清代中后期遼寧水災(zāi)的政府應(yīng)對及啟示

摘 要：水災(zāi)是清代遼寧地區(qū)最為主要的自然災(zāi)害，尤其到了清代中后期，水災(zāi)爆發(fā)更加頻繁，危害也更大。為了應(yīng)對越來越頻繁的水災(zāi)，清政府逐漸形成了比較完整的救災(zāi)程序。鑒古知今，目前水災(zāi)仍然是遼寧地區(qū)的主要自然災(zāi)害，深入探討清代中后期的水災(zāi)應(yīng)對，對于當(dāng)今防災(zāi)救災(zāi)具有借鑒意義如下：不斷提高災(zāi)害意識；加強防災(zāi)救災(zāi)的制度建設(shè)；加強救災(zāi)過程的監(jiān)管；注重生態(tài)建設(shè)，重視災(zāi)害的預(yù)防工作。

關(guān)鍵詞：清代；水災(zāi)；應(yīng)對；啟示

中圖分類號：K24 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）11-0141-02

在清代，水災(zāi)是遼寧地區(qū)最為主要的自然災(zāi)害。特別是清朝中后期，水災(zāi)爆發(fā)愈加頻繁，危害也更大。根據(jù)相關(guān)檔案記載[1]，從清代乾隆元年到宣統(tǒng)三年（1736年-1911年）的175年間中，有75年發(fā)生過水災(zāi)，波及四百多縣次。其中嘉慶十一年（1806年）、十五年（1810年）、二十三年（1818年）、二十五年（1820年）、道光十四年（1834年）、光緒三年（1877年）、十二年（1886年）、十四年（1888年）、十七年（1891年）、十八年（1892年）、二十年（1894年）、二十二年（1896年）、宣統(tǒng)元年（1909年）等年份記載條目較多，相對來說是水災(zāi)規(guī)模較大、受災(zāi)嚴重的年份。而在乾隆十一年（1746年）、嘉慶二十三年（1818年）、道光二十一年（1841年）、光緒二十二年（1896年）、宣統(tǒng)二年（1910年）、宣統(tǒng)三年（1911年）中，水災(zāi)記載在遼寧境內(nèi)幾乎所有的水系中均有體現(xiàn)，是水災(zāi)波及最廣的年份。

一、清代遼寧水災(zāi)的政府應(yīng)對

中國古代歷朝都非常重視水災(zāi)應(yīng)對。清代在繼承前朝基礎(chǔ)上，形成了一套救災(zāi)程序，特別是清朝中期后，救災(zāi)程序更加完整。一般說來，救災(zāi)的主要程序有報災(zāi)、勘災(zāi)、賑災(zāi)等。

報災(zāi)是在水災(zāi)發(fā)生時，由地方官將轄內(nèi)的受災(zāi)情況逐級向朝廷上報，以助朝廷做出判斷，盡早實施救助。勘災(zāi)是指地方官到受災(zāi)地區(qū)調(diào)查勘驗災(zāi)情，災(zāi)情程度的不同，親臨災(zāi)區(qū)的官吏級別也不同，災(zāi)情越重，官員級別越高。官員勘察的內(nèi)容主要包括受災(zāi)的范圍、糧食收成、人口傷亡、房屋損毀等情況，為政府進行下一步賑災(zāi)提供數(shù)據(jù)。通?？睘?zāi)與報災(zāi)同時幾乎同時進行，而且在同一次水災(zāi)中，隨著災(zāi)情的不斷發(fā)展變化，報災(zāi)和勘災(zāi)有時需要進行多次。

報災(zāi)和勘災(zāi)是救災(zāi)的基礎(chǔ)，報災(zāi)是否及時，勘災(zāi)是否準確，直接影響以后救災(zāi)的效果。經(jīng)過報災(zāi)及勘災(zāi)，政府基本掌握了水災(zāi)的基本情況，根據(jù)賑災(zāi)的相關(guān)規(guī)定，開展賑災(zāi)活動。賑災(zāi)的主要方式分為賑濟、蠲免和撫恤等。

賑濟是對災(zāi)民發(fā)放錢糧，是最常用的救災(zāi)手段和主要內(nèi)容。賑濟又分為正振、大振、展賑等，“地方遇水旱等災(zāi)，將貧民普賑一月，不論成災(zāi)分數(shù)，不分極貧次貧，是曰撫恤，即為正賑。及查明分數(shù)，區(qū)別極次，具題加賑，是為大賑。賑畢后或系連年積歉，或當(dāng)年又有重災(zāi)，臨時又奏請再加賑恤，或奉恩旨，軫念窮民青黃不接，特再加賑，是為展賑?！盵2]91而在盛京地區(qū)，清政府特別對盛京旗地、官莊地及站丁予以優(yōu)厚的待遇，在時間上和數(shù)量上均優(yōu)于其他地區(qū)，而民地被災(zāi)，賑濟基本與其他地區(qū)相同。

