淺議行政訴訟受案范圍

摘 要：行政訴訟的特殊性質(zhì)決定了其專門規(guī)定受案范圍的必要性。在行政訴訟受案范圍擴(kuò)大這一不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)下，避免受案范圍過(guò)窄或過(guò)寬，合理界定受案范圍成為整個(gè)行政訴訟法修改的重頭戲，表現(xiàn)在立法上，即體現(xiàn)為對(duì)行政訴訟受案范圍概括式、列舉式及混合式等立法模式的選擇。

關(guān)鍵詞：行政訴訟；受案范圍；立法模式

中圖分類號(hào)：D925.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）11-0090-02

一、行政訴訟受案范圍必要性解讀

行政訴訟受案范圍即人民法院受理行政案件的界限，簡(jiǎn)言之，即可以受理什么樣的案件，不能受理哪些案件，哪些行政活動(dòng)應(yīng)當(dāng)由法院審查，哪些則不能被審查[1]。我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法設(shè)專章規(guī)定行政訴訟的受案范圍是多種因素綜合作用的結(jié)果。

首先，行政關(guān)系復(fù)雜，因此而發(fā)生的“民告官”糾紛也難以像民事糾紛和刑事犯罪那樣簡(jiǎn)單明了。具體來(lái)說(shuō)，民事訴訟的主體處于平等的地位，保護(hù)平等個(gè)體的合法權(quán)益。因此，只要是平等主體的民事關(guān)系都屬于民事訴訟的受案范圍。在刑事訴訟中，追究刑事責(zé)任是首要目的，這也就決定著凡是與犯罪有關(guān)的案件都應(yīng)當(dāng)被納入受案范圍。相反，行政訴訟的受案范圍則很難界定，原被告之間呈現(xiàn)此消彼長(zhǎng)的關(guān)系。如果說(shuō)民事訴訟處理社會(huì)個(gè)體間的糾紛，刑事訴訟維護(hù)社會(huì)整體的穩(wěn)定，那么行政訴訟既關(guān)系著社會(huì)個(gè)體的合法權(quán)益是否得到保護(hù)結(jié)合及時(shí)的救濟(jì)，也通過(guò)對(duì)行政行為的審查維系社會(huì)整體的穩(wěn)定和利益。

其次，行政訴訟法專章規(guī)定受案范圍亦受歷史條件所限。在七屆全國(guó)人大二次會(huì)議審議行政訴訟法草案時(shí)，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)、法制工作委員會(huì)主任的王漢斌曾說(shuō)，“考慮我國(guó)目前的實(shí)際情況，行政法還不完備，人民法院行政審判庭還不夠健全，行政訴訟法規(guī)定民可以告官，有觀念更新問(wèn)題，有不習(xí)慣、不適應(yīng)問(wèn)題，也有承受力的問(wèn)題，因此對(duì)受案范圍現(xiàn)在還不宜規(guī)定太寬，而應(yīng)逐步擴(kuò)大，以利于行政訴訟制度的推行”。①

第三，專門規(guī)定受案范圍根本上取決于行政訴訟法的性質(zhì)。一方面，行政訴訟涉及國(guó)家行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系。當(dāng)行政行為的特殊需求與司法公開(kāi)等相沖突時(shí)，行政行為就不需進(jìn)入訴訟程序。如國(guó)防、外交等特別需要保密，通過(guò)司法程序有可能會(huì)泄密，給國(guó)家利益造成重大甚至無(wú)法挽回的損失。另一方面，作為行政法制監(jiān)督制度之一，行政訴訟與人大和常委會(huì)的監(jiān)督、檢察監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督等監(jiān)督類型相并存，并且行政訴訟不能取代其他行政法制監(jiān)督形式。那么，諸多行政法制監(jiān)督該如何取舍，成為行政監(jiān)督機(jī)制的著力點(diǎn)之一，行政訴訟受案范圍即這種選擇機(jī)制的體現(xiàn)。再者，行政訴訟是行政法上的救濟(jì)制度之一，與行政復(fù)議、行政申訴等行政法律救濟(jì)制度相并存。對(duì)行政訴訟受案范圍設(shè)定一個(gè)合理的范圍，確保其與其他行政法律救濟(jì)制度有合適的分工至關(guān)重要[2]。

