憲政語境中的地方立法

摘 要：憲政是規(guī)范公共權(quán)力程序化和法治化運作的制度安排。地方立法權(quán)是憲政的基本范疇，涉及中央與地方的立法權(quán)力劃分。在維護憲法權(quán)威和法制統(tǒng)一的前提下，適度擴展地方立法權(quán)的范圍，能充分發(fā)揮地方立法權(quán)的功能。提升地方立法質(zhì)量，應(yīng)在科學(xué)化、民主化和程序化等方面逐步完善。

關(guān)鍵詞：憲政；中央與地方；法制統(tǒng)一；地方立法權(quán)

中圖分類號：D90 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）11-0083-02

一、地方立法權(quán)釋義

世界上分屬于不同法系國家的憲法典籍，大都以明文方式規(guī)定了公權(quán)力的劃分方式和行使程序。憲法作為最高法，其內(nèi)容具有根本性和整體性。憲法規(guī)定的基本問題，是確立國家（政府）與公民的關(guān)系、公共權(quán)力機構(gòu)的設(shè)立原則和相互之間的分工合作關(guān)系。其中，中央和地方的立法權(quán)力劃分方式、各自的權(quán)限范圍，是憲法的重要內(nèi)容之一。在政治哲學(xué)意義上，“只存在國家機關(guān)的具體分工，整個統(tǒng)治權(quán)力是不可分割的。權(quán)力的統(tǒng)一或趨于統(tǒng)一才是它的固有的內(nèi)在特性”[1]?？梢姡瑧椪c分權(quán)問題絕非削弱和消解國家權(quán)力與法制的統(tǒng)一性。

地方立法權(quán)在語源和語義上，是指地方權(quán)力機關(guān)和行政機關(guān)制定具有地域性、局部性法律規(guī)范的權(quán)力。作為地方立法權(quán)的法律依據(jù)或法律淵源的上位法，包括憲法、基本法律和其所屬上級權(quán)力機關(guān)和行政機關(guān)的規(guī)范性法律文件。在法律效力位階上，地方立法權(quán)服從憲法和上位法、體現(xiàn)它們的基本精神。在事項內(nèi)容上，是憲法和上位法基本原則和精神的具體落實。中央和地方的立法權(quán)力關(guān)系，表現(xiàn)為法律規(guī)范的效力層級和內(nèi)容范圍方面，“一般認為集權(quán)與分權(quán)，是關(guān)于領(lǐng)土劃分的國家結(jié)構(gòu)形式，顯然應(yīng)理解為法律秩序的兩種類型。在集權(quán)國家和分權(quán)國家之間的差別一定是它們的法律秩序中的差別。集權(quán)和分權(quán)問題，正如我們知道的，事實上就是關(guān)于法律規(guī)范的效力范圍意見創(chuàng)造和適用這些規(guī)范的問題?！盵2]我國憲法第99條規(guī)定了地方立法權(quán)的內(nèi)容，“地方各級人民代表大會在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行；依照法律規(guī)定的權(quán)限，通過和發(fā)布決議，審查和決定地方的經(jīng)濟建設(shè)、文化建設(shè)和公共事業(yè)建設(shè)的計劃。”憲法第5條規(guī)定了地方立法權(quán)的性質(zhì)、地位和效力問題，“國家維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴。一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸?！边@些憲法條文清晰地界定了地方立法權(quán)的效力位階、范圍和行使方式。從我國憲法、憲法修正案以及《立法法》中的相關(guān)規(guī)定中，對地方立法權(quán)的界定，有利于明確中央和地方立法權(quán)的劃分體系以及地方立法權(quán)的事項和運行程序。因為“集權(quán)和分權(quán)的問題具有動態(tài)和靜態(tài)兩個方面。它不僅關(guān)系到法律規(guī)范的屬地效力范圍，而且也關(guān)系到創(chuàng)造和執(zhí)行這些規(guī)范的方法。中央或地方的規(guī)范是由同一個機關(guān)還是由幾個機關(guān)所創(chuàng)造和執(zhí)行，這些機關(guān)本身又如何創(chuàng)造就成為重要的問題?！盵2]340科學(xué)合理地界定地方立法權(quán)，能夠真正維護法制統(tǒng)一和憲法尊嚴，促進地方立法權(quán)發(fā)揮積極的功能。但同時也應(yīng)注意，“把中央政府的大多數(shù)服務(wù)性活動都轉(zhuǎn)交給地方政府去承擔，確實是大有助益的，只是地方政府在實行強制性權(quán)力的時候必須受到較高的立法機構(gòu)所制定的規(guī)則的約束?！盵3]地方立法權(quán)具有保障社會秩序和發(fā)展的作用，在全球化時代更應(yīng)逐步完善其功能。

