中國彩票業(yè)的發(fā)展及其政府規(guī)制

〔摘要〕 近年來，中國彩票業(yè)得到了快速發(fā)展。根據(jù)多種預(yù)測中國彩票業(yè)快速發(fā)展趨勢將還會持續(xù)下去。為推動中國彩票業(yè)的長遠發(fā)展，必須進一步強化政府規(guī)制，以解決當(dāng)前彩票行銷監(jiān)管中的一系列問題，確保彩票業(yè)發(fā)展的公益目標(biāo)，限制其消極影響。

〔關(guān)鍵詞〕 彩票；彩票業(yè)；政府規(guī)制

〔中圖分類號〕D6 〔文獻標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1008-2689（2014）05-0098-05

彩票是指國家為籌集社會公益資金，促進社會公益事業(yè)發(fā)展而特許發(fā)行、依法銷售，自然人自愿購買，并按照特定規(guī)則獲得中獎機會的憑證。在我國，國務(wù)院特許發(fā)行福利彩票和體育彩票。近年來，“問題彩民”、彩票造假、博彩億元大獎等各類新聞報道不時見諸媒體，經(jīng)常成為社會熱點話題。這些現(xiàn)象的背后是中國彩票行業(yè)的高速發(fā)展以及發(fā)展中對政府監(jiān)管的呼喚。

一、中國彩票業(yè)的發(fā)展及趨勢

我國彩票產(chǎn)生于改革開放的大背景，目前已有20多年的歷史。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，1987年民政部發(fā)行的社會福利有獎募捐券成為中國社會福利彩票（簡稱為福彩）的前身，而國家體育總局則從1994年開始在全國發(fā)行體育彩票（簡稱為體彩）。1999年前，我國發(fā)行的彩票都是傳統(tǒng)的即開票。由于技術(shù)、發(fā)行等條件制約，彩票發(fā)行成本較高，發(fā)行規(guī)模受到限制，13年間兩家彩票機構(gòu)共發(fā)行彩票500億元人民幣。

從2000年開始，經(jīng)過技術(shù)改造，通過網(wǎng)絡(luò)發(fā)行的電腦彩票成為主流，目前電腦彩票的市場份額占整個彩票市場的95%以上，中國的彩票事業(yè)從此開始步入一個快速發(fā)展時期。根據(jù)財政部2013年1月7日公布的數(shù)據(jù)，2012年，我國彩票銷售總額達到了2615.24億元，比2011年相比較增加了399.42億元，增長18.0%。其中福利彩票銷售1510.32億元，同比增長18.2%；體育彩票銷售1104.92億元，同比增長17.8%。2000年以來，我國彩票銷售的年均增速達到25.5%，遠遠超高其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展速度。目前中國彩票以420多億美元的市場銷量，成為僅次于美國的彩票市場，并且有望5年左右成為世界最大的彩票市場。以約30%的綜合公益金比例計算，2012年中國彩票共籌集公益金780多億元。彩票籌集的巨額資金支撐起中國社會福利整體投入的三分之一強，極大地改善了社會弱勢群體的生存狀態(tài)，推動了社會福利、慈善公益事業(yè)的發(fā)展。除籌集社會福利和社會公益資金之外，彩票行業(yè)的發(fā)展在多個方面拓寬了人們的就業(yè)渠道，給廣大人民群眾增添了的生活情趣和色彩，并抑制了非法賭博想象，在一定程度上減少了賭博、私彩等的泛濫，從而成為維護社會穩(wěn)定、增進社會和諧的重要手段。

根據(jù)世界彩票協(xié)會的數(shù)據(jù)，世界140多個國家和地區(qū)發(fā)行各種彩票，21世紀(jì)以來，世界彩票銷售的年均增幅為5.4%，2011年全年銷量超過2620億美元。與2011年上半年相比，2012年上半年全球彩票銷量平均增幅高于10.7%，其中包含中國在內(nèi)的亞太地區(qū)增幅為20.7%。彩票業(yè)在全世界已經(jīng)發(fā)展成為一個持續(xù)增長的新興產(chǎn)業(yè)。在我國，彩票發(fā)端于社會福利與體育設(shè)施投入的不足，但是，目前它已經(jīng)成為人們經(jīng)濟社會生活的重要組成部分。我國彩票業(yè)以高于世界彩票業(yè)發(fā)展的速度增長，而且這種高速發(fā)展趨勢依然會持續(xù)下去。這中判斷基于以下因素的考慮。

