從相鄰權(quán)案件看我國行政訴訟原告資格的發(fā)展

[摘 要]行政訴訟原告資格在行政訴訟中占有重要的地位，原告資格標(biāo)準(zhǔn)的寬窄對當(dāng)事人能否進入訴訟程序?qū)a(chǎn)生直接的影響。我國行政訴訟法、司法解釋對原告資格都作了相應(yīng)的規(guī)定，對審判起到了很好的指導(dǎo)作用。相鄰權(quán)案件原告資格認定是比較典型的問題，因為相鄰權(quán)案件涉及的行政行為針對的對象往往不限于行政相對人。司法解釋明確列舉被訴的行政行為涉及相鄰權(quán)的可以提起訴訟，該規(guī)定也帶來了相鄰權(quán)如何認定的問題。 通過分析審判實踐中相鄰權(quán)案件法院的思路，可以對整個原告資格認識起到“窺一斑而見全豹”的效果。

[關(guān)鍵詞]相鄰權(quán)；利益；原告資格

2000年最高人民法院頒布《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》），其中第十三條規(guī)定“有下列情形之一的，公民、法人或者其他組織可以依法提起行政訴訟：（一）被訴的具體行政行為涉及其相鄰權(quán)或者公平競爭權(quán)的”，司法解釋明確賦予相鄰權(quán)人的原告資格。在司法解釋頒布之前，對涉及相鄰權(quán)的案件法院往往依據(jù)《行政訴訟法》第十五條“認為行政機關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的”受理。例如，在馬某訴北京市海淀區(qū)環(huán)保局一案中，原告認為被告批準(zhǔn)第三人某鑄鋼廠立項，第三人投產(chǎn)后，噪聲振動和大氣污染超標(biāo)致使其房屋開裂，家人健康受到極大的侵害。北京市海淀區(qū)法院以“認為環(huán)保立項決定侵犯健康權(quán)和住宅安全權(quán)”為由立案。[1]該司法解釋同時也帶來了一個問題，即相鄰權(quán)如何認定？我國行政訴訟法以及司法解釋雖然規(guī)定了法院應(yīng)受理涉及相鄰權(quán)案件卻缺乏對相鄰權(quán)概念及范圍的規(guī)定。相鄰權(quán)是一個民法概念，民法通則第八十三條規(guī)定“不動產(chǎn)的相鄰各方，應(yīng)當(dāng)按照有利生產(chǎn)、方便生活、團結(jié)互助、公平合理的精神，正確處理截水、排水、通行、通風(fēng)、采光等方面的相鄰關(guān)系。給相鄰方造成妨礙或者損失的，應(yīng)當(dāng)停止侵害，排除妨礙，賠償損失?！薄端痉ń忉尅返诰攀邨l規(guī)定“人民法院審理行政案件，除依照行政訴訟法和本解釋外，可以參照民事訴訟的有關(guān)規(guī)定”。在審判實踐中，由于行政訴訟法及其司法解釋缺乏對相鄰權(quán)概念的定義，法院主要依據(jù)民法上相鄰權(quán)概念來審理有關(guān)相鄰權(quán)案件。然而，民法上相鄰權(quán)概念涉及的是平等主體之間的法律關(guān)系，而行政訴訟法還有監(jiān)督行政機關(guān)合法行使權(quán)力的功能，行政訴訟法上的相鄰權(quán)概念是否等同于民法上的概念，行政訴訟法保護相鄰權(quán)人的利益范圍是縮小還是擴展了民法上的利益。鑒于缺少明確的立法定義，本文試圖通過分析判決觀察我國法院對相鄰權(quán)的認定。

一、審判實務(wù)考查

（一）周某等60人與山東省民政廳、青島市規(guī)劃局、青島市民政局行政審批、規(guī)劃行政審批案[2]

1.基本案情

為適應(yīng)城市發(fā)展，青島公墓的管理者向被告申請批準(zhǔn)將舊墓地改造成城市公園綠地，被告依據(jù)相關(guān)規(guī)定作出同意改造公墓的批復(fù)。原告是公墓附近居住的居民，以被告的審批行為侵犯其相鄰權(quán)、居住權(quán)為由提起訴訟。

