城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度的公平研究

〔摘要〕 公平的城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度是實現(xiàn)人權的基本需要，也是是社會公平的基本內(nèi)容。制度化的城鄉(xiāng)二元對立是造成實踐中城鄉(xiāng)居民最低生活保障不公的制度原因。所以，要從根本上解決城鄉(xiāng)居民最低生活保障的不公必須從公平制度入手。文章力圖在平等性和差別性相結合的公平原則指導下，從確立公平合理的低保標準、構建公平理性的法律和經(jīng)濟制度等方面提出了構建公平正義的城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度的設想。

〔關鍵詞〕 公平；城鄉(xiāng)居民最低生活保障；低保標準；法律制度；經(jīng)濟制度

〔中圖分類號〕 C915 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1008-2689（2014）05-0052-12

公平是城鄉(xiāng)居民最低生活保障的首要價值，正如平等是公平正義的首要內(nèi)涵和生存權是人權的首要權利一樣。最低生活保障的公平其實就是以保障人權尤其是保障人基本的生存權為目的的分配公平，它是實現(xiàn)人平等權、生存權的基本手段和重要內(nèi)容。影響中國城鄉(xiāng)居民最低生活保障公平的因素很多，傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟和城鄉(xiāng)二元結構以及關于城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度的差別對待是造成城鄉(xiāng)居民最低生活保障不公的主要原因?！霸谑袌鼋?jīng)濟體制下，人們所面臨的社會風險是均等的，而城鄉(xiāng)二元化的社會保障體制使廣大的農(nóng)民面臨更大的風險，也影響了市場經(jīng)濟體制的完善?！盵1] 如果說城鄉(xiāng)二元化的社會保障體制是造成農(nóng)民面臨更大危險的原因的話，那么這種保障制度必然是不公平不正義的。制度的不公平是根本的不公平，它對人的影響是全面的、基礎性的，對個人來說也是無力改變的。所以，制度的公平才是城鄉(xiāng)居民最低生活保障公平最基本最根本的基礎和條件，分析研究和構建城鄉(xiāng)居民最低生活保障的公平必須從制度入手。

一、公平視角下的城鄉(xiāng)居民最低

生活保障的現(xiàn)狀分析

從公平的視角來觀察中國城鄉(xiāng)居民最低生活保障的制度現(xiàn)狀和實踐現(xiàn)狀，在制度設計和實踐效果上的二元分化還是比較突出的。

首先，農(nóng)村和城市在最低生活保障方面采用的是兩種制度，兩套方法，兩個標準，這種二元化的做法有違公平原則。國家關于調(diào)整城市和農(nóng)村最低生活保障的規(guī)范性法律文件主要有兩個，一個是1999年國務院通過并頒布的《城市居民最低生活保障條例》，一個是2006年國務院出臺的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》。兩個文件在出臺的時間上相差7年。比較兩個文件，我們就會發(fā)現(xiàn)，《城市居民最低生活保障條例》和《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》在保障對象、保障內(nèi)容和保障標準上有一定的區(qū)別?！冻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠗l例》所規(guī)定的低保對象是共同生活的家庭成員人均收入低于當?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘藴实某钟蟹寝r(nóng)業(yè)戶口的城市居民；而《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》所規(guī)定的低保對象是無勞動能力、無生活來源又無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務人或者其法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務人無贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)能力的老年、殘疾或者未滿16周歲的村民。當然，后來在2007年發(fā)布的《國務院關于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》雖然把低保對象定位為“農(nóng)村最低生活保障對象是家庭年人均純收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴实霓r(nóng)村居民”，但“主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農(nóng)村居民?！彼裕r(nóng)村低保對象主要還是五保戶。根據(jù)《城市居民最低生活保障條例》第六條的規(guī)定，“城市居民最低生活保障標準，按照當?shù)鼐S持城市居民基本生活所必需的衣、食、住費用，并適當考慮水電燃煤（燃氣）費用以及未成年人的義務教育費用確定?！倍鶕?jù)《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》的規(guī)定，農(nóng)村居民最低保障的內(nèi)容是吃、穿、住、醫(yī)、葬方面的生活照顧和物質(zhì)幫助，具體包括：1、供給糧油、副食品和生活用燃料；2、供給服裝、被褥等生活用品和零用錢；3、提供符合基本居住條件的住房；4、提供疾病治療，對生活不能自理的給予照料；5、辦理喪葬事宜；6、如果供養(yǎng)對象是未滿16周歲或者已滿16周歲仍在接受義務教育的，應當保障他們依法接受義務教育所需費用。農(nóng)村低保的供養(yǎng)標準不得低于當?shù)卮迕竦钠骄钏?。所以，城鄉(xiāng)居民在最低生活保障制度方面的二元對立是明顯的。