首先，從世界彩票發(fā)行發(fā)展規(guī)律來看，我國彩票增長的潛力巨大。世界各國彩票發(fā)展歷史表明，彩票是現(xiàn)代社會民眾日常社會生活的一部分，它是一種經(jīng)濟社會現(xiàn)象。研究發(fā)現(xiàn)，影響彩票消費的因素很多，其中既有消費者個人因素，也有社會因素。其中，彩票消費與國家經(jīng)濟發(fā)展水平有著較高的相關(guān)性，也與人均GDP數(shù)量有著極高的相關(guān)性。2012年，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值為519322億元，比2011年增長7.8%。著名國際彩票研究專家Garrett先生在研究世界各國彩票銷量與GDP關(guān)系時發(fā)現(xiàn)，各大洲的相關(guān)比例系數(shù)相差很大，歐洲最高、非洲最低，亞洲為0.214%。如果按照這個比例計算，我國彩票發(fā)行規(guī)模超過1萬億元，而目前我國福利彩票和體育彩票的發(fā)行規(guī)模才2600多億，增長空間巨大。另外，“十一五”期間，我國彩票發(fā)行銷售平均以年均20%的速度增長。以此預(yù)測，“十二五”期間，我國彩票發(fā)行銷售額也將突破1萬億元。Garrett先生還研究了彩票發(fā)行比重與人均GDP的關(guān)系。他發(fā)現(xiàn)人均GDP處于3501美元～16000美元的一組國家彩票發(fā)行率最高，約為GDP總量的1.05%。[1]如果按照這個比重計算，我國彩票發(fā)行市場的未來空間更為巨大。目前，全國各地大量出現(xiàn)的非法“私彩”現(xiàn)象，也從反面證明我國彩票仍有很大的發(fā)展空間。

其次，從我國彩民現(xiàn)狀及其人口比例來看，我國彩票同樣存在巨大增長空間。一般說來，世界大多數(shù)國家的彩民大約占到其總?cè)丝诘?0%，在美國、英國、法國、澳大利亞等國家彩民比例甚至超過了60%。目前，我國彩民的數(shù)量估算在2億人左右，僅占我國總?cè)丝诒壤?5%，這大大低于國際社會的平均水平。同時，我國彩民的年均購彩的數(shù)量也較少，據(jù)估算約為500元左右，這大大低于國際社會彩民購彩的平均水平，也低于在其收入中所占比重。而從我國彩民的社會構(gòu)成來看，我國彩民以中下層民眾、特別是底層民眾居多，其中很多是懷揣“發(fā)財夢”的農(nóng)民工和個體戶。他們的收入相對較低，生活狀態(tài)不穩(wěn)定，購彩行為也相對缺乏理性，購彩的可持續(xù)性也較差。大量具有較高消費能力和公益慈善意愿的中等收入群體，因為彩票市場的“自發(fā)底層化”而較少進入彩票消費市場。國際經(jīng)驗表明，恰恰是這個群體理應(yīng)成為彩票市場消費的主流人群。如果有合適的彩票玩法和便利、時尚、舒適的購彩消費環(huán)境，中產(chǎn)階層將會成為未來彩票市場的主力軍。

另外，伴隨我國現(xiàn)代化的持續(xù)推進，2011年我國的城市化水平已經(jīng)越過了50%的臨界點，這為彩票消費的增長提供了新的契機。而我國城鄉(xiāng)居民的收入水平不斷提高，國家民生財政支出持續(xù)增加，社會保障體系不斷完善，保障水平穩(wěn)步提高，民眾的公益慈善意識不斷提高。這都將為我國彩票業(yè)快速發(fā)展提供良好的經(jīng)濟社會基礎(chǔ)，使得彩票業(yè)快速發(fā)展的趨勢得以延續(xù)。

