政府決策中公眾參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)問題探究

[摘 要]2013年5月，昆明市民上街“散步”抗議PX項(xiàng)目的做法，再次引發(fā)學(xué)界對(duì)公眾參與權(quán)問題的探究。政府行政決策中引入公眾參與機(jī)制是現(xiàn)代民主政治的產(chǎn)物，而在我國(guó)，由于行政法本身起步較晚，發(fā)展不夠完善，相應(yīng)的政府決策中公眾參與權(quán)的發(fā)展也并不是十分充分。公眾參與權(quán)的行使途徑方式多樣，但因法律規(guī)范不足，加之一定的人為實(shí)施因素，公眾參與權(quán)在行使途徑上還存在啟動(dòng)主體單一、參與者不明、公眾合理意見不被采納等問題，公眾參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)還依賴相關(guān)機(jī)制的創(chuàng)設(shè)及完善。

[關(guān)鍵詞]公眾參與權(quán)；行使途徑；完善機(jī)制

一、問題的提出

昆明“PX項(xiàng)目”從2012年底開始引起公眾關(guān)注。2013年5月4日，3000多名昆明市民齊聚市中心南屏廣場(chǎng)對(duì)傳聞中新建PX煉油項(xiàng)目表達(dá)抗議，就此，傳聞演變成群體性事件，這時(shí)官方才出面回應(yīng)，并召開新聞發(fā)布會(huì)，表示將充分尊重群眾意愿，利益方中石油也稱項(xiàng)目“不含PX裝置，也不生產(chǎn)PX產(chǎn)品”，但輿論質(zhì)疑聲依然不斷，于是昆明市政府于5月13日召開懇談會(huì)，邀請(qǐng)市民、網(wǎng)民、專家互動(dòng)，聽取不同的意見。

無獨(dú)有偶，2007年的廈門“PX項(xiàng)目”事件，起初院士的建議及政協(xié)委員的提案，未能阻止該項(xiàng)目的上馬，反而有加速的趨勢(shì)，直至2007年市民上街“散步”，才引起了相關(guān)部門的重視，隨后召開新聞發(fā)布會(huì)、公眾座談會(huì)、并發(fā)起網(wǎng)上投票，最終因公眾反對(duì)，該項(xiàng)目終才得以拆建。

依筆者看來，在群體性事件中，公眾的不滿情緒一旦被激發(fā)，極易產(chǎn)生嚴(yán)重的后果，輕則造成財(cái)產(chǎn)損失，重則危及人身安全，諸如公眾上街“散步”、集體上訪等群體性事件，只是人們?cè)谠V求無門后的無奈之舉。同樣的PX項(xiàng)目，為何兩次引起公眾上街“散步”，且直到公眾上街“散步”，才引起政府的重視，開始召開新聞發(fā)布會(huì)、懇談會(huì)，聽取公眾的意見？難道說公眾參與政府決策就只有上街“散步”這一種途徑可行嗎？為此，本文將對(duì)公眾參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)問題予以探究。

二、公眾參與權(quán)的概念分析

“行政決策中引入公眾參與機(jī)制是現(xiàn)代民主政治的產(chǎn)物，在發(fā)達(dá)國(guó)家，公眾參與已經(jīng)成為行政法的核心價(jià)值之一”，①而我國(guó)由于行政法本身起步較晚，發(fā)展不夠完善，相應(yīng)的政府決策中公眾參與權(quán)的發(fā)展也并不是十分充分。公眾參與權(quán)概念是學(xué)者在研究相關(guān)公眾參與理論的過程中提出的。

有學(xué)者提出“公眾參與權(quán)是一種集知情權(quán)、 參與權(quán)、 表達(dá)權(quán)、 監(jiān)督權(quán)四權(quán)于一體的復(fù)合性的權(quán)利”。②筆者認(rèn)為，這種將公眾參與權(quán)劃分為知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)四權(quán)的做法欠妥，因?yàn)檫@四種權(quán)利的界限并不是十分明晰且有重疊：第一，表達(dá)權(quán)可否被參與權(quán)所吸收？第二，監(jiān)督權(quán)可否被知情權(quán)與參與權(quán)共同吸收？第三，公眾參與權(quán)又包括參與權(quán)，這兩個(gè)參與權(quán)含義是否相同？表面上看，前者的含義廣于后者，可同樣的詞語表達(dá)不同的含義，就讓參與權(quán)的概念更加模糊不清了。公眾參與的定義有如下觀點(diǎn)，著名學(xué)者俞可平認(rèn)為，公眾參與是“公民試圖影響公共政策和公民生活的一切活動(dòng)”。賈西津的觀點(diǎn)是，公眾參與“指公民通過各種途徑影響政府及其決策的過程，包括選舉中的投票參與，以及公共政策參與等”。③蔡定劍教授認(rèn)為是：“公共權(quán)力在進(jìn)行立法、制定公共政策、決定公共事務(wù)或公共治理時(shí)，由公共權(quán)力機(jī)構(gòu)通過開放的途徑從公眾和利害相關(guān)的個(gè)人或組織獲取信息，聽取意見，并通過反饋互動(dòng)對(duì)公共決策和治理行為產(chǎn)生影響的各種行為?！雹?/p>