其次，城市居民最低生活保障支出水平明顯高于農(nóng)村，而且城市之間關于居民最低生活保障支出水平的差距明顯小于農(nóng)村之間的差距，其保障水平也比農(nóng)村均衡。在2007年之前，農(nóng)村低保還沒有在全國范圍內(nèi)推開。比如說截至2004年底，全國有8個省份、1206個縣（市）建立了農(nóng)村最低生活保障制度，共有488萬村民得到了農(nóng)村最低生活保障，農(nóng)村享受低保的人數(shù)遠低于同期城鎮(zhèn)居民的2205萬人，農(nóng)村低保的支出水平當然也就遠遠低于同期的城市水平。直到2007年國務院下發(fā)《關于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》以后，農(nóng)村最低生活保障制度在全國范圍內(nèi)才普遍建立。截至2007年底，已有3566.3萬人得到了農(nóng)村最低生活保障，比上年同期增長了123.9%；全年共發(fā)放農(nóng)村最低生活保障資金109.1億元，比上年增長150.8%。但是，即使是在全國普及了農(nóng)村低保后，農(nóng)村低保的支出水平也明顯低于城市。就拿中華人民共和國民政部網(wǎng)上提供的最新數(shù)據(jù)為例，2014年2月份全國縣以上農(nóng)村低保人數(shù)是53，523，689人，共29，252，625戶，2月份農(nóng)村最低生活保障累計支出1，226，875.9萬元，支出水平為114.46元。其中保障支出水平最高的是安徽省巢湖市的經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)，支出水平為2，323.08元；保障支出水平最低的是寧夏回族自治州固原市的原州區(qū)，支出水平為0.38元。2014年2月份全國縣以上城市低保人數(shù)是20，385，732人，共10，888，675戶，2月份城市最低生活保障累計支出1，037，699.8萬元，支出水平為253.89元。其中保障支出水平最高的是貴州省的普安縣，支出水平為789.56元。保障支出水平最低的是云南省西雙版納傣族自治州，支出水平為24.52元。從以上數(shù)據(jù)可以看出，農(nóng)村支出水平明顯低于城市，約為城市支出水平的45%。最高支出水平和最低支出水平之間不僅差距大而且農(nóng)村的差距明顯大于城市。農(nóng)村最高支出水平和最低支出水平之間的差距為2322.7元，最高支出水平約為最低支出水平的6113.37倍；城市最高支出水平和最低支出水平之間的差距為765.04元，最高支出水平約為最低支出水平的32.2倍。城市最高支出水平和最低支出水平的差距額約為農(nóng)村差距的32.94%。這也說明了農(nóng)村最低生活保障發(fā)展的不平衡、不公平現(xiàn)象非常嚴重。

再次，在城鄉(xiāng)居民收入差距不但沒有縮小反而有逐年擴大的大背景下，農(nóng)村的低保措施未能起到縮小城鄉(xiāng)差距的功能，反而有擴大城鄉(xiāng)差距的趨勢?！?005年，全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入實際增長9.6%，農(nóng)民人均純收入實際增長只有6.2%。城鄉(xiāng)居民收入差距已從1997年的2.47倍擴大到2005年的3.22倍。1997～2005年，農(nóng)民人均純收入增長率在4%～6%左右，只有同期城鎮(zhèn)居民收入年增長幅度的一半?！盵2]我們從下面的“2005年以來城鄉(xiāng)最低生活保障對象變化情況”來看，從2005年到2011年，中國城市低保人數(shù)不僅基數(shù)少，而且每年的人數(shù)基本保持平衡，增長不明顯；而農(nóng)村低保人數(shù)不僅增長快，而且在數(shù)量上越來越多于城市，尤其是從2006年、2007年、2008年三年的增長變化上看，增長明顯。當然，這個變化主要歸功于中華人民共和國國務院于2006年通過的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》和2007年發(fā)布的《國務院關于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》的制度規(guī)范，制度的規(guī)范使得大量的農(nóng)村人口被納入低保的范圍。這種變化可以說有喜有憂，喜的是國家在不斷提高最低生活保障標準的同時，使更多的農(nóng)村人享受到了最低生活保障，從而有利于消除貧困，縮小兩極分化；憂的是農(nóng)村居民的生活水平不容樂觀，有大量的人還處在貧困線上，城鄉(xiāng)貧困差距還很大，這為我們消除城鄉(xiāng)差別和縮小貧富差距增加了困難。