二、彩票業(yè)政府規(guī)制的涵義及其動因

我國彩票業(yè)的高速持續(xù)發(fā)展要求強化彩票業(yè)的政府規(guī)制。所謂政府規(guī)制是指具有法定機構(gòu)依照一定制度規(guī)范對被管制者所采取的系列化行政管理與監(jiān)督行為。政府規(guī)制的基本目標(biāo)是對被管制者的行為進行規(guī)范化，以控制系統(tǒng)風(fēng)險，防范不良行為，限制負面影響，從而保障國家和社會的整體利益。彩票業(yè)的政府規(guī)制是指政府部門等彩票監(jiān)管機構(gòu)依法對彩票業(yè)的運行進行管理監(jiān)督，規(guī)范彩票市場秩序，打擊非法彩票活動，并確保彩票受益最大限度用于社會公益，同時盡可能限制彩票業(yè)的負面影響。彩票業(yè)的政府規(guī)制主要包括三方面：一是彩票發(fā)行銷售等日常運行的規(guī)制；二是彩票公益金籌集、分配及使用的規(guī)制；三是彩票負面影響或者危害的防治與限制。這三方面之間相互聯(lián)系、相互影響，共同確保彩票業(yè)以社會公益為基本取向，而不是滑向博彩行為。

對彩票業(yè)進行政府規(guī)制是由彩票以及彩票業(yè)的特征所決定的。彩票是對人們僥幸、投機心理的利用，彩票的基本屬性就是其售賣關(guān)系的射幸性。也就是說，彩票行銷機構(gòu)和彩票購買者之間通過彩票購銷建立起一種射幸性合同關(guān)系。射幸合同是指一方向?qū)Ψ街Ц秾r，另一方則取得在合同成立時不能確定、也不必然發(fā)生的或然性利益的合同。彩票合同具有射幸性，它本身并不強調(diào)等價、平等的交換，而是強調(diào)機會產(chǎn)生及中獎所得的偶然性。在這種合同中，一方當(dāng)事人支付后所買到的只是一個機會或者概率，射幸合同確定的利益并不必然發(fā)生。正是這種不確定性使得此類合同染上了“賭博”的色彩，這就是說付出代價的當(dāng)事人既可能是“一本萬利”，也可能是一無所得。基于彩票的這種基本屬性，彩票業(yè)本身并不創(chuàng)造新的價值，而是在滿足民眾投機心理、娛樂民眾的同時轉(zhuǎn)移財富，進行社會財富的再分配。在分配中，彩票業(yè)并非遵循等價交換原則，而是崇尚“以小搏大”，這使其可快速集聚民眾手中的小額資金而產(chǎn)生財富聚集效應(yīng)。這種財富聚集如果不是政府壟斷經(jīng)營，并將其引導(dǎo)致公益慈善、社會福利也就失去了其存在的合理性。當(dāng)然，彩票業(yè)的風(fēng)險和危害也不容忽視，彩票業(yè)需要事先確立并執(zhí)行規(guī)范的游戲規(guī)則、公正的開兌獎程序，以保障運行的公平和誠信。同時，彩票屬于博彩業(yè)的一種，若人們沉溺其中會浪費大量時間、金錢，造成病態(tài)行為與病態(tài)人群，或者導(dǎo)致洗錢、貪腐等犯罪行為。對彩票業(yè)的政府規(guī)制可以保障彩票的公信力，保證彩票發(fā)行的公益性，并將彩票的負面影響限制在最小限度內(nèi)。

三、中國彩票業(yè)的政府規(guī)制及其問題

1987 年，伴隨新中國彩票的誕生，彩票業(yè)的發(fā)展，政府對彩票業(yè)的規(guī)制也逐漸推進，從最初的部門內(nèi)部自我管理拓展到跨部門的監(jiān)管。但是，面對我國彩票業(yè)的快速發(fā)展趨勢，彩票業(yè)政府規(guī)制的問題也逐漸暴露出來。