綜合各學(xué)者之意見，筆者認(rèn)為，政府決策中的公眾參與權(quán)是指社會(huì)普通民眾以及受行政決策影響的利害關(guān)系人、組織以及專家學(xué)者等通過法定的程序直接參與到行政決策過程中，表達(dá)自己的意見，以促進(jìn)政府決策民主、公正與科學(xué)的權(quán)利。公眾參與權(quán)在內(nèi)容上至少要包括公眾對(duì)政府信息的知情權(quán)、公眾意見的表達(dá)權(quán)以及意見不被采納的救濟(jì)權(quán)。首先，知情是表達(dá)意見的基礎(chǔ)，公眾只有在充分掌握信息的前提下，才能保證所表達(dá)之意見的合法性與合理性。其次，意見表達(dá)是公眾參與的關(guān)鍵一步，公眾只有將意見表達(dá)于行政機(jī)關(guān)，決策者才能了解到公眾的意見，進(jìn)而影響到?jīng)Q策的制定。最后，在公眾意見不被聽取，致使其合法權(quán)益遭受損失時(shí)，應(yīng)有相應(yīng)的救濟(jì)渠道。

三、公眾參與權(quán)的法律依據(jù)

（一）憲法依據(jù)

公眾參與權(quán)作為公民的一項(xiàng)權(quán)利，在我國(guó)憲法中雖沒有明確列舉于公民基本權(quán)利與義務(wù)一章，但這并非意味著公眾參與權(quán)無憲法依據(jù)?！稇椃ā返?條中規(guī)定：“人民依照法律的規(guī)定通過各種途徑和方式管理國(guó)家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)、管理社會(huì)事務(wù)?！北緱l實(shí)質(zhì)上就是憲法賦予了公民在國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)、社會(huì)事務(wù)中的參與權(quán)。需指明的是，法條中使用的是“管理”二字，而“管理”二字的介入程度明顯重于“參與”，根據(jù)法理的“舉重以明輕”原則，管理權(quán)尚有，況參與權(quán)乎？

（二）法律、法規(guī)依據(jù)

公眾參與行政決策是民主政治建設(shè)的必然趨勢(shì)，然而，我國(guó)現(xiàn)行法律、法規(guī)并未全面建立公眾參與行政決策的制度，只是在一些單行法中有些原則性的規(guī)定，例如，《價(jià)格法》第22條規(guī)定：“政府價(jià)格主管部門和其他有關(guān)部門制定政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)，應(yīng)當(dāng)開展價(jià)格、成本調(diào)查，聽取消費(fèi)者、經(jīng)營(yíng)者和有關(guān)方面的意見。”再如，《婦女權(quán)益法護(hù)法》第9條規(guī)定：“婦女有權(quán)通過各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。”此外，還有公眾參與環(huán)境決策方面的法律如：《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《環(huán)境信息公開辦法》等；公眾參與城市規(guī)劃的法律、法規(guī)主要有《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《城市規(guī)劃編制辦法》以及各地方制定的城市規(guī)劃的地方性法規(guī)等。

從總體上看，我國(guó)的公眾參與立法不少，但大部分沒有詳細(xì)的程序性規(guī)定，在現(xiàn)實(shí)中也就難以真正落實(shí)。

四、公眾參與權(quán)的行使途徑問題分析

目前，我國(guó)行政決策中公眾參與權(quán)的行使途徑主要有申請(qǐng)政府信息公開、聽證、座談會(huì)、論證會(huì)、民意調(diào)查等，方式多樣，規(guī)制有限。公眾參與在我國(guó)目前尚處于初始階段，公眾參與方式還存在眾多問題。

