嘉興近岸海域水污染現(xiàn)狀及成因分析

摘 要：伴隨海洋經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，資源環(huán)境的承載負(fù)擔(dān)加重，嘉興近岸海域水污染日趨嚴(yán)重。存在的制度原因：海洋環(huán)境管理體制缺陷、海洋污染防治機(jī)制缺位、海洋環(huán)境監(jiān)管制度薄弱和分級污水治理制度不健全。應(yīng)從橫向和縱向兩個層面進(jìn)行制度設(shè)計與選擇。

關(guān)鍵詞：嘉興近岸海域；陸源污染；制度原因

中圖分類號：C91 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）11-0053-02

近年來，嘉興近岸海域成為排放污水的“公地”，水污染日趨嚴(yán)重，阻礙社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。2011年9月，浙江省人民政府辦公廳印發(fā)《浙江省藍(lán)色屏障行動方案》，方案強(qiáng)調(diào)以制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和科技創(chuàng)新為動力，深入推進(jìn)陸海污染綜合防治，建立健全海洋環(huán)境聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)海洋生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)等重要措施。對此，研究嘉興近岸水域污染現(xiàn)狀、成因和相應(yīng)的污染防治制度設(shè)計顯得非常重要。

一、嘉興近岸海域水污染的特征分析

隨著海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，嘉興近岸海域水環(huán)境日趨嚴(yán)峻。嘉興水質(zhì)惡劣，水體富營養(yǎng)化嚴(yán)重。海洋生態(tài)系統(tǒng)遭受破壞，生物多樣性銳減。排海廢水總量逐年增加，陸源污染向海域不斷延伸。

（一）嘉興近岸海域水環(huán)境現(xiàn)狀分析

21世紀(jì)以來，嘉興近岸海域水污染有加重趨勢。按照國家海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)GB3097-1997，嘉興近岸海域海水水質(zhì)為劣四類海水，屬嚴(yán)重污染。嘉興近岸海域水質(zhì)為極差，劣四類水質(zhì)比例為100%，主要污染物是無機(jī)氮和磷酸鹽，局部海域受到化學(xué)需氧量、鋅、鉛、銅等不同程度的污染[1]。據(jù)《2010年嘉興市海洋環(huán)境公報》指出，海域80%的測站COD超一類海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，其中符合二類和三類標(biāo)準(zhǔn)的測站各占40%，與前年相比，污染程度有所加重。海域中受鉛污染的程度有所加重，僅20%的測站符合一類標(biāo)準(zhǔn)，其余測站均符合二類標(biāo)準(zhǔn)。營養(yǎng)鹽含量超國家四類海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，超標(biāo)100%[2]。

海域水污染破壞了海洋生態(tài)系統(tǒng)，生物群落結(jié)構(gòu)趨向簡單，生物多樣性較差。2011年，嘉興近岸海域浮游植物多樣性指數(shù)為1.86，生境質(zhì)量等級為極差；浮游動物多樣性指數(shù)為1.69，生境質(zhì)量等級為一般；底棲生物多樣性指數(shù)為2.26，生境質(zhì)量等級為極差。浮游動物密度逐漸升高，但生物量卻逐漸降低；浮游植物、底棲生物減少，存在著無大型底棲動物區(qū)，出現(xiàn)局部“沙漠化”現(xiàn)象。

（二）嘉興近岸海域污染物排放總量分析

2012年，嘉興市排海水量5.48億立方米，污染物化學(xué)需氧量2.37萬噸、氨氮0.15萬噸、總磷171.51噸。2010~2012年嘉興市部分污染物指標(biāo)狀況（主要來自排海矸閘污染物及點(diǎn)源污染物），見表1。

表1嘉興市部分污染物指標(biāo)狀況

數(shù)據(jù)來源：浙江省環(huán)境監(jiān)測中心。

近年來，嘉興城市化進(jìn)程不斷加快，海洋經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，2010年全市生產(chǎn)總值達(dá)2 300.20億元，相比2000年524.03億元增長4.4倍。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，環(huán)境面臨前所未有的破壞。嘉興近岸海域污染源主要是陸源型，大量的陸源污染延伸至海域，通過三個污染路徑，錢塘江上游的污染物，簡稱徑流污染；嘉興4條入海河流的污染物，簡稱河道污染；建在近海岸的污水處理廠的污染物，簡稱點(diǎn)源污染。以2010年為例，主要污染物通過三個渠道流入嘉興近岸海域的比例結(jié)構(gòu)，見表2。

