公安機(jī)關(guān)大型群眾性活動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管法律問(wèn)題探究

[摘 要]由于大型群眾性活動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)容易發(fā)生突發(fā)事件及治安災(zāi)害事故，是公安機(jī)關(guān)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的重點(diǎn)和難點(diǎn)，尤其是我國(guó)目前大型群眾性活動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)法律規(guī)范存在著相關(guān)法條規(guī)定不明晰、操作性和實(shí)用性不強(qiáng)等情況，致使公安機(jī)關(guān)在對(duì)大型群眾性活動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管不能很好地發(fā)揮作用，導(dǎo)致現(xiàn)場(chǎng)出現(xiàn)突發(fā)事件可能性的風(fēng)險(xiǎn)增大。針對(duì)這種情況，文章提出一些相應(yīng)解決對(duì)策，這是公安機(jī)關(guān)在大型群眾性活動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管理論與實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)不斷探索的問(wèn)題。

[關(guān)鍵詞]大型群眾性活動(dòng)；現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管；法律問(wèn)題；探究

目前，在我國(guó)舉辦的大型群眾性活動(dòng)參與人數(shù)多、規(guī)模大，這已經(jīng)成為一個(gè)大趨勢(shì)。到目前為止，關(guān)于大型群眾性活動(dòng)的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管問(wèn)題，只有個(gè)別地方有不成熟的地方性法規(guī)，在我國(guó)還沒(méi)有全國(guó)統(tǒng)一的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管方面的安全規(guī)范，致使現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管出現(xiàn)一些問(wèn)題。

一、大型群眾性活動(dòng)安全管理概論

（一）大型群眾性活動(dòng)的涵義

1.大型群眾性活動(dòng)的含義

所謂群眾性活動(dòng)是指相關(guān)單位或政府組織，在特定時(shí)間內(nèi)、面向社會(huì)、在特定公共場(chǎng)所舉辦的，由不特定多數(shù)人參加的公共活動(dòng)。根據(jù)2007年10月1日起施行的《大型群眾性活動(dòng)安全管理?xiàng)l例》的規(guī)定，大型群眾性活動(dòng)是指法人或者其他組織面向社會(huì)公眾舉辦的，每場(chǎng)次預(yù)計(jì)參加人數(shù)達(dá)到1000人以上的文體或其他公眾聚集的活動(dòng)。

2.大型群眾性活動(dòng)的范圍

大型群眾性活動(dòng)主要包括以下五大類(lèi)：

（1）體育比賽活動(dòng)，包括單場(chǎng)或綜合性的體育運(yùn)動(dòng)賽事。

（2）音樂(lè)會(huì)、演唱會(huì)等文藝演出活動(dòng)；

（3）展銷(xiāo)、展覽等活動(dòng)；

（4）焰火晚會(huì)、游園、燈會(huì)、廟會(huì)、花會(huì)、等活動(dòng)；

（5）現(xiàn)場(chǎng)開(kāi)獎(jiǎng)、人才招聘會(huì)、彩票銷(xiāo)售等活動(dòng)。

根據(jù)《大型群眾性活動(dòng)安全管理?xiàng)l例》規(guī)定，娛樂(lè)場(chǎng)所、影劇院、音樂(lè)廳園等在其日常業(yè)務(wù)范圍內(nèi)舉辦的活動(dòng)，不適用《大型群眾性活動(dòng)安全管理?xiàng)l例》的規(guī)定。

（二）大型群眾性活動(dòng)的治安特點(diǎn)

1.參與人員眾多，構(gòu)成復(fù)雜。顧名思義，大型群眾性活動(dòng)是面向群眾公開(kāi)開(kāi)放的，參加人數(shù)較多規(guī)模較大、參與人員身份復(fù)雜、人員之間無(wú)特定關(guān)系的活動(dòng)。比如一次演唱會(huì)或一場(chǎng)體育比賽活動(dòng)，現(xiàn)場(chǎng)參與人員可能高達(dá)上萬(wàn)人。

2.人員情緒波動(dòng)大，現(xiàn)場(chǎng)容易失控。群眾性活動(dòng)屬于氣氛性活動(dòng)，在參與過(guò)程中，觀眾意識(shí)易受現(xiàn)場(chǎng)氣氛感染，情緒起伏不定，自控力下降，安全意識(shí)降低，容易出現(xiàn)在正常環(huán)境下很難出現(xiàn)的情緒和行為。