（一）信息公開

按照政府信息公開條例的規(guī)定，政府信息公開分主動(dòng)公開和申請(qǐng)公開兩種。對(duì)于涉及公民、法人切身利益的信息；需要社會(huì)公眾廣泛知曉的信息；反映行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況的信息行政機(jī)關(guān)要主動(dòng)公開。除此之外的其他信息須依申請(qǐng)公開。申請(qǐng)公開的結(jié)果可以是公開，也可以是不公開，決定權(quán)在行政機(jī)關(guān)。且不說行政機(jī)關(guān)會(huì)不會(huì)以各種理由拒絕公開，即使同意公開，公開的程度如何，是公開內(nèi)容還是公開結(jié)果，在法律沒有做出具體要求的情形下，行政機(jī)關(guān)往往會(huì)選擇公布結(jié)果，缺乏詳細(xì)的解釋說明。 “三公”經(jīng)費(fèi)的公開就是一個(gè)例子，“三公”經(jīng)費(fèi)直接牽動(dòng)著每個(gè)納稅人的神經(jīng)，其公開意義重大，可結(jié)果人們看到的只是一個(gè)個(gè)驚人的數(shù)字，數(shù)字背后又是怎樣的情形，人們依舊無法知曉。

（二）聽證

政府決策中聽證，是指政府機(jī)關(guān)在決策過程中，公開聽取利害關(guān)系人意見的行政程序，⑤《行政許可法》、《行政處罰法》中都有關(guān)于聽證范圍和聽證程序的規(guī)定，在幾種公眾參與權(quán)的行使途徑中是規(guī)定的最詳細(xì)的一種?？稍谥袊?guó)聽證卻備受學(xué)者批評(píng)，聽證會(huì)“走形式”、價(jià)格聽證會(huì)“逢聽必漲”……依《行政許可法》第46條之規(guī)定，是否舉行聽證的事項(xiàng)除了法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的少數(shù)事項(xiàng)外，其余事項(xiàng)是否舉行聽證一律由行政機(jī)關(guān)決定。其次，在聽證過程中，聽證主持人的選擇至關(guān)重要，而在目前的制度下，申請(qǐng)人、利害關(guān)系人在主持人的選擇上，擁有的僅僅是申請(qǐng)回避權(quán)，而是否回避，由行政機(jī)關(guān)決定，行政機(jī)關(guān)與關(guān)系人處于不平等地位，無法有效保障申請(qǐng)回避人的權(quán)利。再次，聽證筆錄的效力問題，依《行政許可法》之規(guī)定“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽證筆錄，做出行政許可決定”。規(guī)定已相當(dāng)明確，可究竟該如何保障行政機(jī)關(guān)根據(jù)聽證筆錄，做出決定？

（三）座談會(huì)

關(guān)于座談會(huì)，法律并沒有詳細(xì)的程序性規(guī)定，其召開之具體方式都是由行政機(jī)關(guān)自己決定。其不足之處有：第一，召開比較隨意 ，在政策制定中是否要召開以及如何召開由決策者根據(jù)其現(xiàn)實(shí)情況來決定，并沒有制度化的約束，有時(shí)這取決于決策者的素質(zhì)。第二，公眾參加座談會(huì)是被動(dòng)的，是否能參加由決策者來決定。第三 ，能夠參加座談會(huì)的人員未必就是多數(shù)民眾真實(shí)意見的代表，有時(shí)他們只能代表自身或者代表決策者的意見。第四 ，決策者對(duì)與會(huì)者之意見，聽還是不聽由自己決定，無法保障其政策建立在民意的基礎(chǔ)之上。

（四）論證會(huì)

論證會(huì)是由行政機(jī)關(guān)召集一部分專家、學(xué)者就某些專門性問題進(jìn)行討論，據(jù)此做出決策的方式。論證會(huì)可在一定程度上保證政府決策的科學(xué)性，但同時(shí)論證會(huì)的參與主體僅有部分專家、學(xué)者，參與人數(shù)一般比較少，普通公眾一般不參加。在此過程中，究竟哪些人可以參加，是由決策者來決定，在決策者的控制之下：第一，專家、學(xué)者能否秉持科學(xué)的態(tài)度，從專業(yè)的角度大膽講真話無法保障。第二，如果專家的意見是科學(xué)的，決策者是否會(huì)采納，仍由決策者自己決定。論證會(huì)會(huì)同樣“走形式”也并非不可能。