二、城鄉(xiāng)居民最低生活保障公平的意義

城鄉(xiāng)居民最低生活保障的公平是社會公平的基本內(nèi)容，公平的低保制度對維護社會穩(wěn)定，實現(xiàn)社會和諧具有重要的意義。

首先，公平的城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度是實現(xiàn)人權的基本需要。生存權是人權的首要權利，它是人與生俱來的平等的人權，任何人都不可以非法侵害和剝奪他人的生存權。但生存權的實現(xiàn)需要制度保障尤其是最低生活保障制度的專門保障，否則，“適者生存”的進化論法則只能使強者的生存權會依靠自己的自然力量而得到短暫的維護，一旦一個人的自然力量變得弱小甚至消失，他的生存就岌岌可危更談不上生存權呢。人是個性與共性的統(tǒng)一，在共性方面，社會關系中的每個人都以無差別的社會人而存在，這種社會的共性決定了應對每一個人都平等地保護和保障；在個性方面，每個人由于遺傳、環(huán)境等原因而各有在生存條件和生存能力上的不同，為了平等地保障每個人的生存權，國家必須要以制度規(guī)范的形式保障弱者的生存權。所以，人的共性和個性的統(tǒng)一必然要求公平的最低生活保障制度必須是平等性和保障性的統(tǒng)一，必然要求公平的最低生活保障制度是程序平等與實體保障相統(tǒng)一。公平的最低生活保障制度的平等要求就是不管你出生在農(nóng)村還是城市、不管你的身份是農(nóng)民還是居民都平等地享受保障或不享受保障，公平的最低生活保障制度的保障要求就是只要你的生活狀況符合國家最低生活保障的條件，你就有資格享受最低生活保障待遇。美國學者阿瑟·奧肯在談到生存權時說，“社會每個成員都有其自尊的信念，要求有像樣的生活———起碼的營養(yǎng)、保健和其他基本的生活條件。尊嚴和饑俄無法友好相處。不應該由市場來裁決生與死的原則已是陳詞濫調(diào)了。每一個人，不管他的個人品質(zhì)和支付能力如何，當他面臨嚴重的疾病或營養(yǎng)不良時，都應享受醫(yī)療照顧和食品?！盵3]最低生活保障制度的目的是保障，保障人的生存權，公平保障的首要要求是平等，體現(xiàn)了人的平等權，平等的保障是人權體系中的生存權和平等權在最低生活保障制度中的體現(xiàn)，也是保障人生存權和平等權的基本途徑。

其次，城鄉(xiāng)居民最低生活保障的公平是社會公平的基本內(nèi)容。英國的法學家亨利·薩姆納·梅因在考察了原始社會和古代法的發(fā)展史后，得出結論說，“所有進步社會的運動，到此處為止，是一個‘從身份到契約’的運動?！盵4] “從身份到契約”意味著制度規(guī)范走了一條從差別對待到平等對待的發(fā)展之路，人類社會越向前、越文明，就越強調(diào)平等反對歧視，美國從種族歧視到種族平等的發(fā)展、中國從封建特權到人人平等的轉變都說明了這一點。最低生活保障的公平是公平的底線和基本內(nèi)容，它是社會公平的基礎；而且最低生活保障的公平也影響著社會公平其它內(nèi)容的實現(xiàn)。沒有最低生活保障的公平，社會公平永遠也無法實現(xiàn)或無法徹底實現(xiàn)。但是，即使在文明程度高度發(fā)達的今天，觀念上甚至制度上的地域歧視和身份歧視依然存在，依然是影響中國公平實現(xiàn)最低生活保障的一道障礙。城市和農(nóng)村之間的地域差別、市民和村民之間不同的身份標簽給最低生活保障的差別化提供了借口，而且也在事實上影響到國家在制度層面上對人們基本權利的公平兌現(xiàn)。就制度和現(xiàn)實而言，中國關于城市和農(nóng)村在最低生活保障方面一直采用的是兩套制度兩個標準。與城市相比，農(nóng)村最低生活保障不僅起步晚，而且在現(xiàn)實中主要以家庭承擔為主國家補助為輔，國家對農(nóng)村的低保覆蓋面小補助標準低。這種地域和身份差別是歷史遺留的產(chǎn)物，不可能在一朝一夕內(nèi)得到徹底解決，但我們必須采取措施逐步縮小城鄉(xiāng)最低生活保障間的差別和制度歧視。有學者提出了城鄉(xiāng)階梯式最低生活保障的發(fā)展目標，即“短期目標：提高農(nóng)村最低生活保障的覆蓋面”；“中期目標：減少城鄉(xiāng)最低生活保障水平的差距”；“最終目標：實現(xiàn)城鄉(xiāng)最低生活保障一體化”。[5] 總之，打破城鄉(xiāng)二元對立的地域差別和身份歧視，實現(xiàn)公平的一體化的城鄉(xiāng)居民最低生活保障是社會公平的基本內(nèi)容和實現(xiàn)社會公平的基本要求。

再次，城鄉(xiāng)居民最低生活保障的公平是中國憲法的基本要求，也是法治國家的基本要求。憲法是一個國家的根本大法，具有最高的權威性和效力，是其它一切法律法規(guī)的立法依據(jù)。憲法所規(guī)定的制度、原則、權利和義務是一個國家的基本制度、基本原則、基本權利和基本義務，任何其它的制度、原則、權利和義務都不能和憲法所規(guī)定的基本制度、基本原則、基本權利和基本義務相違背或相抵觸。中國憲法第十四條第四款規(guī)定：“國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的社會保障制度?！泵鞔_規(guī)定要把社會保障作為國家的一項基本制度來抓，體現(xiàn)了社會保障制度當然包括最低生活保障制度的重要性；并且規(guī)定社會保障制度要與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應，體現(xiàn)了中國社會保障制度的科學發(fā)展性和公平合理性。中國憲法第四十五條第一款規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權利。國家發(fā)展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)?！边@是憲法對公民物質(zhì)幫助權即獲得最低生活保障權的規(guī)定，這種權利對應的是國家保障的義務。所以，獲得最低生活保障的權利是公民的基本權利，國家因此所承擔的義務是基本義務。最低生活保障權雖然是保障人基本生存權生活權的手段，但一旦把它上升為憲法權利時，它的意義就遠遠超出了人權的保障功能而具有獨立的存在價值；它的公平性也不僅僅是憲法平等權的表現(xiàn)形式，也不僅僅指形式公平，它還包含實質(zhì)公平以及作為憲法權利的公平。