3.人員聚集，容易發(fā)生治安災(zāi)害事故。大型群眾性活動(dòng)參與人員密集，涉及的安全因素很多。場(chǎng)地、設(shè)施、安全措施以及參與人員出現(xiàn)的一個(gè)很細(xì)微的原因可能導(dǎo)致秩序混亂，人群恐慌，如果有關(guān)承辦單位和監(jiān)管部門(mén)管理不善，措施不到位，容易發(fā)生相互踩踏，從而造成眾多人員傷亡，引發(fā)重大的治安災(zāi)害事故。

4.社會(huì)影響大，容易成為不法分子的攻擊目標(biāo)。群眾性活動(dòng)因有大量人員聚集，財(cái)物聚集，人的警惕性降低，社會(huì)關(guān)注度高，社會(huì)影響面大。

（三）大型群眾性活動(dòng)安全管理的原則和方針

1.大型群眾性活動(dòng)安全管理的原則“承（主）辦者負(fù)責(zé)、政府進(jìn)行監(jiān)管”是大型群眾性活動(dòng)安全管理堅(jiān)持的原則。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，責(zé)、權(quán)、利應(yīng)該是統(tǒng)一的，舉辦者或承辦者在通過(guò)大型群眾性活動(dòng)獲得經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益、提高社會(huì)聲譽(yù)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)承擔(dān)安全活動(dòng)的責(zé)任，這是當(dāng)今各國(guó)在大型活動(dòng)管理中普遍遵循的，也是我國(guó)目前積極踐行的重要原則。

2.大型群眾性活動(dòng)安全管理的方針“預(yù)防為主、安全第一”是大型群眾性活動(dòng)安全管理的方針。

二、在大型群眾性活動(dòng)中，公安機(jī)關(guān)的安全職責(zé)

大型群眾性活動(dòng)的舉辦涉及多方，包括公安機(jī)關(guān)、承辦者、場(chǎng)地管理者以及其他政府部門(mén)，都應(yīng)該必須明確各自的安全職責(zé)。

在大型群眾性活動(dòng)中，公安機(jī)關(guān)的職責(zé)可以概括為“安全許可，現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，查處違法，處置突發(fā)”，具體包括以下職責(zé)：

（一）對(duì)承辦者提交的大型群眾性活動(dòng)申請(qǐng)材料進(jìn)行審核，并實(shí)施安全許可；

（二）對(duì)安全工作人員的教育培訓(xùn)進(jìn)行指導(dǎo)；

（三）制訂完善的大型群眾性活動(dòng)安全監(jiān)督方案以及突發(fā)事件處置預(yù)案；

（四）在大型群眾性活動(dòng)舉辦過(guò)程中，對(duì)安全工作的落實(shí)情況實(shí)施監(jiān)督檢查，如果發(fā)現(xiàn)安全隱患，應(yīng)該及時(shí)責(zé)令其改正。

我們必須明確，大型群眾性活動(dòng)的舉辦，應(yīng)當(dāng)符合以下條件：

1.對(duì)承辦者的要求：其依照法定程序成立的法人或者其他組織；

2.對(duì)大型群眾性活動(dòng)內(nèi)容的要求：不得違反憲法、法律、法規(guī)的規(guī)定，不得違反社會(huì)公德；

3.安全工作方案符合規(guī)定，安全責(zé)任明確、措施有效；

4.活動(dòng)場(chǎng)所、設(shè)施符合安全要求。

三、大型群眾性活動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管

（一）大型群眾性活動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管原則

1.統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)。由于大型群眾性活動(dòng)涉及范圍廣、部門(mén)多影響大、綜合性強(qiáng)，相互配合比較困難，協(xié)調(diào)難度大，因此，大型群眾性活動(dòng)安全管理必須在工作中建立強(qiáng)有力的指揮系統(tǒng)，做到統(tǒng)一部署、通盤(pán)考慮，統(tǒng)一指揮，以保證各部門(mén)步調(diào)一致，協(xié)同配合，形成合力。

2.內(nèi)緊外松，確保重點(diǎn)。要制定有針對(duì)性的工作方案和處置預(yù)案，做到場(chǎng)內(nèi)與場(chǎng)外相結(jié)合，著裝與便衣相結(jié)合，盡量減少著裝民警在現(xiàn)場(chǎng)出現(xiàn)的數(shù)量和頻率。民警在現(xiàn)場(chǎng)要表現(xiàn)出良好的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)、熱情服務(wù)和文明執(zhí)勤狀態(tài)，努力營(yíng)造寬松祥和的氣氛。