我國對彩票業(yè)的政府規(guī)制是從部門化的內(nèi)部自我管理起步的。1987年，民政部在發(fā)行社會福利有獎募捐券時，成立了“中國社會福利有獎募捐委員會”（簡稱中募委），由其承擔(dān)獎券發(fā)行管理職能，而發(fā)行工作由“中國社會福利獎券發(fā)行中心”承擔(dān)。地方政府組建的相應(yīng)機構(gòu)在業(yè)務(wù)上接受上述兩機構(gòu)的指導(dǎo)，從而在全國形成了以民政部門為核心不同層級的彩票行銷及管理體系，彩票發(fā)行、銷售以及彩票公益金的分配大多有民政部及中募委承擔(dān)，同時彩票公益金也由其自主使用。這從1987年6月出臺的《發(fā)行社會福利有獎募捐試行辦法》及其后民政部、中募委發(fā)布的相關(guān)獎券及其銷售管理規(guī)范中可以體現(xiàn)出來。

1994 年 3 月，國務(wù)院批準(zhǔn)國家體委發(fā)行體育彩票，體委組建了體育彩票管理中心負責(zé)具體發(fā)行工作。由此奠定了民政、體育兩部門分別發(fā)行福利彩票和體育彩票的格局。兩部門還出臺了相應(yīng)的彩票管理辦法，對彩票的發(fā)行、銷售及其監(jiān)督管理等進行規(guī)范。1994 年 5月，中辦、國辦出臺《關(guān)于彩票市場管理禁止擅自批準(zhǔn)發(fā)行彩票的通知》，明確由中國人民銀行為主管機構(gòu)，統(tǒng)一監(jiān)管全國彩票的工作和市場。此后，中國人民銀行在先后引發(fā)《關(guān)于加強彩票市場管理的緊急通知》、《關(guān)于進一步加強彩票市場管理的通知》、《關(guān)于加強彩票市場管理的通知》，財政部會同兩部門建立起彩票公益金的管理制度，這些措施強化了對政府對彩票市場的監(jiān)管。此時，作為主管部門的中國人民銀行僅將彩票視為籌資的金融工具，側(cè)重對彩票銷量進行規(guī)制。而彩票管理的具體工作則依然為民政部和國家體委所掌控，兩部門建立起不同的行銷及管理體系，分別自主籌集使用公益金，使得彩票成為部門籌資的工具。

2000年后，通過網(wǎng)絡(luò)發(fā)行的電腦彩票逐漸成為彩票市場的主流，從而推動中國彩票業(yè)發(fā)展進入了一個新的快速發(fā)展時期。彩票業(yè)的快速發(fā)展、彩票公益金的數(shù)量劇增以及所帶來管理風(fēng)險的擴展等推動著彩票的政府規(guī)制由部門化管理轉(zhuǎn)型為跨部門的法制化管理。2001 年 10 月，國務(wù)院頒布《關(guān)于進一步規(guī)范彩票管理通知》，確定財政部負責(zé)有關(guān)彩票管理政策的制定，管理彩票市場，監(jiān)督彩票行銷；民政部和體育總局則分別承擔(dān)彩票行銷等具體管理職能。稍后，財政部頒布了《彩票發(fā)行與銷售管理暫行條例》、《彩票發(fā)行與銷售機構(gòu)財務(wù)管理辦法》等，對彩票的發(fā)行、銷售以及彩票行銷機構(gòu)的管理等做出統(tǒng)一規(guī)定，從而制度上統(tǒng)一規(guī)范了全國彩票市場。更為重要的是《關(guān)于進一步規(guī)范彩票管理通知》對彩票資金的分配進行了統(tǒng)一調(diào)整，提高的彩票公益金的比例，并明確超出彩票公益金基數(shù)的公益金80%上交財政部，納入全國社會保障基金，統(tǒng)一管理和使用。① 這將公益金的使用范圍拓展到民政和體育部門之外，從而使部門彩票開始向國家彩票方向轉(zhuǎn)變。

2003年揚州“彩世塔”彩票舞弊案、2004年西安“寶馬彩票”風(fēng)波以及非法六合彩、賭球等都暴露出彩票監(jiān)管領(lǐng)域的諸多問題。為強化對彩票的政府規(guī)制，2009年5月《彩票管理條例》頒布。此條例首次以國務(wù)院行政法規(guī)的形式明確了財政部會同民政、體育部門以及其他政府機構(gòu)綜合管理的彩票政府管理模式，明確了彩票發(fā)行和銷售機構(gòu)的設(shè)立、職責(zé)及其行為規(guī)范，強化了彩票的風(fēng)險控制和安全保障，并強調(diào)了彩票的公益使命和社會責(zé)任。2012年，《彩票管理條例實施細則》發(fā)布，進一步梳理彩票管理職責(zé)，細化了不同政府部門的彩票管理職責(zé)，規(guī)范彩票發(fā)行和銷售行為，加強了彩票開兌獎、彩票資金的規(guī)范化管理。

