城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民調(diào)查研究

摘 要：對(duì)都江堰市失地農(nóng)民進(jìn)行分析，從加快國(guó)家法律法規(guī)建設(shè)步伐、完善土地征收補(bǔ)償制度、構(gòu)建良好的社會(huì)保障體系和加大失地農(nóng)民就業(yè)指導(dǎo)等幾方面提出了城市化進(jìn)程中失提高失地農(nóng)民生活的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：城市化進(jìn)程；失地農(nóng)民；都江堰市

中圖分類號(hào)：C91 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）11-0044-02

土地是農(nóng)民賴以生存的基本生產(chǎn)資料，農(nóng)民失去土地即失去了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和生活保障。隨著城市化進(jìn)程的加快和工業(yè)化的推進(jìn)，農(nóng)村土地被征用現(xiàn)象普遍存在，致使耕地面積越來(lái)越少，由于耕地面積日益減少，失地農(nóng)民問(wèn)題日顯突出。農(nóng)民權(quán)益與土地息息相關(guān)，近年來(lái)，失地農(nóng)民問(wèn)題已由局部問(wèn)題擴(kuò)展為社會(huì)普遍問(wèn)題，并嚴(yán)重制約了中國(guó)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。保護(hù)失地農(nóng)民的權(quán)益刻不容緩。

我國(guó)是一個(gè)有著幾千年歷史的農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)民與土地問(wèn)題占據(jù)重要位置。在建設(shè)和諧社會(huì)為主題的今天，解決農(nóng)民失地、失業(yè)，缺乏社會(huì)保障等問(wèn)題迫在眉睫。因此，如何從實(shí)際出發(fā)，對(duì)失地農(nóng)民生存狀態(tài)進(jìn)行深刻的分析和研究，針對(duì)問(wèn)題癥結(jié)提出建設(shè)性對(duì)策，進(jìn)一步完善就業(yè)服務(wù)體系，從根本上擺脫農(nóng)民失地、失業(yè)、缺乏社會(huì)保障等問(wèn)題，對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)和發(fā)展提供決策依據(jù)，是亟待解決的重要任務(wù)。

一、失地農(nóng)民調(diào)查意義

自2003年實(shí)施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略以來(lái)，歷經(jīng)十多年發(fā)展，目前城鎮(zhèn)化進(jìn)入穩(wěn)步發(fā)展時(shí)期。我國(guó)的城鎮(zhèn)化率在2011年首次突破了50%，較2002年提高了12.2個(gè)百分點(diǎn)。2011年全國(guó)農(nóng)業(yè)人口數(shù)與2010年相比減少了40.53萬(wàn)人。農(nóng)業(yè)人口數(shù)的減少很大程度上是失地造成的。

我國(guó)現(xiàn)有的《土地管理法》等相關(guān)法律制度存在一定的缺陷，對(duì)都江堰市失地農(nóng)民進(jìn)行調(diào)查研究，有助于地方政府給予失地農(nóng)民更多的關(guān)注，建立科學(xué)的、長(zhǎng)效的就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等保障體系，既保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的土地，又保障了失地農(nóng)民的合法權(quán)益，為相關(guān)法律法規(guī)的完善提供理論支撐。

對(duì)都江堰市失地農(nóng)民進(jìn)行調(diào)查研究，有助于為政府部門(mén)制定就業(yè)政策和措施提供參考意見(jiàn)，可以有效解決好失地農(nóng)民最為關(guān)注的養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等問(wèn)題。規(guī)范失地農(nóng)民生存社會(huì)保障程序，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合、加快城市化健康發(fā)展進(jìn)程的重要環(huán)節(jié)，也是保證我國(guó)穩(wěn)定社會(huì)環(huán)境的決定性因素。

二、失地農(nóng)民調(diào)查結(jié)果

失地農(nóng)民從事的工作。目前有37%的村民“閑在家”，有38%的村民“做生意”，如在小區(qū)租商鋪開(kāi)小賣(mài)部。有25%的人在市區(qū)的餐館等場(chǎng)所打工，雖然工資不高，但有可靠的收入。從失地農(nóng)民的就業(yè)狀況可以看出，他們從事的都是以體力為主的工作。

