淺析我國公證機構改革

[摘 要]2006年3月1日，經過10年反復醞釀的《公證法》正式實施，新一輪的公證機構體制調整和改革又陸續(xù)展開。目前各地啟動的新一輪的體制改革仍停留在了初始階段，各地因本地的資源、決心和力度的各異，且未能總結出一個具有普適性和示范性的通用模式，事業(yè)單位體制下的公證機構體制仍存在著諸多問題。

[關鍵詞]公證；公證機構；改革

引言

2012年10月，嘉興桐鄉(xiāng)市公證處主任被網民舉報收入畸高、消費鋪張，引起了社會的廣泛關注和一片質疑。兩個月多后，桐鄉(xiāng)市紀委宣布調查結果認為，公證處的高收入、高開支的現象雖不合理但并無違規(guī)之處。這一結論引發(fā)了熱議，并將人們的視線再次引向了有關公證機構的現狀和公證制度的改革這一問題上來。

實際上，公證制度歷經多次改革、變遷，本次事件也并不能完全表現和暴露出現行公證體制運行下公證機構存在的所有問題。甚至，在現今公證機構設置格局多元化、公證機制運行地域化的背景下，公證體制實踐中存在的各類問題的表象是大不相同甚至是相悖的。

一、我國公證機構體制的演進

1982年4月國務院公布的《中華人民共和國公證暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）。這一條例模仿了原蘇聯的公證體制，實行的是完全行政化的公證制度；在中共第十四屆三中全會拉開建立社會主義市場經濟體制的序幕，并將公證機構定性為市場中介組織的背景下，2000年7月，國務院批準并轉發(fā)了《關于深化公證工作改革的方案》，要求“現有行政體制的公證處要加快改為事業(yè)體制”，并同時鼓勵根據各省的實際情況組織試點設立合伙（合作）制公證處，行政、事業(yè)、合伙（合作）三種公證體制并存的情形由此形成，并延續(xù)至今。

這樣的市場化改革在各地的推行程度和模式各異，反應也不一。這尤其表現在新設立的合伙（合作）制公證機構的設立與發(fā)展情況上：于2000年6月成立的廈門鷺江公證處較快地適應了新的機構形式，并已步入其良性運營的第十三個年頭。而在同年1月于深圳設立的全國第一家合伙（合作）制公證處的深圳至信公證處，在其成立運營僅兩年半就爆出“失蹤”案和腐敗丑聞，這一市場的不良反應，還一度導致改革被“叫?！?。

另外，該次改革的重頭戲——改革轉型為事業(yè)單位方面：僅僅用了不到一年，除了少數西部偏遠地區(qū)，全國的絕大多數公證機構均已完成了轉型為事業(yè)單位的改革工作。但此番改革后，各地已改制為事業(yè)單位的公證處的具體類型也不一：是否采用“自收自支”模式不一，是否實行崗位績效工資制度不一。采用“自收自支”模式的公證處如前文所提到的桐鄉(xiāng)市公證處，若在一定區(qū)域內公證機構數量設置或公證費用規(guī)定不合理，就有可能導致作為還未完全走向市場化競爭的公證機構，因為對公證資源的壟斷而產生前文所提到的收入畸高但卻合法合規(guī)的怪象。而在不實行崗位績效工資制度的公證機構，便造成了公證員的權責不相符的局面，無法對公證員進行良性的激勵，從而減低了公證的質量和效率，使得公證制度的運行無法滿足市場經濟對其提出的要求。

2006年3月1日，經過10年反復醞釀的《公證法》正式實施，而與其配套的《公證程序規(guī)則》也在隨后頒行，隨著這兩部對公證立法研究和公證制度實踐均有著基本法律依據作用的法律、規(guī)章的實施和頒行，新一輪的公證機構體制調整和改革又陸續(xù)展開。