蠲免是政府為了減輕災(zāi)時人民的負擔(dān)，全部或部分免除賦稅的一項政策。隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，蠲免的比例有所變化?？滴跏吣?1678年)議定：歉收地方除五分以下不成災(zāi)外，六分者免十分之一，七八分者免十分之二，九十分者免十分之三。與蠲免相伴實施往往還有緩征、帶征。雍正年間在蠲免程度擴大的基礎(chǔ)上，規(guī)定“奉天省被災(zāi)丁銀，按成災(zāi)分數(shù)，分年帶征。”[2]21

撫恤是對災(zāi)民進行物質(zhì)救助。在清代主要表現(xiàn)為兩個方面，一是對死亡人員的撫恤，一是對受損房屋維修的補助。最初，對于撫恤的數(shù)額均無定制，直到乾隆四十一年(1776年)，清政府明確了上述兩項的規(guī)定，遼寧地區(qū)為“水沖旗民房屋修費銀，全沖者，每間三兩；尚有木料者，每間二兩；尚有房頂者，每間八錢。凡驗給坍房修費，以二人合給一間銀兩。如人口數(shù)多，所住房少，仍按實住間數(shù)核給。又淹斃人口埋葬，每口給倉米五石；無家屬者，官為驗埋?！盵3]

除此之外，清政府往往還有設(shè)立粥廠、成立養(yǎng)老所、對災(zāi)民實行借貸、除蟲防疫等措施，清政府的救災(zāi)程序有條不紊，在國力允許的情況下，對于盛京地區(qū)的救助往往優(yōu)于其他地區(qū)。這些救助措施往往能夠幫助災(zāi)民渡過難關(guān)，并且對于恢復(fù)糧食生產(chǎn)，進行災(zāi)后重建也有一定效果。

二、清代遼寧水災(zāi)政府應(yīng)對的啟示

目前水災(zāi)仍然是遼寧地區(qū)的主要自然災(zāi)害，近年幾乎每年都有部分地區(qū)遭受水災(zāi)侵襲。清代政府在對水災(zāi)的許多措施都是積極有效的，這對于當(dāng)今防災(zāi)救災(zāi)具有借鑒意義。而清政府應(yīng)對水災(zāi)的局限性，更應(yīng)該引發(fā)思考，引以為戒。

（一）開拓思路，不斷提高災(zāi)害意識

清朝統(tǒng)治者對于水災(zāi)的認識是一個不斷發(fā)展的過程。據(jù)《滿文老檔》中記載，努爾哈赤時代的兩則關(guān)于水災(zāi)的史料都是作為努爾哈赤征戰(zhàn)的背景介紹的，而且把水患作為是否出兵的時機。隨著后金勢力不斷增強，崇德年間有大臣建議，疏通河道，以防水災(zāi)。而到康熙時期，備荒倉儲的防災(zāi)思想趨于成熟，“民生以食為天，必蓋藏素裕而后水旱無虞。”[4]

可見隨著科技社會水平提高，人們對于災(zāi)害的認識是而不斷發(fā)展的。今天防災(zāi)、抗災(zāi)、救災(zāi)意識較之古代是非常先進的，在防災(zāi)救災(zāi)方面，極大限度了保護了人民的生命財產(chǎn)安全。但是仍有很大的發(fā)展空間。一方面要積極拓寬思路創(chuàng)新救災(zāi)制度、救災(zāi)措施，另一方面從古代智慧和外國先進經(jīng)驗中汲取精華。根據(jù)筆者調(diào)研，在國外流行的農(nóng)業(yè)保險近年在遼寧省易受災(zāi)地區(qū)逐步展開，并且對于今年一些受災(zāi)戶已經(jīng)起到了一定作用。還可以進一步拓展思路，能否降暴雨的水轉(zhuǎn)化可利用的水[5]。

（二）加強防災(zāi)救災(zāi)的制度建設(shè)

從清代的水災(zāi)應(yīng)對制度層面看，清代關(guān)于水災(zāi)的救治措施較為完備，這不僅表現(xiàn)在報災(zāi)、勘災(zāi)、賑災(zāi)制度形成上，尤其表現(xiàn)在對各項細節(jié)的規(guī)定上。如在報災(zāi)的時限上，順治十七年（1660年）規(guī)定：“州縣官遲報，逾限一月以內(nèi)者罰俸六月，一月以外者降一級調(diào)用，二月以外者降二級調(diào)用，三月以外革職?！盵3]另如在賑濟之前，要進行嚴格的審戶，即對每家每戶不同的受災(zāi)情況進行核定，出具賑票，細致到賑票均有同一格式，以便進行賑濟和撫恤。

清政府是用完整細致的制度來保障救災(zāi)，這是我們今天在制度建設(shè)方面值得學(xué)習(xí)的，應(yīng)該組織力量認真研究、設(shè)計、制定救災(zāi)程序，確保救災(zāi)工作能夠及時、科學(xué)、有效、有序開展。同時在救災(zāi)的過程中，基層組織、慈善機構(gòu)、民政部門要把工作做得更細致、更深入。