民事訴訟及刑事訴訟受案范圍極具廣泛性，且清楚明了，因此兩大訴訟法對(duì)于受案范圍并沒(méi)有明確列明。而行政訴訟的受案范圍體現(xiàn)著一個(gè)國(guó)家行政法治水平的高低，體現(xiàn)著國(guó)家對(duì)于公民基本權(quán)的保障范圍及程度，也體現(xiàn)著國(guó)家及公民對(duì)行政行為監(jiān)督的到位與否。因此制定一個(gè)較為合理的臨界點(diǎn)至關(guān)重要。

二、不可逆轉(zhuǎn)之趨勢(shì)：行政訴訟受案范圍的擴(kuò)大

在第七屆全國(guó)人大二次會(huì)議上，王漢斌指出，“根據(jù)憲法和黨的十三大精神，從保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益出發(fā)，適當(dāng)擴(kuò)大人民法院現(xiàn)行受理行政案件的范圍”，由此可以看出擴(kuò)大行政訴訟法受案范圍是行政訴訟法修改的不變趨勢(shì)，行政訴訟法受案范圍的擴(kuò)大意義是多方面的。

首先，行政訴訟范圍的擴(kuò)大利于保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。行政主體具體行政行為與法院受理案件的不成比例以及頻繁的信訪、上訪說(shuō)明我國(guó)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益并沒(méi)有得到保障和救濟(jì)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，行政機(jī)關(guān)做出一千件以上乃至幾千件的具體行政行為，法院受案數(shù)才有一件，才有一項(xiàng)具體行政行為被行政相對(duì)人訴至法院[2]。而擴(kuò)大行政訴訟受案范圍則使更多的行政相對(duì)人不服行政主體行政行為，而選擇訴訟途徑來(lái)維護(hù)自己的合法權(quán)益。其次，行政訴訟受案范圍的擴(kuò)大將更多的行政行為納入訴訟程序中，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政行為有效司法審查，間接地拓寬人民群眾對(duì)行政行為監(jiān)督的途徑，防止行政濫權(quán)和行政不作為。第三，行政訴訟受案范圍的擴(kuò)大有利于重構(gòu)行政主體與行政相對(duì)人間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)和諧的官民關(guān)系，為建設(shè)法治政府、法治國(guó)家奠定基礎(chǔ)。

三、行政訴訟受案范圍立法模式之選擇

從立法技術(shù)角度出發(fā)，有關(guān)行政訴訟受案范圍的立法模式可以歸結(jié)為以下三種：概括式、列舉式與混合式，每種模式下又區(qū)分為兩種不同的類型：概括肯定式、概括否定式、肯定列舉式、否定列舉式、肯定概括式混合肯定列舉式、肯定概括式混合否定列舉式、否定概括式混合否定列舉式以及否定概括式混合肯定列舉式。

我國(guó)《行政訴訟法》第2條規(guī)定：“公民、法人或者組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”，《行政訴訟法》第11條、第12條分別采用肯定列舉及否定列舉的模式對(duì)人民法院受理哪些案件及不予受理的案件類型做了規(guī)定。有學(xué)者依據(jù)這三條規(guī)定將我國(guó)《行政訴訟法》受案范圍立法模式歸結(jié)為概括式與列舉式相結(jié)合的混合式模式[2]。但也有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)行政訴訟受案范圍的立法模式僅體現(xiàn)為列舉式[3]。筆者更贊成后者。

《行政訴訟法》第2條處于總則一章中，其對(duì)受案范圍一章以及此后的管轄、訴訟參加人等各章起指導(dǎo)作用，是對(duì)行政相對(duì)人訴訟權(quán)利的肯定與規(guī)范，而非受案范圍之規(guī)定。因此，我國(guó)行政訴訟受案范圍立法模式體現(xiàn)為列舉式。列舉式的最大缺陷在于其不可能窮盡所有法院理應(yīng)受理的“民告官”案件，這直接影響著行政相對(duì)人的合法權(quán)益得不到保障，行政行為得不到有效監(jiān)督。因此，諸多學(xué)者希望在《行政訴訟法》修正案（草案）中，受案范圍的立法模式能做些許調(diào)整，但是草案并未體現(xiàn)這一點(diǎn)。依據(jù)草案《行政訴訟法》第11條改為第12條，在原有行政處罰、行政強(qiáng)制、行政許可、行政不作為等的基礎(chǔ)上增加了行政機(jī)關(guān)侵犯自然資源所有權(quán)或使用權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、行政壟斷性行為等，但在模式上依然采用列舉式模式。草案對(duì)受案范圍的增加調(diào)整可以看出，原有列舉式模式不能將所有行政訴訟案件囊括在內(nèi)，增加后的草案受案范圍規(guī)定仍然無(wú)法囊括所有。