關于最低生活保障公平的憲法性規(guī)定固然不可缺少，但憲法的原則規(guī)定如何變成具體的操作規(guī)范，如何變成公民“看得見、摸得著”的現(xiàn)實權利還需要具體的法律法規(guī)來實現(xiàn)，這就必然要建立起配套而完善的最低生活保障法律體系。這既是最低生活保障制度公平法治化的必然要求，也是法治對最低生活保障制度公平的必然要求。最低生活保障的公平與法治國家的權利理念和公平理念相吻合，法治國家就是通過法律這種制度規(guī)范追求權利保障和實現(xiàn)公平正義的。最低生活保障的法律化和保障公平的法律化是法治的基本內(nèi)容和要求，法律正是通過對諸如最低生活保障這些具體的生活內(nèi)容進行制度設計來實現(xiàn)公民的基本權利和社會公平的。法治的權威性不僅來源于它的強制性，更重要的是來源于它的正義性和道德性。城鄉(xiāng)居民最低生活保障的公平以對弱者的人道關懷為目的和以平等性公平性保障為原則的特點正好同法治的公平正義相一致。這樣，在強調(diào)國家和公民的一切行為必須在法律的制度框架下活動的法治國家來說，城鄉(xiāng)居民最低生活保障公平的法律化就是法治的必然要求了。

三、城鄉(xiāng)居民最低生活保障的

公平原則——平等性和差別性

在任何一種制度背后都存在著這種制度據(jù)以確立和實施的基本原則，它體現(xiàn)著人們對某種權利的訴求和對現(xiàn)實狀況的反思，并在其指導下影響著這些權利的實現(xiàn)和問題的解決。公平是城鄉(xiāng)居民最低生活保障的基本原則，而公平不只是簡單的平等，更不是平均主義，而是平等和差別的統(tǒng)一，形式上的平等對待和實質(zhì)上的差別對待是辯證實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民最低生活保障公平原則的基本內(nèi)容，平等性和差別性是公平實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民最低生活保障的基本原則。羅爾斯認為，正義有兩個原則，“第一個原則：每一個人都有平等的權利去擁有可以與別人的類似自由權并存的雖廣泛的基本自由權?！薄暗诙€原則：對社會和經(jīng)濟不平等的安排應能使這種不平等不但（1）可以合理地指望符合每一個人的利益，而且（2）與向所有人開放的地位和職務聯(lián)系在一起?！盵6] 其中平等是公平的前提和基礎，它體現(xiàn)了作為人的共性和對這種共性的理性態(tài)度。一個人只有被平等地當作人來對待，他才能作為一個具有平等人格的社會人有尊嚴地生活。但不可否認的是，世界是一個由差異性個體存在的統(tǒng)一體，這種差異性的不平等源于物質(zhì)環(huán)境和遺傳的差異性。所以，要實現(xiàn)實質(zhì)公平，必須得采用差別原則，有差別地但合理地配置資源。針對保障對象的生存狀況和生存能力的不同而差別地予以保障是公平實現(xiàn)最低生活保障的實質(zhì)性措施。

平等性和差別性之間對立統(tǒng)一的辯證關系共同維護著城鄉(xiāng)居民最低生活保障的公平。首先，平等性和差別性之間互有區(qū)別，各有側重。平等性原則強調(diào)相同情況相同處理，即對處于相同貧困狀況或具有相同生存能力的居民不受地域身份的差別一律同等保障；差別性強調(diào)不同情況不同處理，即對處于不同貧困狀況或具有不同生存能力的居民不受地域身份差別一律不同保障。其次，平等性和差別性之間又相互作用，具有內(nèi)在的統(tǒng)一性，其統(tǒng)一的基礎是公平且兩者的相互作用共同維護了保障的公平。平等性和差別性統(tǒng)一于社會公平中，分別體現(xiàn)了社會公平中的形式公平和實質(zhì)公平。形式的公平雖然是社會公平的基礎和前提，但并不必然導致實質(zhì)的公平因而有必要采取差別原則來協(xié)調(diào)。目前中國關于城鄉(xiāng)居民最低生活保障標準基本實行的是依據(jù)城鄉(xiāng)不同、經(jīng)濟發(fā)展不同、農(nóng)村低保與農(nóng)村五保的不同而采用差別標準的做法。下表是2011年廊坊市人民政府對城鄉(xiāng)居民最低生活保障標準和農(nóng)村五保分散供養(yǎng)標準進行調(diào)整后的不同地區(qū)的標準線?？梢钥闯?，廊坊市人民政府根據(jù)地區(qū)的不同對城鄉(xiāng)低保規(guī)定為六個標準，農(nóng)村低保標準明顯低于城市低保標準，農(nóng)村中的五保戶分散供養(yǎng)的供養(yǎng)標準又明顯地高于農(nóng)村低保標準但低于城市低保標準。就農(nóng)村五保戶的供養(yǎng)標準高于農(nóng)村低保標準來說，這種差別對待是公平正義的，它符合實質(zhì)公平的要求，因為農(nóng)村五保戶的生存條件比一般農(nóng)村低保對象更差，生存能力也比一般的農(nóng)村低保對象更弱，只有對他們提供更多的保障，才能使他們在實質(zhì)上取得比較公平的生活條件。差別保障的做法是否公平就需要看是否具備差別對待的依據(jù)以及差別對待是否實現(xiàn)了實質(zhì)公平。如果這些差別對待產(chǎn)生了實質(zhì)公平的效果并且不違背采取實質(zhì)公平的原則，那么這種差別就是公平的，否則就是不公平。而且差別中也有相對平等的一面，比如說對相同發(fā)展地區(qū)和相同身份的人提供的是平等的保障。這種平等中包含有差別、差別中包含有平等的城鄉(xiāng)居民最低生活保障不僅體現(xiàn)了公平而且也保障了公平。

