司法政策執(zhí)行中的機(jī)會主義行為探析

摘 要：政策執(zhí)行者機(jī)會主義行為對司法政策執(zhí)行的干擾，是我國司法改革進(jìn)程中一道揮之不去的噩夢，嚴(yán)重妨礙我國法治建設(shè)的順利進(jìn)行。以相關(guān)現(xiàn)象在民事“調(diào)解優(yōu)先”司法政策執(zhí)行過程中的表現(xiàn)為考察面，運用委托代理理論對導(dǎo)致機(jī)會主義執(zhí)行行為產(chǎn)生的主要制度缺陷及其作用方式進(jìn)行剖析，并在此基礎(chǔ)上從制度創(chuàng)新的角度提出若干治理對策：構(gòu)建政策制定者與執(zhí)行者利益平衡機(jī)制；政策執(zhí)行監(jiān)控主體的合理擴(kuò)容；政策質(zhì)量的提高與宣傳力度的強(qiáng)化。

關(guān)鍵詞：司法政策；執(zhí)行；機(jī)會主義行為；委托代理問題

中圖分類號：D916 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）11-0088-02

在我國當(dāng)代的法治建設(shè)歷程中，司法政策始終扮演著重要的角色，對司法活動產(chǎn)生著價值導(dǎo)向、具體指導(dǎo)以及彌補(bǔ)法律缺失等全方位的作用。政策執(zhí)行是司法政策發(fā)揮上述作用的根本途徑，事關(guān)司法政策的最終成敗。然而我們在司法政策的執(zhí)行過程中，時常會面對由各種機(jī)會主義的執(zhí)行行為所引發(fā)的政策扭曲和變形——近年來在民事司法領(lǐng)域為最高人民法院所力倡的“調(diào)解優(yōu)先”司法政策，因其不當(dāng)執(zhí)行而淪為廣受詬病的司法弊政，便是其中著例。因此，關(guān)注和破解司法政策執(zhí)行中的機(jī)會主義行為干擾問題，對于我國今后法治建設(shè)的順利推進(jìn)而言有著極為重大的意義。

一、司法政策機(jī)會主義執(zhí)行行為概覽

公共政策學(xué)上所謂的“機(jī)會主義行為”（Opportunistic Behavior），是指政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)及個人在執(zhí)行政策的指示和要求時，基于自身利益的考慮而就與政策執(zhí)行真實情況相關(guān)的信息對上級所實施的掩飾、扭曲等策略性行為。以“調(diào)解優(yōu)先”司法政策為例，這一政策在其執(zhí)行過程中至少遭遇了表面化執(zhí)行、局部化執(zhí)行和擴(kuò)大化執(zhí)行三種機(jī)會主義執(zhí)行行為的干擾。茲分述之。

（一）政策執(zhí)行的表面化

此類行為主要表現(xiàn)為政策執(zhí)行者將精力鎖定在與政策執(zhí)行效果考核相關(guān)的主要數(shù)據(jù)上，而失于對政策目的本身的關(guān)注，導(dǎo)致政策執(zhí)行效果低于政策制定者的預(yù)設(shè)?？v觀“調(diào)解優(yōu)先”司法政策的成型過程，我們可以發(fā)現(xiàn)這一政策的本意并非在于揚調(diào)解與抑裁判，而是在于通過適度強(qiáng)化調(diào)解機(jī)制在審判中的運用，重樹以“馬錫五審判方式”為代表的前司法改革時期的司法責(zé)任倫理，使司法人員在案件處理中以高度的司法責(zé)任意識，耐心細(xì)致地為民眾解決糾紛，從而修正由過度激進(jìn)的審判方式改革所產(chǎn)生的審判質(zhì)量下降問題[1]。然而，在這一政策的執(zhí)行過程中，部分法院為打造亮麗的調(diào)解率、撤案率數(shù)字，罔顧當(dāng)事人意愿，將大量不適合通過調(diào)解解決的案件以“連哄帶騙”的方式強(qiáng)制調(diào)解。這種機(jī)會主義行為的操縱，使得該司法政策提升審判質(zhì)量的目標(biāo)出現(xiàn)落空的可能——一個有力的佐證是，近年來全國各地普遍地出現(xiàn)了案件在調(diào)解結(jié)案后“案結(jié)事不了”，不得不通過強(qiáng)制執(zhí)行、上訪等機(jī)制加以善后的現(xiàn)象[2]。