（三）加強救災(zāi)過程的監(jiān)管

從清代遼寧水災(zāi)救治效果來看，吏治對于水災(zāi)應(yīng)對的效果影響較大。清政府是很清楚這一點的，在救災(zāi)過程中制定了許多監(jiān)管措施。在勘災(zāi)的過程中，為了防止官吏借機對百姓進行苛派索要，清政府要求“一切飯食紙張雜費”不許累加地方，特別規(guī)定，“奉天省，經(jīng)歷教職等官，每員日給盤費銀三錢，準帶跟役二名。巡檢典使等官，每員日給盤費銀一錢五分，準帶跟役一名。凡跟役，每名日給飯食銀五分?！盵2]30在發(fā)賑過程中，為防止官吏克扣錢糧，清政府規(guī)定，發(fā)賑時司官必須親臨現(xiàn)場，協(xié)同地方官一并辦理；發(fā)賑的情況必須公示等等。雖然清政府有諸多規(guī)定，但我們?nèi)阅茉跈n案中看到由于吏治不明造成的惡劣案件。在嘉慶十六年（1811年），的觀明案中，觀明對災(zāi)情隱匿不報，造成一方百姓流離失所。而更有甚者借水災(zāi)之際，中飽私囊、貪贓枉法，不僅不能救百姓于水火，反而加深社會矛盾，造成社會動蕩。

這種利用天災(zāi)大發(fā)橫財?shù)默F(xiàn)象不是古代封建社會獨有的，黨員干部在防災(zāi)救災(zāi)中要引以為戒。以史為鑒，在今后的賑災(zāi)工作中應(yīng)當(dāng)切實加強監(jiān)督，提高救災(zāi)工作的透明度，政府的救災(zāi)措施辦法要及時公布，救災(zāi)物資要及時發(fā)放，把救災(zāi)政策和物資送到每個災(zāi)戶的手中，保證救災(zāi)效果，提高災(zāi)民的滿意度。

最后，注重生態(tài)建設(shè)，重視災(zāi)害的預(yù)防工作。清代中后期遼寧水災(zāi)的發(fā)生的頻次要遠遠高于清代早期。以《奉天通志·民治·災(zāi)振》記載為例，從明代萬歷十一年（1583年）至雍正十三年（1735年）的148年間，有13年發(fā)生水災(zāi)，而從乾隆元年（1736年）到宣統(tǒng)三年（1911年）的175年間中，則有53年發(fā)生水災(zāi)。出現(xiàn)這種情況是與當(dāng)時的社會發(fā)展有著密切關(guān)系的。清代早期，遼寧地區(qū)地廣人稀，即使發(fā)生水災(zāi)，其危害也相對較小。隨著社會進步，人口不斷增多，康熙七年的一條奏折“命禁止渾河堤岸處所莊佃私開溝口”，足以說明人們的活動對于河道的影響越來越大。而且隨著清朝在東北地區(qū)封禁政策的廢除，清末外國勢力對東北資源破壞性掠奪，遼寧地區(qū)的生態(tài)環(huán)境不斷惡化，其直接結(jié)果之一就是水災(zāi)災(zāi)情頻發(fā)，且一災(zāi)重過一災(zāi)。一方面清代遼寧地區(qū)的生態(tài)環(huán)境不斷惡化，而另一方面，清政府又缺少行之有效的水災(zāi)預(yù)防舉措。清代荒政措施有十二條：“一曰備稷；二曰除孽；三曰救荒；四曰發(fā)賑；五曰減糶；六曰出貸；七曰蠲賦；八曰緩征；九曰通商；十曰勸輸；十有一曰興土筑；十有二曰集流亡?！盵6]在清代遼寧的實際防災(zāi)救災(zāi)舉措中，除了有相對完整的備倉制度，缺少其他有效的防災(zāi)手段。一般常見的堤壩建設(shè)在遼寧地區(qū)的史料中也不多見，據(jù)《遼寧省志·水利志》的記載，遼河官堤始建于康熙年間[7]且數(shù)量不多，每遇水患，毀壞嚴重，尤其宣統(tǒng)年間的大水中“凡舊時未毀堤防至此悉被漫決”[1]163由于時代的局限，清政府對于水災(zāi)缺乏防災(zāi)意識和手段。

現(xiàn)代科技印證生態(tài)惡化、水土流失是水災(zāi)成因中的兩大要素，人們對于水災(zāi)的成因也有了深刻的認識?？偨Y(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，應(yīng)大力保護生態(tài)環(huán)境，減少水土流失，有效防止水患的發(fā)生。同時，應(yīng)當(dāng)樹立較高的防災(zāi)意識，利用先進的科技手段，做好堤壩建設(shè)、水庫分布、城鎮(zhèn)布局等防災(zāi)措施。盡量做到災(zāi)前預(yù)報，發(fā)揮大小水庫的調(diào)節(jié)作用。

參考文獻：

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