目前收入來(lái)源。筆者在調(diào)查中得知，現(xiàn)在的收入主要是靠打臨工和做些小生意。對(duì)于工地打臨工的人來(lái)說(shuō)，由于當(dāng)前拖欠農(nóng)民工工資的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，他們的工作收入也是存在風(fēng)險(xiǎn)的。筆者了解到，目前農(nóng)民的收入大部分都用于生活開(kāi)支了，以前種地里的糧食和蔬菜都是自家的，但是現(xiàn)在地沒(méi)了，都得花錢(qián)買(mǎi)，生活成本增加很多。

征地款難以維持長(zhǎng)久生活。被問(wèn)及補(bǔ)償款去向時(shí)，有60%的人選擇“用于生活開(kāi)支”，40%的人選擇“用于子女教育資金”。可見(jiàn)生活開(kāi)銷(xiāo)占據(jù)了很大一部分資金，同時(shí)失地農(nóng)民為了改變子女的命運(yùn)，在子女的教育上也投入很多。在調(diào)查中，他們向筆者傳遞相同的擔(dān)憂：征地補(bǔ)償款太低，一家老小的生活開(kāi)支大，生活的持續(xù)性難以保障。

三、失地農(nóng)民問(wèn)題分析與對(duì)策研究

（一）失地農(nóng)民問(wèn)題分析

1.現(xiàn)階段土地制度不完善

現(xiàn)行農(nóng)村土地制度所規(guī)定的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體不明晰，是導(dǎo)致失地農(nóng)民權(quán)益受損的直接原因?，F(xiàn)行農(nóng)村土地制度規(guī)定農(nóng)村集體土地歸農(nóng)民集體所有，但“農(nóng)民集體”概念模糊，通常由村委會(huì)充當(dāng)了集體土地產(chǎn)權(quán)主體，而村委會(huì)因在法律上不具備土地所有者的資格，客觀上造成行政權(quán)對(duì)集體土地所有權(quán)的嚴(yán)重侵蝕。

2.農(nóng)民財(cái)產(chǎn)受損

我國(guó)《民法通則》規(guī)定農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)，包括所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)等權(quán)力，土地使用權(quán)是農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)。土地的收益與土地租賃可使農(nóng)民獲得經(jīng)濟(jì)利益，現(xiàn)階段農(nóng)民集體擁有轉(zhuǎn)讓權(quán)，農(nóng)民在被征地后將無(wú)法得到應(yīng)有的、合理的收益。農(nóng)民不能繼續(xù)取得合理的土地增值，收益直接受損。

3.立法保護(hù)不充分

我國(guó)征用制度存在缺陷，未能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展和滿足失地農(nóng)民需求，《憲法》和《土地管理法》對(duì)“公共目的”土地征用補(bǔ)償做出規(guī)定，但對(duì)于“公共利益”，我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)并未做出詳盡劃分。征地權(quán)的運(yùn)用不規(guī)范，導(dǎo)致公共利益概念被擴(kuò)大，外延界定模糊。失地農(nóng)民的基本權(quán)利不能得到有效保障，農(nóng)民被動(dòng)失去土地現(xiàn)象較為普遍。

4.征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理

現(xiàn)行的土地征收補(bǔ)償法律法規(guī)過(guò)于簡(jiǎn)單。如《憲法》第10條中規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可依法對(duì)土地實(shí)行征用并給予補(bǔ)償。但如何補(bǔ)償，卻沒(méi)有明確原則，使得補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法可依；《土地管理法》補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未考慮土地價(jià)格受多重因素影響，缺乏合理性和科學(xué)性，忽略了對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老、勞動(dòng)力安置和醫(yī)療等方面。如都江堰市耕地年產(chǎn)值，若按750元/畝計(jì)算，政府給予的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置費(fèi)兩項(xiàng)之和在8 000元～12 000元，即使達(dá)到政策規(guī)定的“不超過(guò)30倍”標(biāo)準(zhǔn)，也不會(huì)超過(guò)每畝2萬(wàn)元，而政策的補(bǔ)償僅限于對(duì)所征用土地的直接損失，不包括失地農(nóng)民就業(yè)成本和從事新職業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。