（二）政策執(zhí)行的局部化

此類行為主要表現(xiàn)為執(zhí)行者對政策內(nèi)容進(jìn)行選擇性執(zhí)行，使政策內(nèi)容無法完整落實。在“調(diào)解優(yōu)先”司法政策執(zhí)行過程中我們不難注意到，在法院調(diào)解迅猛復(fù)興的同時，傳統(tǒng)法院調(diào)解“查明事實，分清真相”的“事清責(zé)明”原則成為漸告式微的明日黃花。這一現(xiàn)象的深層機(jī)理正是作為政策執(zhí)行者的法院利用“調(diào)解優(yōu)先”的政策環(huán)境，以低程序羈束性的調(diào)解制度推卸審判職責(zé)、紓解自身業(yè)務(wù)壓力的機(jī)會主義行為邏輯。這是一個危險的動向。首先，從司法倫理的角度上看，當(dāng)下法院調(diào)解制度在“調(diào)解優(yōu)先”司法政策的催動中日益成為向職權(quán)化、強(qiáng)制化方向靠攏的法院審判活動。當(dāng)調(diào)解的主導(dǎo)權(quán)從當(dāng)事人一方轉(zhuǎn)移到法官一方，這項權(quán)力的屬性也就隨著權(quán)力所屬的轉(zhuǎn)移而從訴權(quán)轉(zhuǎn)變成越發(fā)類似審判權(quán)的“準(zhǔn)審判權(quán)”[3]。因此，基于權(quán)責(zé)均衡的司法倫理要求，必須對獲得調(diào)解主控權(quán)的法院課以最低限度的事實審查與法律適用判斷職責(zé)。而現(xiàn)實是“事清責(zé)明”原則的式微不斷擴(kuò)大著“權(quán)責(zé)失衡”的司法倫理缺陷。其次，從實踐需要的角度上看，法官主動放棄查明事實、分清真相之職責(zé)的機(jī)會主義行為，又使得部分當(dāng)事人及訴訟代理人得以在調(diào)解中利用“自認(rèn)事實無需嚴(yán)格審查”的法律程序漏洞，進(jìn)行惡意調(diào)解，損害第三人利益，使司法政策非意圖性地產(chǎn)生出了降低訴訟效率、引發(fā)訴訟誠信危機(jī)的負(fù)效應(yīng)[4]。

（三）政策執(zhí)行的擴(kuò)大化

此類行為主要表現(xiàn)為政策執(zhí)行者在執(zhí)行過程中添附政策制定者本未設(shè)定的不恰當(dāng)內(nèi)容，致使政策的調(diào)控對象、范圍、力度、目標(biāo)超越政策原定的要求，導(dǎo)致政策執(zhí)行變異為聲勢浩大的運動，并逐漸脫離社會需要而變成純粹的政治作秀，最終使既定政策走樣變型。這是“調(diào)解優(yōu)先”司法政策執(zhí)行過程中最受詬病的一項問題——在這一政策執(zhí)行過程中，部分法院在“政績欲”浸淫下，不惜喊出“零判決”等極端口號，將“能調(diào)則調(diào)、當(dāng)判則判”的政策主張異化為“大躍進(jìn)”式的、“為調(diào)解而調(diào)解”的司法鬧劇。這種揠苗助長的機(jī)會主義行為與司法政策的理性預(yù)設(shè)背道而馳，不利于調(diào)解制度的正常發(fā)展，浪費了大量寶貴的司法資源，嚴(yán)重地削弱了公眾對司法機(jī)關(guān)的信任度[5]。