因此，有必要在修法時(shí)考慮行政訴訟受案范圍立法模式之概括式。但是，我國(guó)是成文法國(guó)家，法律的實(shí)施以可行性較強(qiáng)的立法為前提?；\統(tǒng)地概括式阻礙法律的暢通實(shí)施，增加執(zhí)法、司法的難度與成本。因此，全盤(pán)肯定概括式的思維是不可取的。成熟的立法模式是綜合列舉式與概括式的優(yōu)點(diǎn)，既最大限度地?cái)U(kuò)大行政訴訟的受案范圍，又便于司法機(jī)關(guān)司法。因此，筆者認(rèn)為我國(guó)行政訴訟受案范圍立法模式適宜采混合式。

如前文所述，混合式四種類型，各有優(yōu)劣。就肯定概括加肯定列舉混合式而言，肯定列舉彌補(bǔ)了肯定概括的籠統(tǒng)性，但在實(shí)踐中卻易被司法機(jī)關(guān)理解為肯定列舉等同于肯定概括，無(wú)形中限縮了行政訴訟的受案范圍。同樣地，否定概括加否定列舉式或許會(huì)無(wú)形中擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍。相比較而言，在表達(dá)行政訴訟受案范圍規(guī)范時(shí)，肯定概括加否定列舉混合式以及否定概括加肯定列舉混合式更為可取。而在最終確定肯定概括加否定列舉混合式以及否定概括加肯定列舉混合式的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)考慮不同國(guó)家行政訴訟應(yīng)然的受案范圍。

從邏輯上看，肯定概括加否定列舉混合式最大限度地包含了理應(yīng)屬于受案范圍的“民告官”案件，而否定概括加肯定列舉混合式則相反，受案范圍基本上限于肯定列舉的范圍。以我國(guó)為例，行政訴訟修法的基本趨勢(shì)是逐步擴(kuò)大行政訴訟受案范圍，也即逐步擴(kuò)大對(duì)行政相對(duì)權(quán)益的保護(hù)，和對(duì)行政主體的監(jiān)督。因此，在我國(guó)行政訴訟受案范圍立法模式上更宜采納肯定概括加否定列舉混合模式。具體來(lái)說(shuō)，在受案范圍一章中，首先用概括式對(duì)行政訴訟受案范圍給出指導(dǎo)性規(guī)范，該規(guī)范指出行政訴訟受案范圍的關(guān)鍵價(jià)值所在，即人民法院受理公民、法人和其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)和行政工作人員侵犯其合法權(quán)益不服而提起的訴訟。該規(guī)范參照《行政訴訟法》總則第2條之規(guī)定，對(duì)受案范圍一節(jié)起統(tǒng)領(lǐng)指導(dǎo)作用。

但是，盡管該概括式規(guī)范指出了行政訴訟的關(guān)鍵所在，但對(duì)司法機(jī)關(guān)而言仍然缺乏可操作性，或者會(huì)導(dǎo)致司法成本的增加。因此，否定式列舉彌補(bǔ)了這一缺陷，并且從邏輯學(xué)的角度講，該行政訴訟受案范圍立法模式使得絕大多數(shù)“民告官”案件進(jìn)行入訴訟程序，只有否定列舉的可數(shù)的案件被排除在外。依據(jù)草案，被行政訴訟排除在外的案件依舊為：國(guó)家行為、抽象行政行為、內(nèi)部行政行為以及終局行政行為。在司法實(shí)踐中，只要法院明確公民、法人和其他組織提起的行政主體侵犯其合法權(quán)益的案件非上述四種，即理應(yīng)受理。

四、結(jié)論

專門規(guī)定受案范圍對(duì)于行政訴訟而言不可或缺，在構(gòu)建法治國(guó)家的背景下，行政訴訟受案范圍的擴(kuò)大成為必然趨勢(shì)，而選擇合理的受案范圍立法模式助力于行政訴訟受案范圍不斷擴(kuò)大的潮流。筆者希望《行政訴訟法》能夠重構(gòu)受案范圍立法模式，實(shí)現(xiàn)受案范圍的根本突破，從而更好地保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，構(gòu)建和諧的官民關(guān)系，為法治社會(huì)的打造奠定基礎(chǔ)。

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