經(jīng)過30多年的發(fā)展進程，伴隨我國彩票業(yè)的快速成長，彩票業(yè)的政府規(guī)制已經(jīng)從部門化的內(nèi)部自我管理走向跨部門的法制化監(jiān)管，彩票業(yè)發(fā)展過程中出現(xiàn)的諸多問題說明，總體上政府對彩票業(yè)的政府規(guī)制依然滯后于行業(yè)發(fā)展。參照國際彩票業(yè)的政府規(guī)制經(jīng)驗，剖析我國彩票業(yè)的政府規(guī)制現(xiàn)實，我們可以發(fā)現(xiàn)我國彩票業(yè)的政府規(guī)制中所存在的問題：

1. 對彩票及彩票業(yè)的認(rèn)知不科學(xué)，定位不準(zhǔn)確。什么是彩票，什么是彩票業(yè)，彩票與彩票業(yè)的定位是什么？這些是政府規(guī)制中首先要明確的基礎(chǔ)性問題。我國自從1987年開始發(fā)行彩票以來，對彩票的概念尚難以界定。早期曾以獎券代稱彩票，《彩票管理條例》中提出，彩票是指國家為籌集社會公益資金，促進社會公益事業(yè)發(fā)展而特許發(fā)行、依法銷售，自然人自愿購買，并按照特定規(guī)則獲得中獎機會的憑證。針對此界定，有人提出法人可否購買彩票的問題。什么是彩票業(yè)？它是屬于金融產(chǎn)業(yè)，休閑服務(wù)業(yè)，還是文化產(chǎn)業(yè)？到目前難以定論。很難想象銷售額超過2600多億元的行業(yè)沒有準(zhǔn)備的定位，難以出臺整體性的行業(yè)發(fā)展規(guī)劃。在政府之外，普通民眾對彩票的認(rèn)知也不科學(xué)、認(rèn)可度不高，有人將其視為賭博，并本著賭博的理念購買彩票，從而造成了幾百萬的問題彩民。

2. 彩票政府規(guī)制由政府多部門承擔(dān)，協(xié)調(diào)削減監(jiān)管效果。《彩票管理條例》沒有打破歷史形成的彩票多部門監(jiān)管模式，國務(wù)院負責(zé)彩票發(fā)行審批，財政部門負責(zé)彩票政策制定及彩票市場監(jiān)管，而民政、體育部門繼續(xù)分別負責(zé)福利彩票、體育彩票具體管理工作以及彩票具體行銷。這種彩票規(guī)制的多元監(jiān)管框架帶來了部門之間的協(xié)調(diào)難題，很明顯，具體負責(zé)彩票規(guī)制的財政、民政、體育三部門都是級別相同的國務(wù)院部門，這增加了協(xié)調(diào)的成本和難點，使財政部的監(jiān)管職責(zé)難以落實。而且民政、體育部門承擔(dān)著彩票行銷與管理的雙重職能，監(jiān)管者與監(jiān)管對象間的利益關(guān)系扭結(jié)，監(jiān)管就難以實際執(zhí)行。這都使得彩票的政府規(guī)制成本增加，難題增多，監(jiān)管效果卻欠佳。

3. 彩票行銷難與市場機制對接，惡性競爭與私彩泛濫并存。從世界各國彩票發(fā)行實踐來看，彩票基本由政府委托企業(yè)進行壟斷性的市場經(jīng)營。我國彩票行銷用民政、體育兩部門設(shè)立事業(yè)單位的形式承擔(dān)，其身兼行銷與監(jiān)管的雙重角色，必然帶來市場監(jiān)管失靈、資源配置低效、發(fā)行費用高企等問題。而且，民政、體育兩部門的彩票類型、行銷方式、購買對象絕大多數(shù)趨同，必然會帶來雙寡頭的內(nèi)部惡性競爭。但在外部卻表現(xiàn)出彩票游戲品種單一、娛樂性差的特點，加之彩票的返獎率過低，很容易導(dǎo)致私彩泛濫的現(xiàn)象發(fā)生。