二、地方立法權(quán)的功能

依據(jù)憲政與分權(quán)的理論邏輯，地方立法權(quán)是對憲法原則和精神的具體落實。在聯(lián)邦制國家，自治地方享有較為寬泛的立法權(quán)力。在單一制國家實行一元化模式，地方立法權(quán)的范圍和權(quán)限在憲法中具有明確的規(guī)定。我國實行一元化的立法體制，憲法第107條規(guī)定了地方立法權(quán)的范圍，“縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等行政工作，發(fā)布決定和命令，任免、培訓(xùn)、考核和獎懲行政工作人員?！钡胤搅⒎?quán)的事項范圍的非常廣泛，表明地方立法重要的地位和功能。

地方立法權(quán)發(fā)揮著五個方面的重要功能。首先，促進經(jīng)濟發(fā)展的功能。在憲法條款中，為地方經(jīng)濟社會發(fā)展方面賦予地方機關(guān)（權(quán)力機關(guān)和行政機關(guān)）廣泛的權(quán)力。涉及制定經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、地方經(jīng)濟政策、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃等方面。據(jù)統(tǒng)計，從1992年到1998年底，全國制定地方性法規(guī)6 311件，自治條例302件，單行條例207件，地方政府規(guī)章9 692件[4]。在我國社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)，尤其是加入世貿(mào)組織以來，地方立法權(quán)所涉及的具體事項范圍愈來愈廣，說明了地方經(jīng)濟發(fā)展對整個社會經(jīng)濟發(fā)展起到了重要作用。地方立法獲得了高速發(fā)展，制定地方性法規(guī)和地方規(guī)章等的數(shù)量快速增長。自2000年《立法法》頒布施行以來，在一年內(nèi)制定地方性法規(guī)603件，其中屬于經(jīng)濟建設(shè)的335件，占55.6%[5]。這種狀況表明，賦予地方適當?shù)臋?quán)力非常有利于促進地方經(jīng)濟的快速發(fā)展。其次，促進地方法制化建設(shè)。地方立法涉及運用法律的手段維護地方經(jīng)濟秩序、社會治安和工作生產(chǎn)生活秩序。尤其是在我國城市化建設(shè)的進程中，隨著城市規(guī)模的擴展和外來務(wù)工人員、流動人口的增加，都會給社會秩序的維護和穩(wěn)定帶來巨大壓力。通過地方立法制定維護社會秩序的規(guī)范，對地方穩(wěn)定具有不言而喻的重要作用。第三，促進地方公益事業(yè)、教育事業(yè)和社會服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。地方立法能夠制定出更具有針對性、現(xiàn)實性和可操作性的制度化規(guī)范和保障措施。第四，促進地方民生法律保護體系的完善。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，逐步出現(xiàn)了貧富差距、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老和社會保障等復(fù)雜的社會問題。如何充分發(fā)揮地方立法權(quán)的功能，將直接決定著這些社會難題能否順利解決和地方社會的基本秩序與穩(wěn)定。其中，消費安全作為民生保護的重要內(nèi)容，往往決定著社會公眾對政府的認同、信心和信任，是一個關(guān)涉到社會穩(wěn)定的重大問題。地方立法把民生作為核心問題予以關(guān)注，民生立法保護體系逐步完善。第五，能夠促進地方政治的民主化進程。在制定地方性法規(guī)和規(guī)章時，應(yīng)注重地方立法的民主化。廣泛征集社會意見，使社會公眾能夠具有平等參與的制度化機制。充分尊重社會公眾的理性化意愿，為促進政治民主建設(shè)和法治國家建設(shè)服務(wù)。