四、城鄉(xiāng)居民最低生活保障的

公平制度建設

制度公平是最根本的公平，它對社會公平的影響具有基礎性和全局性的意義。因此要公平實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民最低生活保障必須從公平的制度建設入手。

（一）確定公平合理的城鄉(xiāng)居民最低生活保障標準線

首先，城鄉(xiāng)居民最低生活保障標準線必須滿足基本的生活需要。最低生活保障的出發(fā)點和目的是為了滿足居民最基本的生活需要，使保障對象能夠正常地生活下去。通過對《城市居民最低生活保障條例》第六條、《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》第九條、《國務院關于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》和民政部《關于進一步規(guī)范城鄉(xiāng)居民最低生活保障標準制定和調(diào)整工作的指導意見》的有關內(nèi)容進行分析我們可以得出，最低生活保障標準必須考慮困難群眾的基本生活保障需要，并隨著當?shù)鼐用裆畋匦杵穬r格的變化和人民生活水平的提高定期調(diào)整城鄉(xiāng)低保標準。具體方法可以采用“基本生活費用支出法”，即根據(jù)當?shù)鼐用窕旧钯M用支出包括必需食品消費支出和非食品類生活必需品支出來確定最低生活保障標準。計算公式為：城鄉(xiāng)低保標準=必需食品消費支出+非食品類生活必需品支出。其中，必需食品消費支出通過市場調(diào)查確定當?shù)厥称繁匦杵废M清單（即標準食物清單）、根據(jù)中國營養(yǎng)學會推薦的能量攝入量（見下表）、相應食物攝入量（見下表）以及食物的市場價格計算得出；非食品類生活必需品支出根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)確定維持基本生活所必需的衣物、水電、燃煤（燃氣）、公共交通、日用品等消費清單測算支出數(shù)額?？傊旧钚枰诙ㄐ陨现饕ǔ?、穿、住、行、用、育、醫(yī)、葬等各個方面，在量上必須滿足個人基本生活的需要。其實，基本生活需要和費用的支出尤其是在定量標準上是一個動態(tài)發(fā)展的概念，這種發(fā)展決定著人生活質(zhì)量的好壞和生活水平的高低。所以，為了使受保障者生活得更好，在最低生活保障標準上要體現(xiàn)基本生活需要在內(nèi)容上的不斷豐富和在數(shù)量上的不斷提高。

其次，城鄉(xiāng)居民最低生活保障標準線必須與經(jīng)濟發(fā)展同步提高。人均GDP常作為重要的經(jīng)濟學指標是衡量一個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和人民生活水平的重要依據(jù)，它最能說明經(jīng)濟發(fā)展對人民生活水平提高的意義。所以，當一個地區(qū)人均GDP提高時，不僅表明這個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展了，而且表明當?shù)厝嗣竦纳钏狡毡樘岣吡?。在這種情況下，當?shù)氐淖畹蜕畋Ｕ蠘藴室矐撾S人均GDP的提高而提高才是公平合理的。下表是2013年全國各省（除港澳臺）人均GDP排名和2013年1月全國城市低保情況的對比情況。從對比表可以看出，2013年1月全國有19個地區(qū)的城市平均低保標準排名高于當年人均GDP排名，有6個地區(qū)的城市平均低保標準排名與當年人均GDP排名一致，有6個地區(qū)的城市平均低保標準排名低于當年人均GDP排名。其中人均GDP排名與平均低保標準排名的差值最大的是西藏，相差22；差值最小的是寧夏和吉林，相差-9。這種比較的意義就在于如果一個地區(qū)低保標準的排名高于人均GDP的排名，這將有利于提高低保對象的生活水平并縮小貧富差距，從而有利于實現(xiàn)社會公平；反之，如果一個地區(qū)低保標準的排名低于人均GDP的排名，將不利于提高低保對象的生活水平并會使貧富差距進一步擴大，從而不利于實現(xiàn)社會公平。為了實現(xiàn)國家提出的關于“努力實現(xiàn)居民收入增長和經(jīng)濟發(fā)展同步，低收入者收入明顯增加”的要求，最低生活保障標準應隨經(jīng)濟的發(fā)展而及時調(diào)整，及時提高最低生活保障的標準，而且其提高率不能低于GDP或人均GDP的增長率。否則，“低收入者收入明顯增加”的要求將無法實現(xiàn)。