二、委托代理理論視域中的機(jī)會主義執(zhí)行行為

對于司法政策執(zhí)行所遭遇的機(jī)會主義行為干擾問題，我們可以借助經(jīng)濟(jì)學(xué)中關(guān)于委托代理現(xiàn)象的相關(guān)理論進(jìn)行一個簡要分析。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點，在決策與執(zhí)行的分工過程中，由于作為委托人的決策方與作為代理人的執(zhí)行方利益不盡一致且所掌握信息并不對稱，因此執(zhí)行者在缺乏約束的條件下往往會選擇通過機(jī)會主義行為謀求與委托人目標(biāo)相沖突的自身利益[6]。司法政策是由全國人大等機(jī)構(gòu)制定，而由各級法院及其成員負(fù)責(zé)通過個案處理將之具體化執(zhí)行的。由此可見，司法政策制定權(quán)和執(zhí)行權(quán)存在著典型的分離狀況，這就使委托代理問題難免出現(xiàn)在司法政策的執(zhí)行過程中。具體而言，導(dǎo)致司法政策陷入機(jī)會主義執(zhí)行行為陷阱的誘因，主要集中在以下幾個方面。

（一）政策制定者與執(zhí)行者之間的信息不對稱

執(zhí)行過程有效管理的一大前提是委托方對代理方信息的有效掌控。而基于法院組織的層級性，作為代理人的基層法院或一線法官對與作為政策目標(biāo)的案件相關(guān)的信息的掌握，較作為委托方的政策制定者更加充分。在這種信息不對稱的環(huán)境中，制定者難以對政策執(zhí)行過程及執(zhí)行者行為進(jìn)行有效掌控，而執(zhí)行者擁有較強(qiáng)自主行動權(quán)，這極易誘發(fā)政策執(zhí)行者的機(jī)會主義行為[7]。

（二）政策制定者與執(zhí)行者之間的利益不一致

公共選擇理論認(rèn)為，公共機(jī)構(gòu)雖然是公共利益的代表，但各類公共機(jī)構(gòu)也都存在著自身的利益，作為理性人的公共機(jī)構(gòu)在維護(hù)公共利益的過程中也必然會追求自身利益和效用的最大化[8]。這意味著在負(fù)責(zé)政策制定的司法機(jī)關(guān)和負(fù)責(zé)政策執(zhí)行的司法機(jī)關(guān)和個人之間同樣會存在利益的不一致甚至沖突。在追求自身利益最大化的過程中，執(zhí)行者勢必對涉及自身利益的政策內(nèi)容做出有利自身的機(jī)會主義調(diào)整，最終使政策在執(zhí)行中走樣變形。

（三）司法政策文本的模糊性缺陷

由于理性的局限，司法政策制定者不可能考慮到、也不可能清晰地界定出所有的問題，所以政策往往只能是模糊的原則性規(guī)定，其具體內(nèi)容有待執(zhí)行者的自由裁量加以展開。譬如，“調(diào)解優(yōu)先”司法政策制定者所使用的“調(diào)解優(yōu)先，調(diào)判結(jié)合”八字方針，無法明確區(qū)分訴訟內(nèi)與訴訟外調(diào)解，給人以“在訴訟內(nèi)也要貫徹調(diào)解優(yōu)先原則”的解釋可能。這種政策解讀的歧義，在客觀上為政策執(zhí)行者開辟了自由裁量的廣袤空間。實踐中，不少執(zhí)行者正是利用這種自由裁量權(quán)來追求自身利益的最大化，機(jī)會主義地解釋和執(zhí)行政策以追求亮麗的“調(diào)撤率”等考績數(shù)字，從而輕視或忽視政策本身的目的，損害政策制定者以及目標(biāo)群體的利益。