2.審理

一審法院認為原告與所涉公墓的距離超過200米，經(jīng)過改造的公墓的環(huán)境得到很大的改觀。原告不能證明被告的審批行為侵犯其相鄰權(quán)、居住權(quán)，因此原告與被告的審批行為沒有法律上的利害關(guān)系。原告以一審法院用距離來說明不構(gòu)成相鄰關(guān)系是錯誤的，相鄰權(quán)的內(nèi)容除了《民法通則》第八十三條明確列舉的通風(fēng)、截水、排水、采光、通行，還包括一些無法完全羅列的內(nèi)容，如噪聲、垃圾、臭氣、煙塵、眺望等內(nèi)容。與墓地為鄰會造成房價下跌，精神不快以及祭奠的人會造成環(huán)境污染為由提起上訴。二審法院認為一審法院認定原告與所涉公墓超過200米，公墓改造后環(huán)境得到改善只是一種客觀描述而非對是否構(gòu)成相鄰關(guān)系及審批是否合法的認定。凡具體行政行為涉及相鄰權(quán)，必定是改變了不動產(chǎn)的利用現(xiàn)狀從而在不動產(chǎn)相鄰各方之間設(shè)立新的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，或者變更、消滅已有的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。被告的審批行為只是同意對公墓的改造，而不是批準(zhǔn)新建公墓，也沒有改變公墓的用地性質(zhì)，因此被告的審批行為并不會影響上訴人的相鄰權(quán)，上訴人不符合原告資格的規(guī)定。

3.分析

是否基于地理上的相鄰關(guān)系即認定享有相鄰權(quán)。有觀點認為《司法解釋》第十三條的表述是“涉及相鄰權(quán)”，“涉及”即只要與相鄰權(quán)有關(guān)的都享有原告資格。另外《行政訴訟法》第二條也規(guī)定“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”，只要公民認為其合法權(quán)益受侵犯即可以起訴。因此涉及相鄰權(quán)案件相鄰人都享有原告資格。另一種觀點認為雖然司法解釋明確列舉涉及相鄰權(quán)的可以起訴，但不等同于只要是相鄰人即具有原告資格。《司法解釋》第十二條規(guī)定“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟”?！?lt;關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋>釋義》認為“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系”，是指行政機關(guān)的具體行政行為對公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)已經(jīng)或?qū)a(chǎn)生實際影響。[3]因此具體行政行為對相鄰權(quán)可能產(chǎn)生影響的才具備原告資格。二審法院認為“凡具體行政行為涉及相鄰權(quán)，必定是改變了不動產(chǎn)的利用現(xiàn)狀，從而在不動產(chǎn)相鄰各方之間設(shè)立新的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，或者變更、消滅已有的權(quán)利義務(wù)關(guān)系”本案行政機關(guān)的審批只是同意公墓的改造而不是建立新的公墓，因此行政機關(guān)并沒有改變不動產(chǎn)的利用現(xiàn)狀。根據(jù)二審法院的觀點及最高人民法院行政庭對法律上利害關(guān)系的解釋，改變現(xiàn)狀和不利影響成為判斷是否侵犯相鄰權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)。另外，對于本案原告還提及運用距離標(biāo)準(zhǔn)來認定相鄰權(quán)的問題。相鄰關(guān)系本身就是相互毗鄰的不動產(chǎn)的所有人或者使用人間的相互權(quán)利義務(wù)關(guān)系，相距多近屬于毗鄰是否存在一個客觀的標(biāo)準(zhǔn)。一審法院認為原告與公墓距離超過200米，暗含這個距離已經(jīng)超出毗鄰的范圍，不過二審法院認為一審法院只是對原告與公墓距離的客觀描述并不是用距離作為判斷是否有相鄰權(quán)的依據(jù)。實際上相鄰權(quán)作為一個民法概念，其內(nèi)容也隨之社會的發(fā)展而有所變化，雖然相鄰權(quán)就是發(fā)生的距離較小的不動產(chǎn)之間，但法院的審判案件是具體界定什么范圍內(nèi)的距離屬于相鄰并非易事。改變現(xiàn)狀和不利影響作為相鄰權(quán)的判斷標(biāo)準(zhǔn)仍然需要依賴法官根據(jù)社會的發(fā)展在個案中把握。