二、我國公證機構的現狀及其形成原因

《公證法》第六條規(guī)定，“公證機構是依法設立，不以營利為目的，依法獨立行使公證職能、承擔民事責任的證明機構”，其回避了對公證機構定性這一的關鍵問題的解答，僅將公證機構模糊地定位為社會服務機構；而在機構設置方面，除了增加了“公證機構不按行政區(qū)劃層層設立”的提法之外，基本上沿用了《暫行條例》的相關規(guī)定；同時第九條、第十條規(guī)定了國家司法行政機關對公證機構進行監(jiān)督和管理的職能。另外，結合第四十條規(guī)定“當事人、公證事項的利害關系人對公證書的內容有爭議的，可以就該爭議向人民法院提起民事訴訟”。我們可以看出，《公證法》取消了司法行政部門可以撤銷公證書的規(guī)定，表明了司法行政部門將退出對公證機構業(yè)務工作的微觀干預，①而更加突出了公證機構的獨立性并標明了其市場化的趨勢。

《公證法》雖未明確公證機構的性質，但是筆者認為其規(guī)定具有一定的合理性：

一方面，我國行政、事業(yè)、合伙（合作）三種公證體制并存的制度實踐，具有其形成并存續(xù)至今的特定的經濟、政治、社會原因。公證體制作為為經濟基礎服務的上層建筑中法律制度的組成部分，應當與其經濟發(fā)展的水平相適應。我國自開始建立社會主義市場經濟體制以來，商品經濟已經初步確立。在這一背景下，政府也同步通過對自身機構的改革，將部分管理社會的職能交給市場這一“無形的手”。但政治制度的改革都是漸進的，市場經濟的發(fā)展也不平衡。在我國由于未成熟的市場和社會中的誠信價值體系缺失，目前如果將公證看作純粹的市場活動，民眾很難對公證產生信賴，這將對公證事業(yè)的發(fā)展造成不利影響，公證制度也無法承擔起實現公平公證的職能。②在我國公證機構體制的實踐中，除一部分經濟落后地區(qū)仍保留了行政機關性質的國家公證處外，大部分地區(qū)的公證處已經改革轉型為事業(yè)法人性質，小部分發(fā)達地區(qū)被選擇作為試點，設立了自負盈虧的按市場規(guī)律運行的合作（伙）制公證處，這是符合我國的經濟現狀和社會進程的。

另一方面，從法律的角度來看，公證制度設立的本質目的是國家對社會經濟及民事生活的干預，同時也為公證當事人提供法律服務。而在以建設市場經濟為中心、大政府轉向有限政府并將部分國家權力社會化的大背景下，公證制度職能的預期也將發(fā)生變化。首先，現代市場經濟條件下政府的經濟管理方式將發(fā)生改變，其更加具有間接性和服務性，并需要同時滿足市場對其提出的提供法治和信用的雙重要求，③而這正是公證制度所能提供的。另外，從其他國家的發(fā)展實踐方向來看，其公證事業(yè)的發(fā)展均傾向于淡化其純國家證明力的性質，并轉向將公證當作是提供社會公信力的活動。即漸進式進一步深化的市場化改革應是公證事業(yè)的發(fā)展方向。

三、《公證法》施行后的新一輪改革

《公證法》施行后引發(fā)的新一輪的公證體制的改革，在各省市具體操作方式各異，有學者總結歸納出了各地的改革模式，具有典型代表性的有撫順模式、太原模式、重慶模式和南京模式。但在沒有統(tǒng)一的改革模式指導的情況下，各地的改革路徑的選擇卻也體現出了殊途同歸的一面：第一，各地均選擇了事業(yè)單位體制作為機構形式的基本統(tǒng)一方向；第二，基于原公證體制下的公證業(yè)務一般集中于市級公證處的實踐背景，在改革時，均選擇了以“市”為單位、以“市”作為體制整合后的公證機構的基本層級。④其具體的改革基本步驟為對已設立的合作（伙）制公證處的撤并，并根據市級層面的公證業(yè)務的需求對公證資源進行進一步的整合以及再分配。

四、改革后仍存在的問題及對策

從目前的總體實踐情況來看，各地啟動的新一輪的體制改革仍停留在了初始階段，各地因本地的資源、決心和力度各異，且未能總結出一個具有普適性和示范性的通用模式，事業(yè)單位體制下的公證制度仍存在著諸多問題：