再次，城鄉(xiāng)居民最低生活保障標準線必須考慮通貨膨脹的因素。在收入不變、工資不漲的情況下，通貨膨脹直接降低了居民的生活水平。貨幣貶值了，錢不值錢了，用同樣數(shù)額的錢買到的是更少的東西。以前勉強可以維持生計的人將陷入更加貧困。對低保對象而言，以前發(fā)放的低?？赡懿蛔阋詽M足基本的生活需要，因而起不到最低生活保障的目的。居民消費價格指數(shù)是體現(xiàn)通貨膨脹的重要指標，它對最低生活保障對象的生活影響尤為明顯，因為最低生活保障主要滿足的是居民基本的生活消費，其保障標準也主要是以居民消費需要來制定的。通過對國家統(tǒng)計局提供的關于2004年到2014年居民消費價格指數(shù)數(shù)據(jù)進行分析就可以得出：除了2009年受美國金融危機的影響使得居民消費價格比2008年有所下降外，其它年份的居民消費價格都在上漲。為了不降低保障對象的生活水平，當居民消費價格指數(shù)明顯上漲時，最低生活保障的標準要有所提高而且提高率不能低于通貨膨脹率。否則，居民就會陷入更貧困的境地。為了比較的方便，筆者制作了從2010年到2012年三年同期的36個中心城市低保標準與居民消費價格指數(shù)比較表，從表上可以看出，大部分地區(qū)低保標準隨著居民消費價格指數(shù)的增長而有所提高，有的增長率超過了通貨膨脹率，如北京、南京地區(qū)2011年12月和2012年12月的低保標準提高率都超過了通脹率；有的地區(qū)通貨膨脹率上去了但低保標準沒有調(diào)，因而間接地降低了居民的生活水平。所以，隨時關注居民消費價格指數(shù)的變化，以發(fā)放臨時補助或及時調(diào)高低保標準的形式保障居民的基本生活才是公平合理的。

（二）加強法制建設，構建公平正義的城鄉(xiāng)居民最低生活保障法律體系

城鄉(xiāng)居民最低生活保障的制度化體現(xiàn)的是國家與個人之間的相互關系，依法保障城鄉(xiāng)居民最低生活保障體現(xiàn)的是國家義務對個人權利的保障，是法律人文關懷和公平正義的體現(xiàn)。法律的強制性和公平性使法律在保障弱勢群體方面更具有規(guī)范性和權威性，因而也是最理想的保障手段。

立法是法制手段保障最低生活保障公平的第一步，從嚴格意義上來看，我國到目前為止還沒有法律層面的關于最低生活保障制度方面的專門規(guī)定，國家層面具有最高效力等級的規(guī)范性文件是國務院制定的關于最低生活保障的行政法規(guī)，其中最主要的是1999年通過并頒布了《城市居民最低生活保障條例》和2006年出臺的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，這兩部行政法規(guī)分別規(guī)定了城市居民的最低生活保障和農(nóng)村五保戶的供養(yǎng)情況。2007年7月11日，國務院給各地下發(fā)了《國務院關于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，從而將農(nóng)村保障范圍由無勞動能力、無生活來源又無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務人或者其法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務人無贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)能力的老年、殘疾或者未滿16周歲的村民延伸到家庭年人均純收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴实霓r(nóng)村居民，其中主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農(nóng)村居民。這樣，從表面上看我國從城市到農(nóng)村建立起了覆蓋全國的最低生活保障法律制度，但這種制度無論在保障對象、保障標準還是在保障措施、保障效果等方面還是帶有城鄉(xiāng)之間、農(nóng)村低保戶和五保戶之間有差別的保障制度，因而也就產(chǎn)生了一個帶有歧視性的身份——五保戶。最低生活保障是人權的基本內(nèi)容，它的重要性和嚴肅性是法治社會絕不可忽視或輕視的，所以應該有一部專門規(guī)定最低生活保障的基本法律或非基本法律即由全國人大或全國人大常委會制定的法律而不僅僅是行政法規(guī)，其效力等級應僅次于憲法。另外，為了公平保障城市居民和農(nóng)村村民的基本生活，有必要制定一部統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民最低生活保障的法律，這樣一部統(tǒng)一的關于城鄉(xiāng)居民最低生活保障的法律不僅應成為其它國家相關規(guī)定和地方性相關法規(guī)的指導性法律和約束性法律，而且也應成為衡量其它相關規(guī)定或法規(guī)是否公平的基本標準。最近，國務院又通過了一部有關最低生活保障方面的規(guī)定——《社會救助暫行辦法》，這部法規(guī)的第二章和第三章分別規(guī)定了“最低生活保障”和“特困人員供養(yǎng)”的規(guī)定。雖然在內(nèi)容上大都和《城市居民最低生活保障條例》和《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》的內(nèi)容相同，但值得注意的是，《社會救助暫行辦法》不再區(qū)別農(nóng)村低保和城市低保，不再區(qū)別農(nóng)村五保戶和農(nóng)村低保，而是統(tǒng)一用了“最低生活保障”和“特困人員供養(yǎng)”，這兩種不同保障對象無論在城市還是在農(nóng)村都適用。這體現(xiàn)了城鄉(xiāng)最低生活保障一體化法律制度的公平原則，值得我們在制定最低生活保障法律制度時學習和借鑒。