5.安置辦法滯后

失地農(nóng)民隨土地被征用，失去了保障。雖然被轉(zhuǎn)換成非農(nóng)戶口，卻很難享受與城市居民一樣的社會(huì)保障。事實(shí)上，失地農(nóng)民的社會(huì)保險(xiǎn)，則基本上或完全由鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或農(nóng)民承擔(dān)。失地農(nóng)民養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)沒(méi)有穩(wěn)定的資金保障。都江堰市近年來(lái)的“土地?fù)Q社?！?，使失地農(nóng)民既不能延續(xù)土地帶來(lái)的保障，也很難納入城市社會(huì)保障體系，特別是年齡偏大的失地農(nóng)民，更是“種地?zé)o田，就業(yè)無(wú)崗，社保無(wú)份”。

（二）對(duì)策研究

針對(duì)失地農(nóng)民問(wèn)題分析和都江堰市失地農(nóng)民實(shí)地調(diào)查情況，改善城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民生活，應(yīng)解決以下幾個(gè)問(wèn)題。

1.完善法律法規(guī)

明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體權(quán)利，是完善土地征用制度的前提。應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，對(duì)現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)中有悖于市場(chǎng)規(guī)律的條款進(jìn)行修訂，進(jìn)一步完善土地征用制度，使征地有法可依、有章可循。我國(guó)《土地管理法》應(yīng)立足于國(guó)情，重新科學(xué)劃定公共利益范圍，嚴(yán)格區(qū)分公益性和經(jīng)營(yíng)性土地，借鑒加拿大、日本等征地經(jīng)驗(yàn)，分別列出公益性用地和商業(yè)經(jīng)營(yíng)性用地，對(duì)二者之間的用地，引入聽(tīng)證機(jī)制。健全社會(huì)輿論監(jiān)督機(jī)制，監(jiān)督政府征地行為，保證征收過(guò)程中農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)，確保土地征用程序的合理性、合法性。嚴(yán)格規(guī)范征地程序，完善落實(shí)征地公告，建立征地聽(tīng)證程序，增強(qiáng)征地行為透明度，保證征地的公正性。

2.完善土地征收補(bǔ)償制度

從調(diào)查得知，我國(guó)現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理難以維持失地農(nóng)民基本生活、補(bǔ)償程序不規(guī)范，未考慮土地的增值以及物價(jià)上漲等因素。應(yīng)基于失地農(nóng)民權(quán)益保障建立公平的補(bǔ)償機(jī)制，以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律為基礎(chǔ)，參照當(dāng)前土地價(jià)格、充分考慮發(fā)展因素和兼顧地方政府經(jīng)濟(jì)狀況，對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整。二戰(zhàn)后的英國(guó)制定了一部《強(qiáng)制征購(gòu)?fù)恋胤ā?，該法?guī)規(guī)定，所有強(qiáng)制征收應(yīng)通過(guò)議會(huì)，征地部門(mén)應(yīng)有充分的證據(jù)證明所建項(xiàng)目是“令人信服的、符合公眾利益的項(xiàng)目”；法規(guī)最大限度地為土地所有者考慮，對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行直接或間接損失補(bǔ)償，賠償包括該塊土地市場(chǎng)價(jià)值所體現(xiàn)的征用費(fèi)和政府的賠償費(fèi)。半個(gè)多世紀(jì)以來(lái)，英國(guó)的《強(qiáng)制征購(gòu)?fù)恋胤ā纷鳛橥恋卣魇昭a(bǔ)償成功的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范在世界范圍內(nèi)產(chǎn)生了深刻的影響并引起了越來(lái)越廣泛的關(guān)注，也為我們提供了有力的理論基礎(chǔ)和制度支撐。