表2嘉興近岸海域陸源污染物的三個路徑統(tǒng)計表

數(shù)據(jù)來源：《嘉興市近岸海域污染防治“十二五”規(guī)劃》。

由表知，嘉興近岸海域主要污染物氮和磷的負(fù)荷，徑流污染占97.5%，其次是點(diǎn)源污染占2.0%，河道污染占0.5%，徑流污染位居第一。COD的負(fù)荷，徑流污染占比最高，河道污染占比最低。為減輕行政區(qū)內(nèi)江河湖泊水環(huán)境壓力，入海排污口污水處理廠數(shù)量增加且排污量增大，加劇近岸海域水污染。

二、嘉興近岸海域水污染的制度原因分析

在國家對江河湖泊水污染“硬約束”背景下，在海域水污染防治上，呈現(xiàn)嚴(yán)重的“軟約束”狀態(tài)，導(dǎo)致這種狀態(tài)出現(xiàn)的直接原因就是制度體系缺失。

（一）海洋環(huán)境管理體制缺陷

部門協(xié)調(diào)管理問題凸顯。涉及嘉興近岸海域水環(huán)境管理的行政部門有環(huán)保局、海事局、治水辦等多個機(jī)構(gòu)，各部門管理職能交叉，職責(zé)不明確。一方面，若各部門都積極進(jìn)行海洋環(huán)境管理，則會帶來工作上的重復(fù)，導(dǎo)致財力、物力、人力浪費(fèi)。另一方面，若各部門職能認(rèn)識不清晰、互相推諉，缺乏成熟的行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，會出現(xiàn)管理“真空”現(xiàn)象。

區(qū)域綜合管理制度缺失。杭州灣沿岸城市在海域污染防治上競爭多于合作，水污染合作機(jī)制尚未形成。杭州灣沿岸城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，且大多依賴粗放的經(jīng)濟(jì)增長方式，上游城市如杭州、紹興產(chǎn)生的污水一定程度上引起嘉興近岸海域水質(zhì)惡化。合作機(jī)制缺乏保障和成文的補(bǔ)償規(guī)定未完善，產(chǎn)生“你污染我也污染”的惡性循環(huán)[3]。

（二）海洋污染防治機(jī)制缺位

水環(huán)境治理缺乏有效機(jī)制。目前，嘉興市海洋污染防治機(jī)制的構(gòu)建滯后于江河湖泊。嘉興在江河湖泊水污染防治中建立起基于環(huán)境容量的總量控制制度、排污權(quán)交易機(jī)制等，但這些機(jī)制尚未運(yùn)用到海洋污染防治中。從學(xué)術(shù)研究上看，各大專院校、科研院所專注于江河湖泊的污水治理，而海洋水環(huán)境研究尚在起步階段，缺乏技術(shù)性人才。

海陸環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)尚未銜接。建在內(nèi)陸的污水處理廠尾水的排放執(zhí)行國家一級B標(biāo)準(zhǔn)，而入海排污口一般執(zhí)行二級標(biāo)準(zhǔn)，污染物排海標(biāo)準(zhǔn)明顯低于江河湖泊，這將導(dǎo)致陸源污染向海域大量延伸。第一，大量石油化工、核電關(guān)聯(lián)等重污染產(chǎn)業(yè)紛紛聚集于此，而環(huán)保清潔型產(chǎn)業(yè)嚴(yán)重偏少，排海水量逐年增加。第二，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)技術(shù)含量低，并過量使用農(nóng)藥和肥料，增加開展生態(tài)農(nóng)業(yè)的難度。

（三）海洋環(huán)境監(jiān)管制度薄弱

海洋環(huán)境監(jiān)管力度不夠。嘉興市海洋監(jiān)視監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和預(yù)警預(yù)報監(jiān)測體系不健全，監(jiān)測站點(diǎn)和監(jiān)測項(xiàng)目偏少，分布不合理，無法及時反映海洋生態(tài)環(huán)境的變化趨勢。尚未完善企業(yè)排污在線監(jiān)測系統(tǒng)，企業(yè)偷排、漏排、超排等違法違規(guī)行為仍存在。徑流污染和河道污染監(jiān)測制度不完善，污泥淤積嚴(yán)重、處理不規(guī)范，水污染防治的監(jiān)管效率下降。

海洋風(fēng)險應(yīng)急能力不足。因缺乏專業(yè)的應(yīng)急隊(duì)伍和應(yīng)急設(shè)備，以及應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制不成熟，當(dāng)重大環(huán)境污染突發(fā)事件發(fā)生時，現(xiàn)存的應(yīng)急機(jī)制無法滿足需要，導(dǎo)致含油污水得不到及時處理，有效的應(yīng)急措施得不到落實(shí)。此外，事故發(fā)生前的應(yīng)急監(jiān)測、事故發(fā)生中的污染處理和事故發(fā)生后的環(huán)境影響評估等工作不到位。