一部法律不可能解決最低生活保障的所有問題，因而需要其它法律制度的配合。這些具體的配套性法規(guī)能夠使最低生活保障制度更加完善和更加具體，因而也增強了最低生活保障制度在實際中的操作性。如最低工資法規(guī)、社會慈善法規(guī)、醫(yī)療救助法規(guī)、殘疾人生活保障法規(guī)、老年人保障幫助法規(guī)、未成年人保護法規(guī)、法律援助法規(guī)等等。我們可以借鑒其他國家以系列立法的形式保障最低生活保障的做法，如英國在進入20世紀后，自由黨政府以前所未有的規(guī)模頒布了一系列社會立法以完善社會保障，如1906年的教育法為貧困家庭的兒童提供免費膳食；1908年養(yǎng)老金法為年滿70周歲年收入低于21英鎊的老年人提供每周5先令的養(yǎng)老金；1908年的勞工介紹法為失業(yè)者尋找工作等。法律的細化有利于最低生活保障的操作和實現(xiàn)，具體而細化的部門保障法規(guī)筑起的是最低生活保障的層層保護墻，它們從不同的側面和重點共同保障了城鄉(xiāng)居民的基本生活需要。

法制建設既要重視立法建設，也要重視法律在社會中的實現(xiàn)問題。法律貴在執(zhí)行，而且關于最低生活保障的法律制度需要行政機關的主動執(zhí)行，否則，被保障者的權利無法得到實現(xiàn)。為了防止在最低生活保障方面的行政不作為，有必要對執(zhí)法者明確執(zhí)法責任以及完善監(jiān)管監(jiān)督機制。為此，國務院于2012年發(fā)布了《關于進一步加強和改進最低生活保障工作的意見》，在“總體要求”中明確規(guī)定“以強化責任為主線”，在“基本原則”中明確要求“落實政府責任，加大政府投入，加強部門協(xié)作，強化監(jiān)督問責?！?，并提出要“健全最低生活保障工作監(jiān)管機制”和“建立健全投訴舉報核查制度”，通過“加強組織領導”、“ 落實管理責任”、“ 強化責任追究”來“加強組織領導落實責任”。所以，政府強制性地通過法律等制度干預貧困，并以法律制度嚴格執(zhí)法責任是確保最低生活保障及時公正地落到實處的必要手段。

（三）通過對經(jīng)濟資源的重新分配，逐步建立起在有保障基礎上公平分配的經(jīng)濟制度。要實現(xiàn)最低生活保障資源的公平分配就必須考慮一個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、政府財政負擔、生活消費成本以及貧富差距等因素。民政部《關于進一步規(guī)范城鄉(xiāng)居民最低生活保障標準制定和調(diào)整工作的指導意見》中提出的基本原則是：“進一步規(guī)范城鄉(xiāng)低保標準制定和調(diào)整工作，必須結合當?shù)厣鐣戎聵I(yè)發(fā)展實際，不斷完善和創(chuàng)新機制。要堅持科學性原則，以維持當?shù)鼐用窕旧钏匦璧南M品支出數(shù)據(jù)為基礎，科學測算，充分論證；堅持合理性原則，統(tǒng)籌考慮困難群眾基本生活保障需要、當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平和財力狀況，使城鄉(xiāng)低保標準與失業(yè)保險、最低工資、扶貧開發(fā)等政策標準合理銜接；堅持動態(tài)性原則，建立和完善城鄉(xiāng)低保標準與物價上漲掛鉤的聯(lián)動機制，并隨著當?shù)鼐用裆畋匦杵穬r格變化和人民生活水平的提高定期調(diào)整城鄉(xiāng)低保標準；堅持規(guī)范性原則，制定和調(diào)整城鄉(xiāng)低保標準要嚴格遵循有關政策規(guī)定和程序規(guī)范，確保公開、公正和透明。”其基本精神可以概括為“結合實際，創(chuàng)新機制，堅持科學性、合理性、多態(tài)性、規(guī)范性相結合”的原則。結合當?shù)貙嶋H制定地方標準具有一定的合理性也存在著問題。合理性就在于不同地區(qū)尤其是城鄉(xiāng)之間由于經(jīng)濟發(fā)展和生活成本的不同，滿足個人生活需要的支出也不一樣，因而依據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和生活成本來確定最低生活保障的標準既滿足了受保障對象的生活需求又不會過大地增大政府的負擔。不合理的地方就是它假定受保障者只在當?shù)鼗顒雍拖M，這種假定既不現(xiàn)實也不正義?，F(xiàn)代社會是一個流動性社會，自由遷徙和活動是每個人的權利。公平而科學的制度設計應該是在充分考慮了人權保障和行動自由的前提下進行的。影響這種充分保障人權和自由的制度設計的最大障礙就是戶籍制度。如何在堅持地方標準的情況下公平而便利地得到不受地域限制的最低生活保障是一個對資源分配和流轉需要細化的問題，其主要解決的問題是在低保標準差異化的情況下如何公地得到保障，即異地居民如何在其所在地（非戶籍所在地）享受到和當?shù)鼐用褚粯拥淖畹蜕畋Ｕ稀榱私鉀Q異地享受低保待遇而產(chǎn)生的不同地方政府承擔不均衡財政負擔的問題，有必要考慮讓戶籍所在地政府對它們在異地享受最低生活保障的居民根據(jù)實際享受的情況而提供一定的保障資金給異地政府。