（二）張某訴遼陽市宏偉區(qū)規(guī)劃和國土資源局頒發(fā)公廁建設(shè)工程規(guī)劃許可證案[4]

1.基本案情

原告張某購買了遼化某糧店，擁有此網(wǎng)點的產(chǎn)權(quán)。第三人向被告申請在原告的糧店西側(cè)建設(shè)公廁，被告依申請向第三人頒發(fā)了許可證。原告認為此公廁距離其網(wǎng)點過近，嚴重侵犯了原告網(wǎng)點的相鄰權(quán)，影響了網(wǎng)點的使用權(quán)和收益權(quán)。被告辯稱原告糧店西側(cè)留有8米通道，北側(cè)因建公廁封閉6米，其余均保留，不影響通行。

2.審理

法院認為《遼陽市城市規(guī)劃管理辦法》中并未區(qū)分住宅與商業(yè)網(wǎng)點，被告按照該辦法的規(guī)定住宅“與公共水廁的間距應(yīng)不小于8米”規(guī)劃公廁合法。對于是否會對原告網(wǎng)點的使用權(quán)和收益權(quán)構(gòu)成影響法院并沒有論及。

3.分析

如上所述，對于相鄰權(quán)的概念我國行政訴訟和司法解釋都沒有做過具體的定義，法院在認定相鄰權(quán)的時候還是主要參照民法中相鄰權(quán)的概念。而對于本案原告提出的公廁建設(shè)嚴重影響其相鄰權(quán)，影響網(wǎng)點的使用權(quán)和收益權(quán)，基于相鄰而影響的商業(yè)利益與傳統(tǒng)的民法通則中明確列舉的“截水、排水、通行、通風(fēng)、采光”有所不同，民事法律也沒有明確作出規(guī)定。法院并沒有法律規(guī)定的缺乏而否定原告的資格。另外在本案中《遼陽市城市規(guī)劃管理辦法》并未規(guī)定商業(yè)網(wǎng)點與公廁的距離，而對住宅與公廁的距離作出了規(guī)定，法院以住宅與公廁間的距離規(guī)定來認定對商業(yè)網(wǎng)點與公廁距離是否合法，從中也可以看出法院認可此規(guī)定具有保護商業(yè)網(wǎng)點的價值?，F(xiàn)有的案例大都以“涉及相鄰權(quán)”為依據(jù)受理有關(guān)侵犯相鄰權(quán)的案件，這一規(guī)定也會帶來過于寬泛的問題?！睹穹ㄍ▌t》第八十三條明確列舉的通風(fēng)、截水、排水、采光、通行相鄰關(guān)系較易于把握。在周某某案中原告指出“相鄰權(quán)的內(nèi)容除了《民法通則》八十三條明確列舉的通風(fēng)、截水、排水、采光、通行，還包括一些無法完全羅列的內(nèi)容，如噪聲、垃圾、臭氣、煙塵、眺望等內(nèi)容”。這些民事上的利益是否都構(gòu)成行政法上保護的相鄰權(quán)，此外涉及相鄰權(quán)的案件大都涉及工程、住宅、土地、墓地、公廁等，這些所造成的空間布局不僅會造成采光、通行的影響，還會改變周圍的商業(yè)價值和經(jīng)營利潤，這些利益是否可以包含在相鄰權(quán)的范圍中。本案法院并沒有就原告所主張的網(wǎng)點商業(yè)收益是否包含在相鄰權(quán)范圍中展開論述，但法院受理此案說明法院認可原告因與公廁相鄰而受到的網(wǎng)點收益權(quán)。

（三）沈某等182人訴北京市規(guī)劃委員會頒發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證糾紛案[5]

1.基本案情

原告沈某是北京市朝陽區(qū)的居民，與第三人的住所僅隔一條馬路。第三人向被告申請在其住所建立二級動物實驗室，對此被告批準(zhǔn)了其許可申請。原告認為第三人建設(shè)的動物實驗室屬于污染環(huán)境的項目，將嚴重影響其生活向法院起訴。