（五）民意調(diào)查

民意調(diào)查往往針對(duì)不特定多數(shù)人調(diào)查，也多是以不記名方式進(jìn)行，能夠盡可能讓多數(shù)人充分、真實(shí)地表達(dá)自己的意見。但民意調(diào)查結(jié)果究竟能對(duì)決策起到多大作用，公眾也無法得知。

綜上，盡管法律、法規(guī)賦予了公民在政府決策中的參與權(quán)，也提供了參與途徑，但這些途徑能否真正落實(shí)，落實(shí)到何種程度，決策者享有最大的話語權(quán)。再者，即便形式上落實(shí)后，公眾的意見究竟能對(duì)政府決策起到什么樣的作用，公眾無法知曉。

五、公眾參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

公眾參與權(quán)包括知情權(quán)、表達(dá)權(quán)及救濟(jì)權(quán)，即利害關(guān)系人有權(quán)了解政府的信息；有權(quán)對(duì)政府的決策發(fā)表意見，提出疑問，或者參與實(shí)施；如果利害關(guān)系人的知情權(quán)或者參與權(quán)受到侵害，有權(quán)要求救濟(jì)。因此，可從以下方面保障公眾參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)：

（一）完善信息公開制度

信息公開是公眾參與的前提，信息公開不僅要公開結(jié)果，更重要的是公開決策過程、決策的依據(jù)。

（二）行政決策中公眾參與權(quán)的法律化

有學(xué)者提出將公眾參與權(quán)入憲，以此來保證參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)。而筆者認(rèn)為，即便入憲也難以保障其實(shí)現(xiàn)。公眾參與權(quán)的法律化不該流于表面，僅僅規(guī)定公民有權(quán)怎樣，法律應(yīng)為公眾參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供保障，就該規(guī)定相應(yīng)的程序，行政機(jī)關(guān)應(yīng)履行的義務(wù)，以及不履行時(shí)負(fù)責(zé)人應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

（三）完善公眾參與權(quán)的啟動(dòng)機(jī)制

不論是公眾申請(qǐng)信息公開、還是要求聽證均由行政機(jī)關(guān)決定是否啟動(dòng)，而行政機(jī)關(guān)啟動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)不夠明確，座談會(huì)、論證會(huì)、民意調(diào)查更是由行政機(jī)關(guān)自行決定是否啟動(dòng)。法律能做的就是為參與權(quán)的啟動(dòng)提供具體量化的標(biāo)準(zhǔn)，在此，可借鑒美國(guó)動(dòng)議權(quán)的啟動(dòng)模式，對(duì)某項(xiàng)事件的決策，可規(guī)定人數(shù)限制，當(dāng)達(dá)到一定的人數(shù)后，政府就該啟動(dòng)某項(xiàng)公眾參與途徑。

（四）創(chuàng)設(shè)公眾參與權(quán)意見聽取機(jī)制

公眾參與到行政決策中，并在行政決策中表達(dá)了自己的意見。但意見是否對(duì)政府決策發(fā)揮作用，公眾往往無從得知。為此，可實(shí)行公眾參與的書面化，公眾意見及決策者對(duì)意見的答復(fù)均要求書面，如果決策者不作為，公眾可以此為證據(jù)提出救濟(jì)。再者，可適當(dāng)引入第三方，由第三方來監(jiān)督公眾意見的采納。

（五）建立公眾參與權(quán)的救濟(jì)機(jī)制

公眾意見不被聽取，或者無處訴求時(shí)，此時(shí)應(yīng)有相應(yīng)的救濟(jì)渠道。可適當(dāng)將其納入行政復(fù)議或者

行政訴訟的范圍，打破復(fù)議與訴訟中要求申請(qǐng)主體是直接利害關(guān)系人的限制。

[注釋]

①李國(guó)旗.論行政決策中的公眾參與權(quán)[J].理論與現(xiàn)代化.2012.（5）.

②吳克強(qiáng).論行政決策中的公眾參與權(quán)及其實(shí)現(xiàn)[J].佛山科學(xué)技術(shù)學(xué)院學(xué).2012.（6）.

③賈西津.中國(guó)公民參與（案例與模式）[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008.（3）.

④蔡定劍. 公眾參與及其在中國(guó)的發(fā)展[EB/OL].[2011-09-22].

http：//www.wlrd.gov.cn/article/view/6982.htm.

⑤袁金鳳.我國(guó)政府決策中公眾參與的途徑研究[D].吉林大學(xué)碩士學(xué)位論文.2012-04.

[作者簡(jiǎn)介]楊馨梅（1988—），女，青島大學(xué)法學(xué)院，研究方向：行政法。