4. 彩票公益金的政府規(guī)制弱化，分配使用的科學(xué)、透明及效率有待提高。彩票發(fā)行的目的是獲取公益金，并將其用于社會福利、公益事業(yè)。這是彩票得以合法存在的重要依據(jù)。《彩票管理條例》對彩票公益金的使用及監(jiān)管進行了原則性規(guī)定，但是并沒有解決其具體執(zhí)行中的諸多問題。長期以來，彩票公益金的籌集使用處于部門內(nèi)部管理狀態(tài)，使用的盲目和低效率難以克服。2002年以來，公益金使用途徑拓展，開始從部門內(nèi)部拓展到部門之外，但是公益金的分配使用、使用監(jiān)督、使用效率等問題依然處于規(guī)制弱化狀態(tài)。

四、強化彩票業(yè)政府規(guī)制的政策建議

從以上我國彩票業(yè)發(fā)展的歷史及未來發(fā)展趨勢分析分析來看，我國彩票業(yè)快速增長將會持續(xù)未來較長時間。彩票業(yè)的快速發(fā)展要求政府對彩票業(yè)強化規(guī)制。但是，我國彩票業(yè)的政府規(guī)制尚存在欠缺，彩票業(yè)定位、彩票規(guī)制法律、彩票規(guī)制框架、彩票行銷機制、彩票公益金使用等方面的問題并未得到解決，這必然會制約著彩票業(yè)的長遠健康發(fā)展，形成影響彩票業(yè)發(fā)展的諸多瓶頸。為解決這些問題，我們提出如下對策：

1. 科學(xué)地認(rèn)識我國的彩票以及彩票業(yè)。我國發(fā)行彩票的目的是籌集社會公益資金，促進社會公益事業(yè)發(fā)展。我國福彩和體彩的發(fā)行、銷售、抽獎以及公益金使用等各環(huán)節(jié)的操作基本公開、公正。同時，為了防止過度投注，有關(guān)機構(gòu)還采取了限購數(shù)量、限購號碼等措施，這都使得彩票的負面影響降低到了比較小的程度?？傮w上，彩票業(yè)是耗費資源少、成本費用低、經(jīng)濟和社會效益高的休閑服務(wù)行業(yè)，其在社會發(fā)展中具有多種功能。需要明確的是彩票不是賭博，彩票與賭博有著本質(zhì)的區(qū)別，政府打擊賭博，不能把體彩、福彩等國家法定彩票列入打擊對象。當(dāng)然，面對彩票發(fā)展過程中出現(xiàn)的“問題彩民”，政府有關(guān)部門、彩票發(fā)行銷售機構(gòu)以及社會組織也要提升彩票的社會責(zé)任，建立起問題彩民的識別和救助機制，進一步控制和降低彩票業(yè)發(fā)展的負面影響。

2. 建立適合彩票業(yè)發(fā)展的行銷與監(jiān)管體制。從世界各國的彩票管理體制來看，彩票管理政府化、彩票發(fā)行銷售公司化、彩票公益金使用透明化、彩票監(jiān)督社會化是各國通行做法。我國彩票業(yè)雖然以較快的速度發(fā)展，總體上仍然處于初級發(fā)展階段。因此，理順我國彩票管理體制，破除彩票發(fā)行機構(gòu)隸屬政府部門的體制，走政府特許的企業(yè)化市場經(jīng)營之路，是促進我國彩票業(yè)長遠發(fā)展的關(guān)鍵。結(jié)合國際國內(nèi)彩票業(yè)的經(jīng)驗，建議采取國家特許專賣的體制，設(shè)立國家彩票專賣管理局，負責(zé)制定彩票業(yè)發(fā)展相關(guān)政策法規(guī)，規(guī)范彩票市場準(zhǔn)入、區(qū)域劃分、游戲規(guī)則、返獎比例等來規(guī)劃彩票業(yè)的發(fā)展，主管全國彩票的發(fā)行管理及內(nèi)部監(jiān)督。將福利彩票發(fā)行中心、體育彩票發(fā)行中心改造為彩票發(fā)行銷售公司，并區(qū)分其銷售的彩票種類，例如，福利彩票以銷售刮刮樂和樂透型彩票為主，體育彩票以銷售頂刮刮和競技型彩票為主。它們享有獨立的法人資格，實行企業(yè)運行機制，自主經(jīng)營，自負盈虧，并在各地建立銷售分公司，形成從上到下的銷售體系。這樣就將彩票管理與發(fā)行銷售區(qū)分開來，并采取適應(yīng)其特征的運行模式，重塑我國彩票管理、發(fā)行的體制機制，為我國彩票業(yè)發(fā)展的設(shè)定科學(xué)的制度體制框架。