3.構(gòu)建良好的社會(huì)保障體系

失地農(nóng)民失去了能夠保障生活的土地，受傳統(tǒng)觀念、自身文化程度和就業(yè)技能等限制，大部分自謀生路，只能從事流動(dòng)性強(qiáng)、勞動(dòng)強(qiáng)度大、薪酬低的體力勞動(dòng)，很難享受相應(yīng)的社會(huì)保障。應(yīng)建立健全失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保障制度，盡快將失地農(nóng)民納入養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)等基本社會(huì)保障體系。良好的社會(huì)保障體系能解決失地農(nóng)民后顧之憂，綜合考慮當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況和發(fā)展水平，建立適應(yīng)其發(fā)展的失地農(nóng)民最低生活保障制度，擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面，對(duì)于年齡偏大、體力較弱、失去勞動(dòng)能力的群體應(yīng)給予特別的政策關(guān)懷。繳納和發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而適時(shí)進(jìn)行調(diào)整，使失地農(nóng)民既能分享到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，又有能力履行參保繳費(fèi)義務(wù)。

4.轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的就業(yè)觀念

以市場(chǎng)為導(dǎo)向的勞動(dòng)用工制度，對(duì)應(yīng)聘者的年齡、知識(shí)、技能和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)都提出了較高的要求。應(yīng)幫助失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思想觀念，培養(yǎng)自主就業(yè)，樹(shù)立憑借自身能力，通過(guò)合法的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)獲取報(bào)酬的就業(yè)就是正確的現(xiàn)代就業(yè)觀。倡導(dǎo)失地農(nóng)民團(tuán)結(jié)互助，成立失地農(nóng)民團(tuán)體，更好地幫助失地農(nóng)民改善自身的生存和發(fā)展處境，也可為用工部門(mén)提供人員渠道，尊重失地農(nóng)民的勞動(dòng)和人格，增強(qiáng)他們的就業(yè)自信心，加強(qiáng)失地農(nóng)民與社會(huì)的融合，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)和諧。

5.加大失地農(nóng)民就業(yè)指導(dǎo)力度

因地制宜地對(duì)失地農(nóng)民就業(yè)指導(dǎo)應(yīng)體現(xiàn)多樣化、個(gè)性化的原則，都江堰市失地農(nóng)民可依托城市發(fā)展，創(chuàng)辦特色旅游、發(fā)展農(nóng)家樂(lè)休閑業(yè)；建立培訓(xùn)與就業(yè)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，通過(guò)對(duì)外勞務(wù)合作渠道，組織勞務(wù)輸出，拓展收入來(lái)源；根據(jù)城鎮(zhèn)發(fā)展需求，讓更多的失地農(nóng)民參與到服務(wù)行業(yè)中。建立農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)基地，開(kāi)展形式多樣的培訓(xùn)，建立以政府主導(dǎo)，培訓(xùn)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合的綜合培訓(xùn)體系，對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行再教育，以企業(yè)的用工條件和市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，提高他們城市就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，使其盡快完成角色轉(zhuǎn)換，以滿足市場(chǎng)需求。提倡社會(huì)人文關(guān)懷，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)狀況，扶持勞動(dòng)密集型企業(yè)，鼓勵(lì)大量吸納失地農(nóng)民，拓寬失地農(nóng)民就業(yè)渠道，最大限度地?cái)U(kuò)大就業(yè)容量，使失地農(nóng)民優(yōu)先就業(yè)或創(chuàng)業(yè)的機(jī)會(huì)。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，失地農(nóng)民的生活狀況是一個(gè)重大的社會(huì)問(wèn)題，必須充分認(rèn)識(shí)城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題的緊迫性，從城市建設(shè)可持續(xù)發(fā)展出發(fā)，對(duì)影響失地農(nóng)民生存現(xiàn)狀的因素進(jìn)行深刻的分析和研究，尋找符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的方法和對(duì)策，才能切實(shí)保護(hù)失地農(nóng)民的權(quán)益，改善和提高失地農(nóng)民的生活現(xiàn)狀，更好地推進(jìn)我國(guó)城市化發(fā)展進(jìn)程。

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