三、司法政策機(jī)會主義執(zhí)行行為的治理對策

針對委托代理關(guān)系所產(chǎn)生的代理人機(jī)會主義行為問題，經(jīng)濟(jì)學(xué)者從健全激勵監(jiān)督機(jī)制及重構(gòu)管理結(jié)構(gòu)等角度出發(fā)，提出了多樣的治理對策。如創(chuàng)立分權(quán)型組織形式；建立風(fēng)險分擔(dān)的激勵機(jī)制；優(yōu)化信息系統(tǒng)，增加代理人行為透明度等。其機(jī)理就是最大限度彌合代理人與委托人之間的利益沖突，減少兩者之間的信息不對稱。這對消除司法政策執(zhí)行中的機(jī)會主義行為極具借鑒意義。結(jié)合上文對司法政策執(zhí)行中機(jī)會主義行為成因的分析，筆者提出如下對策構(gòu)想。

（一）構(gòu)建政策制定者與執(zhí)行者利益平衡機(jī)制

司法政策制定者與執(zhí)行者之間的利益沖突是機(jī)會主義執(zhí)行行為產(chǎn)生的根本原因。因此，要使司法政策得到有效執(zhí)行，就必須充分考慮執(zhí)行者的合理利益訴求，構(gòu)建利益平衡機(jī)制。具體而言，制定者要積極主動地與執(zhí)行者進(jìn)行溝通與協(xié)調(diào)，充分考慮中基層法院普遍存在的“案多人少”、工作壓力過重的現(xiàn)實困境，對政策執(zhí)行給部分地區(qū)或部門造成的利益損失，及時給予補(bǔ)償，使制定者與執(zhí)行者之間的“利益公約數(shù)”最大化，削弱執(zhí)行者實施機(jī)會主義行為的動力。

（二）政策執(zhí)行監(jiān)控主體的合理擴(kuò)容

在司法政策執(zhí)行的監(jiān)控方面，我們應(yīng)當(dāng)揚棄片面的“自上而下”監(jiān)控傳統(tǒng)，將“自上而下”的監(jiān)控與“自下而上”的監(jiān)控結(jié)合起來。所謂“自上而下”的監(jiān)控，是指政策制定者通過考績等手段對執(zhí)行者實施的內(nèi)部監(jiān)控。這種監(jiān)控以對政策執(zhí)行中的實際情況的掌握為前提。但是，由于信息不對稱現(xiàn)象無法根除，它的作用注定十分有限。因此，要在完善現(xiàn)行審判質(zhì)效評估體系，以求盡可能提高政策執(zhí)行實績的能見度，發(fā)揮“自上而下”監(jiān)控最大作用的同時，大力拓掘來自于司法政策目標(biāo)群體，即當(dāng)事人及其訴訟代理人“自下而上”的監(jiān)控力量，有效利用其維護(hù)自身利益的積極性，通過強(qiáng)化當(dāng)事人訴權(quán)對審判權(quán)的程序內(nèi)制約能力，將政策執(zhí)行者的機(jī)會主義行為消除在一線，從而實現(xiàn)監(jiān)督主體的合理擴(kuò)容，更加有效地規(guī)范司法政策的執(zhí)行過程。

（三）政策質(zhì)量的提高與宣傳力度的強(qiáng)化

從前文的分析可見，司法政策文本的模糊性為執(zhí)行者的機(jī)會主義行為創(chuàng)造了有利條件。這一問題可通過政策的制定和宣傳尋求破局之道。首先，要將執(zhí)行者等相關(guān)利益主體吸納到司法政策的制定過程中來，增加政策制定的透明度；其次，要及時發(fā)布與司法政策相關(guān)的立法與司法解釋，盡可能地減少政策歧義；第三，要不定期在各種場合對司法政策內(nèi)容和精神加以宣傳，傳遞準(zhǔn)確的政策信息。第四，要強(qiáng)化對執(zhí)行者的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高其對司法政策的詮釋能力和執(zhí)行能力。

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