三、地方立法權(quán)的變革與完善

地方立法權(quán)的有效運行，對于地方經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定和民生保障都具有極為重要的作用。在我國社會轉(zhuǎn)型時期，更加需要充分發(fā)揮地方立法的功能。同時，全球化浪潮促進了中國與世界的交往，對我國的立法體系和法律運行都提出了新的時代要求。全球化浪潮使整個世界的不同國家共同進入了一個充滿機遇和沖突的時代。全球化時代使所有民族國家都要在彼此借鑒法治文明的同時，加快自身法律制度的變革。合理地運用社會立法權(quán)的方法，能夠順利地在保護國家利益的基礎(chǔ)上，促進國家間的經(jīng)濟合作、提升社會經(jīng)濟發(fā)展水平和民生生活的改善。為適應(yīng)全球化和我國的社會轉(zhuǎn)型，需要對地方立法權(quán)不斷地進行變革與完善。

在憲法上明確界定地方立法權(quán)，優(yōu)化立法權(quán)的配置。中央和地方在立法上適度分權(quán)，能夠充分發(fā)揮地方立法權(quán)的主動性、積極性和實效性，促進地方自治和地方社會的全面快速發(fā)展。把中央立法的抽象性、概括性的原則規(guī)定，充分地予以現(xiàn)實化，能提高中央和地方立法的整體法律效能和良性互動。地方立法的事項范圍、權(quán)限和立法程序，必須在憲法和上位法的規(guī)制下運行，致力于實現(xiàn)憲法中的基本理念和法律精神。隨著現(xiàn)代社會治理的復(fù)雜性逐步增加，導(dǎo)致立法機構(gòu)壓力的增長。無論是中央立法還是地方立法，都增加了委任立法和授權(quán)立法的比重?！半S著社會分化和復(fù)雜性的增大，專業(yè)性的法案起草機構(gòu)和委任立法方式的作用也越來越大。這里存在著立法程序的民主主義和職業(yè)主義原理之間的緊張。委任立法、立法規(guī)模的擴大還帶來了法律體系的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性問題，這些問題的解決要求類似司法審查或者違憲監(jiān)督委員會那樣的制度和程序?！盵6]

地方立法應(yīng)體現(xiàn)尊重公民的基本人權(quán)，以保障人的尊嚴和促進公民有尊嚴的生活為核心價值理念。個人自由和基本權(quán)利，是有尊嚴的幸福生活的根本基礎(chǔ)。不斷地完善地方立法的整體框架格局，在維護地方穩(wěn)定和秩序的前提下，不斷地滿足來自各階層的愿望和合理訴求?！皣栏褚饬x上的政府還必須持續(xù)不斷地去判定他究竟能夠滿足利益群體的哪些特定要求；此外，即使當政府只考慮如何使用那些由它管理或支配的特定資源的時候，它也必須持續(xù)不斷地對不同群體所提出的要求進行權(quán)衡并做出選擇?！盵3]303在政治穩(wěn)定、社會公正和個人自由之間，運用高度的政治智慧和合理的法律機制妥善地解決各種社會矛盾與沖突，促使每個人的幸福生活從理想轉(zhuǎn)換為現(xiàn)實。在地方立法的事項中，必須始終把關(guān)注、改善和保障民生為基點。把消費安全、教育與就業(yè)、醫(yī)療、社會保障和公益事業(yè)等關(guān)涉民生生活的方面作為地方立法的核心內(nèi)容。另外，要警惕地方部門盲目立法的傾向，加強對地方立法的監(jiān)督?！皬牧⒎ǖ膶嵸|(zhì)看，立法是對社會資源進行分配的重要手段，也是協(xié)調(diào)社會各階級、各階層利益的重要手段，立法監(jiān)督恰好是促使立法自身的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，以及促使社會資源和利益分配合理化的重要保證?！盵7]加強立法監(jiān)督能夠最大限度的尋求共同利益的一致性和多元社會主體之間的矛盾和沖突；維護法制統(tǒng)一和法律的權(quán)威；能夠提高立法質(zhì)量、完善立法技術(shù)（立法規(guī)劃技術(shù)、預(yù)測和決策能力）；節(jié)約立法成本和社會生活中的交易費用；有效地規(guī)范地方立法權(quán)的運行、維護和促進社會公正，促進社會的法制化發(fā)展?！罢拿恳豁棌娭菩袨槎急仨毜玫侥稠椘毡榈恼斝袨橐?guī)則的授權(quán)，而這種普遍的正當行為規(guī)則則是有一個并不關(guān)注特定且即時性政府目的的機構(gòu)所制定的?！盵3]305必須防止地方立法中普遍存在的部門本位主義和地方本位主義；有效預(yù)防單純追求經(jīng)濟利益的功利化立法和以維護公共利益為由而侵犯公民合法權(quán)益問題的發(fā)生。

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