3. 強化彩票業(yè)的政府規(guī)制，確保彩票的公益目標(biāo)。我國彩票業(yè)的監(jiān)管職能存在短板，監(jiān)督機制不健全，存在監(jiān)督死角。例如彩票管理部門理應(yīng)監(jiān)管彩票市場，但是由于缺乏有效的監(jiān)管手段而難以發(fā)揮監(jiān)管作用，這在一定程度上致使私彩泛濫，有獎銷售充斥市場，地下賭博屢次得手，影響到彩票業(yè)的順利發(fā)展。而對彩票管理、發(fā)行、及銷售機構(gòu)的日常監(jiān)督管理則因缺乏專門機構(gòu)而處于空白地帶?；诖?，應(yīng)該設(shè)立相對獨立的彩票監(jiān)督委員會，對彩票管理機構(gòu)、彩票發(fā)行銷售機構(gòu)、公益金分配和使用機構(gòu)等進行全方位的獨立監(jiān)督，保證彩票的管理、發(fā)行與銷售以及公益金分配和使用能夠按照確定的法律規(guī)范運行，確保彩票業(yè)發(fā)展的公益方向。同時，督促并監(jiān)督相關(guān)政府部門協(xié)作打擊私彩、有獎銷售以及地下賭博等非法行為，為我國彩票業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。

4. 推進彩票公益金的合理透明地使用。根據(jù)國家審計署的審計報告，彩票發(fā)行銷售數(shù)量及應(yīng)計提的公益數(shù)量，與實際投入項目花費存在較大差距，這造成社會層面的不理解。公益金籌集使用透明度不夠，監(jiān)督不到位，部分使用范圍不當(dāng)無疑會影響到彩票業(yè)的長遠發(fā)展。為此，必須建立新的彩票公益金管理與分配體制，理順公益金籌集和配置渠道，確保公益金使用的“公益性”和“公信力”。建議設(shè)立專門的彩票公益金管理機構(gòu)，統(tǒng)籌彩票公益金的分配和使用。公益金的使用范圍應(yīng)由相關(guān)法律法規(guī)加以規(guī)范，包括教育、衛(wèi)生、環(huán)保、救助、慈善、社會福利、體育事業(yè)、扶貧等領(lǐng)域，也可以根據(jù)具體情況確定每年支持的重點領(lǐng)域。管理機構(gòu)還需要對公益金的使用過程及其結(jié)果進行監(jiān)督，不定期地對公益金受益者情況進行調(diào)查，報告公益金的使用情況。同時，彩票公益金的使用規(guī)范、程序以及使用情況等要向社會進行公示，確保公益金使用的公開、公正與公信，使彩票業(yè)形成良好社會形象。

總之，面對我國彩票業(yè)的快速發(fā)展，我國彩票業(yè)轉(zhuǎn)型的重點應(yīng)是向國家主導(dǎo)的市場化經(jīng)營模式轉(zhuǎn)變。為此，我們必須重視這種轉(zhuǎn)型所要求的彩票管理體制機制變革，通過樹立科學(xué)的彩票理念，強化彩票政府規(guī)制的法律法規(guī)建設(shè)，建立適合彩票業(yè)長久發(fā)展的管理和發(fā)行體制，推進彩票公益金的合理透明地使用，強化彩票發(fā)展的監(jiān)督管理，限制其負面影響，確保彩票發(fā)展的公益目標(biāo)。

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（責(zé)任編輯：北緯）