3.及時(shí)發(fā)現(xiàn)，果斷處置。在大型群眾型活動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)安全管理過(guò)程中，安保人員和執(zhí)勤民警要加強(qiáng)敏感意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，積極作為，及時(shí)發(fā)現(xiàn)，果斷處置，對(duì)出現(xiàn)的可能引發(fā)突發(fā)事件的征兆要果斷、雷厲風(fēng)行。

（二）建立現(xiàn)場(chǎng)安全監(jiān)管指揮體系

1.根據(jù)安保方案建立現(xiàn)場(chǎng)安全監(jiān)管指揮機(jī)構(gòu)和分支機(jī)構(gòu)，落實(shí)具體參勤人員，明確工作職責(zé)和要求、紀(jì)律。

2.建立相關(guān)的會(huì)議制度、情況通報(bào)制度、聯(lián)系制度、協(xié)調(diào)配合制度，明確聯(lián)系方式。

3.提前召開(kāi)安全工作協(xié)調(diào)部署會(huì)議，進(jìn)一步明確有關(guān)單位的職責(zé)及任務(wù)分工，要求各單位逐條落實(shí)各項(xiàng)安全保衛(wèi)工作措施，對(duì)存在的問(wèn)題及時(shí)協(xié)商解決。

（三）指導(dǎo)監(jiān)督，落實(shí)安全規(guī)范

安全規(guī)范是大型群眾性活動(dòng)舉行應(yīng)當(dāng)遵守的安全技術(shù)要求，其內(nèi)容很廣泛，主要包括座位展位的設(shè)置、人員的限額、區(qū)域劃分、票證發(fā)售、通道設(shè)置、設(shè)備配備等。公安機(jī)關(guān)應(yīng)在事前和事中加強(qiáng)檢查督促，切實(shí)保證安全規(guī)范落到實(shí)處。常見(jiàn)的大型群眾性活動(dòng)的安全規(guī)范應(yīng)該包括：

1.售票限制。固定座席2萬(wàn)個(gè)以下的，每場(chǎng)次發(fā)售票證不得超過(guò)90%；固定座席2萬(wàn)個(gè)以上的，每場(chǎng)次發(fā)售票證不得超過(guò)85%。

2.疏散通道設(shè)置。每個(gè)觀眾區(qū)域疏散通道不低于2個(gè)，萬(wàn)人以上的不低于4個(gè)。

3.觀眾左右區(qū)域?yàn)橹魍ǖ?，后?cè)為緩沖區(qū)，方陣之間為次通道。總?cè)藬?shù)在15000人以下的，主通道不低于6米，次通道不低于3米，緩沖區(qū)不少于總面積四分之一。高于15000人的，按比例增加通道寬度。通道口距離觀眾區(qū)域不低于7米。

4.舞臺(tái)高度不足1.5米時(shí)，第一排觀眾座椅與舞臺(tái)之間不低于10米；以1.5米為基數(shù)，舞臺(tái)在1.5米以上時(shí)，第一排觀眾座椅與舞臺(tái)之間的距離應(yīng)當(dāng)是舞臺(tái)增加高度數(shù)的10倍。T形舞臺(tái)兩側(cè)與觀眾的距離不低于2米。

5.觀眾座椅及通道設(shè)置。在體育場(chǎng)（館）、公共廣場(chǎng)需要設(shè)置觀眾座椅的，應(yīng)當(dāng)事先取得公安機(jī)關(guān)的認(rèn)可，并按照下列要求設(shè)置：

（1）人均面積不低于0.75平方米。

（2）前后座椅不得低于0.85米。設(shè)置0.85米時(shí)，每個(gè)方陣不大于20排26列；設(shè)置0.9米時(shí)，每個(gè)方陣不大于20排50列。同排座椅之間應(yīng)當(dāng)相對(duì)固定。

（3）在觀眾區(qū)搭建燈光棚、攝像臺(tái)、音響臺(tái)等設(shè)施的，周邊與觀眾座椅距離不低于3米。

（四）加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管

1.指導(dǎo)加強(qiáng)票證管理。對(duì)于需要門(mén)票的大型群眾性活動(dòng)，票證管理是安全管理的重要環(huán)節(jié)。

2.維護(hù)好通行秩序。主要是對(duì)交通車(chē)輛行駛路線(xiàn)、車(chē)輛存放、疏散通道、演職員和運(yùn)動(dòng)員進(jìn)出場(chǎng)路線(xiàn)、首長(zhǎng)和重要來(lái)賓參加活動(dòng)的全過(guò)程的安全保衛(wèi)等做出具體部署。必要時(shí)，可以在一定時(shí)間和區(qū)域內(nèi)進(jìn)行交通管制，保證交通秩序暢通；合理設(shè)置停車(chē)場(chǎng)，加強(qiáng)停車(chē)場(chǎng)的安全管理，確保車(chē)輛安全；加強(qiáng)巡邏，防止被損被盜等危害財(cái)產(chǎn)安全情況發(fā)生。