2.審理

法院以被告違法相關(guān)的規(guī)定向第三人批準(zhǔn)許可，判決撤銷被告所作出的規(guī)劃許可。

3.分析

被告建設(shè)動物實驗室的行為勢必會對周圍的環(huán)境造成一定的污染，但因這一污染所受到的侵害法律上并沒有明確的規(guī)定。法院并沒有對原告的環(huán)境利益作出明確的認定，但法院綜合考慮了法律的宗旨和原則，受理此案。從本案及張某案可以看出法院并沒有拘泥于民法上相鄰權(quán)的規(guī)定，對因相鄰而產(chǎn)生的環(huán)境利益也予以認可。

（四）崔某某訴寧波市鄞州區(qū)人民政府頒發(fā)集體土地使用權(quán)案[6]

1.基本案情

原告崔某某與第三人系同村村民，兩人房屋并排隔案外人房屋一間。原告出入為房屋西南墻南端的公用通道，該通道東南邊為村廠房圍墻，西北邊為第三人以及案外人的房屋圍墻，第三人的房屋圍墻與村廠房圍墻之間的通道寬度為2.68 米。第三人將房屋轉(zhuǎn)讓他人并辦理了轉(zhuǎn)讓手續(xù)。根據(jù)歷史狀況公用通道寬度在3.3米以上，被告將原通道登記在第三人房屋集體土地使用證上，侵害了原告的通行權(quán)。因此請求確認被告的頒證行為違法。

2.審理

法院認為該案訟爭通道的寬度為2.68 米左右，從我國農(nóng)村通道實際情況以及通行習(xí)慣來看，應(yīng)系合理的寬度，足以滿足原告進出自己的房屋。因此被告的具體行政行為并沒有侵犯原告的通行權(quán)，原告與具體行政行為沒有法律上的利害關(guān)系，駁回原告起訴。

3.分析

該案原告的相鄰權(quán)是否受侵犯并沒有相應(yīng)的法律法規(guī)，法院根據(jù)農(nóng)村通道的實際情況以及通行習(xí)慣，認為通道的寬度足以滿足原告的通行從而駁回原告起訴。該案原告的合法權(quán)益是否收到侵犯，法院運用和參酌的是“習(xí)慣”。該案突破了對合法權(quán)益中法的范圍的傳統(tǒng)認定。目前學(xué)界的主流觀點對于法的理解趨向于形式法治主義，認為合法就是符合實定法的規(guī)定而且只能根據(jù)實定法來確定。有學(xué)者指出，合法權(quán)益乃“憲法、法律確認的、由相應(yīng)義務(wù)所保證的各種資格、利益、自由和權(quán)能。言下之意，任何合法權(quán)益皆需由憲法、法律予以確認。[7]更有學(xué)者在較早時期即已主張，雖然公民享有的權(quán)利十分廣泛，但依行政訴訟法，除人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)以外，其他權(quán)益必須以法律明確規(guī)定為前提。[8]這些法包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章，一般將憲法排除在外。實踐當(dāng)中，部分憲法規(guī)定的重要公民權(quán)利尚沒有化為具體的行政法律規(guī)范，如公民的受教育權(quán)、參與權(quán)等，在“田勇訴北京科技大學(xué)案”和“齊玉苓案”就反映出了行政法對受教育權(quán)、姓名權(quán)和正當(dāng)程序權(quán)利保障的不足。例外，實體法也不可能對所有的合法權(quán)益作出規(guī)定，在實體法之外還有大量的利益。目前我國了對人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的保護，除此之外還有大量的政治權(quán)利和社會權(quán)利，這些目前沒有實體法的明確規(guī)定，很多實體法得不到行政訴訟法的保護。有學(xué)者認為，除了憲法、法律、法規(guī)具體規(guī)定的權(quán)利外，權(quán)利有時也隱含在法律的原則和精神之中，不能僅從條文字面上作權(quán)利有無的簡單判斷，有時需要通過法律作擴展解釋來認定某種權(quán)利的存在。[9]