（四）分級污水治理制度不健全

浙江省環(huán)境保護(hù)廳不具有營利性質(zhì)，能客觀地對海域整體水環(huán)境進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。我國的水環(huán)境管理制度是按政府層級構(gòu)成垂直領(lǐng)導(dǎo)和按行政區(qū)域劃分管理權(quán)限的，這使其無法深入行政區(qū)域內(nèi)部，不能全面了解當(dāng)?shù)厮h(huán)境的具體概況，缺乏強(qiáng)有力的執(zhí)行權(quán)和制裁權(quán)。

地方政府既要承擔(dān)保護(hù)環(huán)境的責(zé)任，又要負(fù)擔(dān)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的責(zé)任，在無法協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長和環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系時，地方政府可能從自身利益出發(fā)，具有機(jī)會主義行為傾向。雖然地方政府對水環(huán)境的管理有充分的權(quán)利，但在水環(huán)境防治過程中可能存在“經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先，環(huán)境保護(hù)其次”的現(xiàn)象。

污水治理重點(diǎn)是企業(yè)，片面追求對企業(yè)監(jiān)管而忽視對地方政府的問責(zé)。問責(zé)方面的空白，易滋生受賄、貪污等現(xiàn)象，對污水治理不利。且企業(yè)的經(jīng)濟(jì)人屬性決定企業(yè)自發(fā)性污水治理具有不可行性，光靠市場化手段解決企業(yè)層面的水污染問題具有先天缺陷。

三、多層次治理的制度設(shè)計和選擇

嘉興市近岸海域已成為五縣兩區(qū)排放污水的“公地”，對水環(huán)境的保護(hù)和修復(fù)刻不容緩。對嘉興近岸海域水污染的防治，可從橫向和縱向兩個層面進(jìn)行制度設(shè)計與選擇。

在橫向上，從五個方面構(gòu)建基于制度創(chuàng)新的防治政策體系。第一，建立基于環(huán)境容量總量控制政策。根據(jù)嘉興近岸海域的環(huán)境容量，構(gòu)建嚴(yán)格的總量控制機(jī)制。第二，建立源頭減排管理政策。優(yōu)化沿岸地區(qū)產(chǎn)業(yè)空間布局；陸源污染防治為重點(diǎn)，兼顧海域污染減排政策。第三，建立管理體制創(chuàng)新政策。理順嘉興水資源保護(hù)部門合作管理體制，強(qiáng)化近岸海域水環(huán)境保護(hù)行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。第四，建立末端監(jiān)管治理政策。提高污水處理廠排海和排內(nèi)河標(biāo)準(zhǔn)，控制兩岸污水處理廠布局模式，健全區(qū)域排海污水在線監(jiān)測系統(tǒng)。第五，建立近岸海域合作政策。建立跨行政區(qū)的水環(huán)境聯(lián)合治理機(jī)制、排污權(quán)交易機(jī)制等。

在縱向上，結(jié)合地市級、縣級市、企業(yè)三個層面各自特點(diǎn)，建立分級污水治理制度。地市級層面上，為突出近岸海域的水污染治理，可將排污權(quán)交易制度逐步擴(kuò)展到海域，或?qū)ｉT成立海域排污權(quán)交易研究機(jī)構(gòu)。縣級市層面上，地市級層面通過市場化手段完成排污權(quán)重新配置后，在縣級市之間實(shí)行市場與科層并重的排污控制制度。企業(yè)層面上，水污染問題存在市場失靈，可建立企業(yè)的科層排污限額管理制度，在排污權(quán)市場之外對大量中小污染企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格的排污控制[4]。

參考文獻(xiàn)：

[1]嘉興市環(huán)境保護(hù)局.嘉興市近岸海域污染防治“十二五”規(guī)劃[R].嘉興：嘉興市環(huán)境保護(hù)局，2012.

[2]嘉興市海洋與漁政漁港監(jiān)督管理處.2010年嘉興市海洋環(huán)境公報[R].嘉興：嘉興市海洋與漁政漁港監(jiān)督管理處，2011.

[3]虞錫君.太湖流域跨界水污染的危害、成因及其防治[J].中國人口·資源與環(huán)境，2008，18（1）：176-179.

[4]徐志偉.海河流域水污染成因與多層次治理結(jié)構(gòu)的制度選擇[J].中國人口·資源與環(huán)境，2011，21（3）：431-434.