3.加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)人員的疏導(dǎo)控制。從大型活動(dòng)安全保衛(wèi)工作的現(xiàn)場(chǎng)角度看，每次的入場(chǎng)、高潮、退場(chǎng)為活動(dòng)的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，這些階段容易發(fā)生各類(lèi)突發(fā)事件，公安機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對(duì)這些環(huán)節(jié)中現(xiàn)場(chǎng)人員的疏導(dǎo)控制。

4.嚴(yán)格管控重點(diǎn)部位，確保重點(diǎn)部位安全?；顒?dòng)中容易引發(fā)事故的地方就是安保工作的重點(diǎn)部位，如狹窄的通道、出入口、玻璃門(mén)、舞臺(tái)周邊、售票處等，活動(dòng)人群易在這些地方高度密集，非常容易引發(fā)事故，在現(xiàn)場(chǎng)活動(dòng)時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)掌控，提前制定相應(yīng)措施或增加警力等，以確保重點(diǎn)部位安全。

5.活動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)常見(jiàn)治安問(wèn)題的現(xiàn)場(chǎng)處置。對(duì)在舉行大型群眾性活動(dòng)過(guò)程中發(fā)生的各種治安問(wèn)題，按以下方法進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)處置。

（1）對(duì)人員擁堵聚集的處置。大型群眾性活動(dòng)由于參加人員眾多，容易在特定地點(diǎn)和特點(diǎn)時(shí)段發(fā)生人員擁堵聚集。

對(duì)于人員擁堵聚集，安保人員要及時(shí)勸解，促使其迅速離開(kāi)，減緩擁堵壓力；對(duì)于入場(chǎng)，要加快入場(chǎng)安檢和驗(yàn)票速度；對(duì)于出場(chǎng)，要及時(shí)開(kāi)放所有出口，有效進(jìn)行疏散；要及時(shí)開(kāi)通現(xiàn)場(chǎng)廣播系統(tǒng)，通過(guò)語(yǔ)言進(jìn)行宣傳疏導(dǎo)，必要時(shí)組織安保力量對(duì)擁擠人群進(jìn)行分段隔離。

（2）對(duì)于哄鬧滋事的處置。對(duì)于觀眾向場(chǎng)內(nèi)投擲物品、展示侮辱性標(biāo)語(yǔ)、起哄叫罵等哄鬧滋事的行為，應(yīng)由工作人員或保安員先期處置，當(dāng)一個(gè)看臺(tái)內(nèi)出現(xiàn)多名觀眾有違規(guī)行為時(shí)，應(yīng)由民警及時(shí)出面勸告和制止，防止其他觀眾效仿，引發(fā)其他問(wèn)題；對(duì)于多次勸阻無(wú)效，要及時(shí)控制，帶離現(xiàn)場(chǎng)。

（3）對(duì)于存在安全隱患的處置。對(duì)于臨時(shí)搭建設(shè)施如演出臺(tái)、展臺(tái)展棚（架）、廣告牌等，要及時(shí)檢查其安全性，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，要及時(shí)疏散群眾，控制現(xiàn)場(chǎng)，進(jìn)行拆除或加固，落實(shí)安保措施；對(duì)于現(xiàn)場(chǎng)私拉用電、使用明火等要及時(shí)制止；對(duì)于人員超過(guò)核定數(shù)量，要及時(shí)控制人員進(jìn)入，無(wú)法控制的，要加大安保措施。

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[作者簡(jiǎn)介]李國(guó)君（1974—），男，內(nèi)蒙古呼和浩特人，內(nèi)蒙古警察職業(yè)學(xué)院治安系講師，研究方向：治安管理學(xué)、治安秩序管理；李海濤（1974—），男，內(nèi)蒙古呼和浩特人，內(nèi)蒙古警察職業(yè)學(xué)院治安系副教授，研究方向：警察行政法學(xué)、群體性事件。