我們一直以“初次分配注重效率、再分配注重公平”作為分配的金科玉律，但是事實已經(jīng)證明，沒有保障和公平的初次分配，再次分配的所達到的公平效果是極其有限的。所以，筆者認為，初次分配既要注重效率，又要注重保障和公平，而且初次的保障性分配是實現(xiàn)公平分配的基礎。效率注重的是量的積累和增長，保障注重的是對人生存生活方面質(zhì)的意義，公平注重協(xié)調(diào)效率和保障的關系。當然，初次分配不可能解決公平的所有問題，所以有必要實行再次分配或多次分配，即以多種形式多次分配來實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民最低生活保障的公平。最低生活保障本質(zhì)上是一個分配問題，它需要讓富人從自己手中拿出一部分資源讓制度無償?shù)剞D讓給另一部分生活貧困的人，這種制度其實早在十六世紀就已經(jīng)產(chǎn)生。1572年，英格蘭和威爾士開始征收濟貧稅。1601年英國頒布了《濟貧法》?！稘毞ā芬?guī)定各教區(qū)負責向居民和房地產(chǎn)所有者征收濟貧稅，以此為無力謀生的貧民發(fā)放救濟。經(jīng)濟分配問題最終需要經(jīng)濟制度來解決，為了保障受保障者的基本生活需要，政府應以稅收、金融、保險等經(jīng)濟手段強制分配經(jīng)濟資源，強制干預貧困問題。在自由主義盛行的西方國家，他們在對待貧困方面也不是采用市場化的手段，強制性重新進行分配是大多數(shù)資本主義國家解決貧困問題的主要手段，并且這些制度獲得了許多理論學家的支持?！埃ㄓ┱栽黾訜煛⒕?、汽車、汽油稅收來獲得實行上述立法所需資金，從而開創(chuàng)了以國家財政手段來保證社會保障得以實施的先河，勞合·喬治的這個財政預算獲得了‘人民預算’的美名。統(tǒng)治階級中的頑固派曾大喊大叫，認為這是一個剝奪富人財富來接濟貧民的預算?！苯?jīng)濟學家庇古“收入均等化”學說就“主張把富人收入的一部分轉移給窮人。”凱恩斯也認為，“向富有者征稅，再分配給窮人有利于提高社會消費?！盵7] 理論論證和事實證明，在經(jīng)濟資源總量不變的情況下，經(jīng)過對經(jīng)濟資源的重新分配，高收入者的收入減少了，受保障的低收入者的收入和生活水平提高了，從而在一定意義上縮小了貧富差距，有利于社會公平?！坝鴩医y(tǒng)計局的一份研究報告《社會動態(tài)（1985）》曾經(jīng)指出，根據(jù)英國政府機構1982年對1486戶最低收入者和1486戶最高收入者調(diào)查的結果證明，在經(jīng)過稅收、社會保障收入的調(diào)整之后，前者每戶的年平均收入由原來的150英鎊增加為3220英鎊，收入增長了20.47倍，后者每戶平均收入則由17390英鎊減少為12260英鎊，收入降幅只有29.5%，但收入差距明顯縮小。在未進行稅收和社會保障收入的調(diào)整之前，1486戶最高收入者和1486戶最低收入者收入之比為115.93∶1；在進行稅收和社會保障收入的調(diào)整之后，這1486戶最高收入者和1486戶最低收入者收入之比降低為3.81∶1，縮小了30.43倍?！盵8]可見，通過稅收、社會保障等制度重新進行資源的分配確實能夠縮小貧富差距，有利于實現(xiàn)社會公平。

資源是有限的，如何對有限的資源進行分配即是利益之爭又是公平之爭更是生存之爭。破除地域、身份差別所附著在公平分配上的利益藩籬不僅是一個觀念問題更是一個制度問題。所以，以公平為原則確立公平合理的最低生活保障標準、構建公正合理的經(jīng)濟法律制度是實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民最低生活保障公平的制度保障，也是構建和諧公平社會的制度前提。

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（責任編輯：柯平）