二、目前相鄰權(quán)案件原告資格認定的現(xiàn)狀以及存在的問題

《司法解釋》第十三條規(guī)定涉及相鄰權(quán)的可以提起行政訴訟，但并不是只要有關(guān)相鄰權(quán)的就享有原告資格。周某某等60人與山東省民政廳、青島市規(guī)劃局、青島市民政局行政審批、規(guī)劃行政審批案中法院采用改變現(xiàn)狀和不利影響來作為相鄰權(quán)人原告資格的標(biāo)準(zhǔn)。必須結(jié)合行政訴訟法與司法解釋的規(guī)定，相鄰權(quán)可能受到影響的情況下相鄰人才具備原告資格。從張某案和沈某案可以看出法院對相鄰權(quán)的認定并沒有局限于民法相鄰權(quán)的概念，對于因相鄰產(chǎn)生的環(huán)境利益和商業(yè)利益法院雖然沒有明確予以認定但都結(jié)合立法目的予以保護。此外在缺少相應(yīng)法律法規(guī)規(guī)定的情況下，法院還可以參酌和適用“習(xí)慣”來認定相鄰權(quán)是否被侵犯，這也突破了對傳統(tǒng)的法的定義。

從法院的判決可以看出我國相鄰權(quán)案件原告資格認定中存在的問題。行政訴訟法和司法解釋均缺乏對相鄰權(quán)概念的定義，審判實踐中多參照民法上相鄰權(quán)的概念。然而對于非傳統(tǒng)意義上的相鄰權(quán)，因相鄰而造成的商業(yè)利益和環(huán)境利益受影響的相鄰人是否應(yīng)賦予原告資格法院沒有明確的結(jié)論。因此這一規(guī)定過于寬泛。

三、相鄰權(quán)案件對我國原告資格的啟示

如上所述，相鄰權(quán)的概念并不清晰。我國《行政訴訟法》和《司法解釋》雖然有原告資格標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，但仍然十分抽象不易把握。因此通過相鄰權(quán)案件中法院的認定現(xiàn)狀可以對我國整個行政訴訟的原告資格有所啟示。目前涉及原告資格的法條有《行政訴訟法》第2條“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”和第41條第1項“原告是認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織”、《司法解釋》第12條規(guī)定，與具體行政行為有“法律上利害關(guān)系”的 公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。第13條進一步明確了可以提起訴訟的幾種情形，包括被訴的具體行政行為涉及其相鄰權(quán)或者公平競爭權(quán)的，要求主管行政機關(guān)依法追究加害人法律責(zé)任。最高人民法院行政庭認為“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系”，是指行政機關(guān)的具體行政行為對公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)已經(jīng)或?qū)a(chǎn)生實際影響。[10]在“黃某某等人不服金華市工商行政管理局工商登記行政復(fù)議案”[11]中，法院明確指出判斷構(gòu)成害關(guān)系的要素有二：一是申請人的權(quán)益受到損害或有受到損害的現(xiàn)實的可能性；二是權(quán)益損害與具體行政行為具有因果關(guān)系，即具體行政行為是因，權(quán)益損害是果。不論是《行政訴訟法》規(guī)定的“合法權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)”，還是《若干解釋》規(guī)定的“法律上利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)”，合法權(quán)益要件都是確定原告資格標(biāo)準(zhǔn)的核心要件，研究合法權(quán)益是確定我國原告資格的重要突破口。應(yīng)重點解釋什么是“合法的”、“法律上的”。一方面需要立法的進一步明確，另一方面法院在個案中發(fā)揮能動性的解釋同樣具有重要的意義。

[參考文獻]

[1]北京市海淀區(qū)法院.審判案例選析[M].中國政法大學(xué)出版社，1997.

[2]裁判案例網(wǎng) http：//www.110.com/panli/panli_40259.html.

[3]最高人民法院行政審判庭.關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋釋義[M].北京：中國城市出版社，2000.

[4]國家法規(guī)學(xué)院.中國審判案例要覽（2002）年商事審判暨行政審判案例卷[M].中國人民大學(xué)出版社，2003.

[5]最高人民法院公報，2004.03.

[6]水旭波，郭敬波.“相鄰人”的行政訴訟原告主體資格認定[J].法治論叢，26（01）.

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[8]周漢華.論行政訴訟原告資格審查[J].中國法學(xué)，1991.

[9]斯金錦.行政訴訟原告資格——法律上利害關(guān)系要件研究[J].公法研究，2006.

[10]最高人民法院行政審判庭.關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋釋義[M].北京：中國城市出版社，2000.

[11]最高人民法院公報，2012.05.

[作者簡介]張寶華，上海交通大學(xué)。