一是缺乏獨立性，影響公證工作質量。公證體制是提供具有高度信用的證明力的機構，要求其工作具有公平公正性，其獨立性的重要性就不言而喻了?！稌盒袟l例》第六條規(guī)定：“公證處受司法行政機關領導”。對此《公證法》雖更明確的將司法行政機關定位為了監(jiān)督和管理的職能，但各地公證處的工作仍帶有濃厚的行政色彩。行政機關的干預使得公證機關和公證員難以體現其獨立性，從而影響到了具體公證工作的公平性和公正性。解決這一問題即應當在人事任免、工作決策以及資金保障等方面給予公證機構相當的自主權。

二是公證制度缺乏配套實體法?！豆C法》取消了公證機構的行政層級設置，但對于剛剛邁入市場化道路的公證制度來說，仍不足以解決公證實踐中出現的公證處之間互相詆毀、爭奪證源給回扣的惡性競爭的問題。筆者認為，取消行政層級的設置僅僅是治標不治本的方法，現存的此類惡性競爭現象的產生的直接原因在于，公證機構已改制為事業(yè)單位并逐步邁入市場化的運作，但相關的公證市場需求卻不對等。為解決這一問題，應當在婚姻法、物權法、公司法等民事法律中將必須公證的事項具體和明確化，從而形成國家對重大的民事法律關系的間接調整和規(guī)范，這樣才能真正實現公證制度的市場功能和社會價值。

三是公證工作中實行的主任審批制存在一些不足。目前公證處一般實行主任審批制，即公證書由公證處主任審批同意并蓋章后才能有效成立。一方面這一制度架空了具體辦案公證員的公證權，導致了公證事項辦理和出證的脫節(jié)，也間接抑制了其工作的積極性。另一方面，由主任一人行使全部出證工作的決定權，將導致辦證質量下降且使得權力過于集中。關于該問題，筆者認為公證工作中應當更優(yōu)地推行主辦公證員制，即一般的公證事項由同一名主辦公證員受理、出證，這樣不僅有利于提高辦證的質量和出證的效率，還有利于鼓勵公證員的積極性和提高其業(yè)務水平。

四是公證機構缺乏職業(yè)吸引力，影響公證隊伍發(fā)展。公證機構性質的不明確、缺乏資金保障以及實體法規(guī)定的缺失等共同影響著公證機構的職業(yè)吸引力。相關法律人才更傾向于律師、法官等職業(yè)，而非公證機構。要改善這一現狀，除了應同步解決以上提出的問題之外，還可以借鑒大陸法系國家采取公證員限額制和公證員終身制，提高和改善公證員待遇的同時，提高公證員的準入門檻，把公證員作為高度專業(yè)化和充滿榮譽感的法律職業(yè)進行規(guī)范，從而培養(yǎng)出高素質的公證人員隊伍。

綜上，筆者認為《公證法》對公證機構的性質雖措辭不明，但這實際上是基于公證體制的具體實踐背景，給公證體制改革留下了可操作性的空間，并指出了大致的漸進的市場化的改革方向。我國公證制度的發(fā)展方向應為，基于當下的社會、經濟條件完善已有的以事業(yè)單位機構為主的機構模式，尤其是在前文的若干問題上形成較為統(tǒng)一的具有普適性和指導性的公證體制模式。

[注釋]

①周志揚：《公證機構設置的改革思路辨析》，載《中國司法》2005年第10期，第66頁。

②葉林，劉志華：《公證法若干理論問題研究》，載《中州學刊》2006年第4期，第81頁。

③詹愛萍：《反思與重構：<公證法>施行后公證體制改革述評》，載《司法改革論述》，2008年00期，第181頁。

④詹愛萍：《反思與重構：<公證法>施行后公證體制改革述評》，載《司法改革論述》，2008年，第190頁。

[參考文獻]

[1]周志揚.公證機構設置的改革思路辨析[J].中國司法，2005（10）.

[2]葉林，劉志華.公證法若干理論問題研究[J].中州學刊，2006（4）.

[3]詹愛萍.反思與重構：<公證法>施行后公證體制改革述評.司法改革論述.2008.

[作者簡介]李建新（1970—），男，福建南安人，福建省泰寧縣公證處副主任，公證員，研究方向：公證機構改革。