我國戶籍管理制度演變的內(nèi)在動力

摘要：我國目前城鄉(xiāng)二元性的戶籍管理制度影響勞動力的自由流動，阻礙生產(chǎn)力發(fā)展，不利于經(jīng)濟(jì)社會長期可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)馬克思主義哲學(xué)中經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑及矛盾是推動事物發(fā)展的動力這兩點，筆者認(rèn)為生產(chǎn)力發(fā)展水平及社會主要矛盾是推動戶籍管理制度演變的內(nèi)在動力。本文以按時間序列劃分，利用戶籍管理制度演變的理論模型對我國建國以來的戶籍管理制度加以分析，進(jìn)而提出相關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞：戶籍管理制度；內(nèi)在動力；理論分析模型

一、理論分析出發(fā)點

（一）經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑

根據(jù)馬克思主義哲學(xué)，建立在一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的社會意識形態(tài)及政治法律制度和設(shè)施的總和稱之為上層建筑。而在階級社會中，政治法律制度及設(shè)施簡稱為政治上層建筑。

戶籍管理制度從其社會屬性上來說，歸根結(jié)底是我國目前政治上層建筑的一部分。從功能上來說，戶籍管理制度最本質(zhì)的功能只是承載人口統(tǒng)計及登記功能，而我國城鄉(xiāng)二元性的戶籍管理制度，是我國生產(chǎn)力發(fā)展水平不高這一大背景下、帶有不同時期政策導(dǎo)向等時代印記的歷史沿革下的現(xiàn)實產(chǎn)物。

（二）矛盾是推動事物發(fā)展的動力

進(jìn)入21世紀(jì)，戶籍管理制度改革的呼聲日漸高漲。改革需要的出現(xiàn)，根本原因在于生產(chǎn)力發(fā)展到現(xiàn)階段，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平總體上躍升到一個新臺階，但在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、社會收入差距持續(xù)拉大等現(xiàn)狀下，現(xiàn)行戶籍管理制度與生產(chǎn)力發(fā)展之間的矛盾表現(xiàn)為生產(chǎn)力進(jìn)一步發(fā)展所要求的勞動力自由流動與現(xiàn)行戶籍管理制度催生下的一系列農(nóng)民工的安置、子女入學(xué)、社會保障社會福利不平等問題之間的矛盾。

二、理論分析模型

根據(jù)上述觀點，我國不同時期的戶籍管理制度對應(yīng)其承擔(dān)的管理功能。建國至今的戶籍管理制度一直是國家進(jìn)行社會管理的重要行政手段，對應(yīng)國家特定階段的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)及相應(yīng)的政府政策導(dǎo)向，而不僅僅是人口登記管理的工具及手段。

在此理論分析基礎(chǔ)上，建立如下模型，對建國64年（1949～2013年）來不同階段進(jìn)行劃分，分析不同階段、不同社會經(jīng)濟(jì)形態(tài)下戶籍管理制度的變革情況。

（一）建立理論分析模型

本文主要分析生產(chǎn)力發(fā)展水平及社會主要矛盾對戶籍管理制度演變的內(nèi)在動力作用。同時，由于戶籍管理制度的變革很難作為變量進(jìn)行明確定義，因此以戶籍管理制度在不同歷史階段的管理功能作為因變量對戶籍管理制度的變革加以分析，選取產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會主要矛盾作為自變量建立理論分析模型。

自1956年年底社會主義制度正式建立以來，我國社會的主要矛盾始終是人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾，因此自變量社會主要矛盾這一項以特定歷史時期下與戶籍管理制度相關(guān)的社會主要矛盾的具體表現(xiàn)形式作為衡量加以分析。

理論分析模型如下

Ft=f（ISt，EDt，SCt） ①

其中，F(xiàn)t為戶籍管理制度在特定歷史階段的管理功能；ISt為特定歷史階段的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點；EDt為特定歷史階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r；SCt為特定歷史階段下與戶籍管理制度對應(yīng)的社會主要矛盾的表現(xiàn)形式；t為時間變量。

（二）以時間序列劃分不同階段進(jìn)行分析

根據(jù)理論分析模型①，以時間序列將建國以來的戶籍制度變革分為五個時期。

1.t={1949，1952}

這是新生政權(quán)鞏固期。

在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（ISt）方面，此時期我國以第一產(chǎn)業(yè)為主，工商業(yè)所占的比重是極低的。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r（EDt）方面，經(jīng)過八年抗戰(zhàn)及三年內(nèi)戰(zhàn)，國家經(jīng)濟(jì)百廢待舉。同時，國家在這一時期建立了對我國戶籍管理制度有深遠(yuǎn)影響的糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷制度。

在社會主要矛盾（SCt）方面，此時社會主要矛盾仍是人民大眾和帝國主義、封建主義、國民黨殘余勢力的矛盾。這一時期是新舊社會的過渡期，因而社會新秩序重建中表現(xiàn)出的社會形態(tài)特征相對寬松。相對應(yīng)的，政府也選擇了較為寬松的戶籍管理制度。從具體政策來看，1949年《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》這部臨時憲法規(guī)定“自由遷徙”為公民自由權(quán)，1951年《城市戶口管理暫行條例》的目的之一是“保障人民居住、遷徙的自由”。與此同時，政府開始對城市人口進(jìn)行登記和管理，作為之后戶籍二元體制的準(zhǔn)備工作并逐步限制企業(yè)招收農(nóng)村工人。

所以，在這一時期，戶籍管理制度的作用（Ft）主要是為社會主義經(jīng)濟(jì)改造、建設(shè)及社會管理體制的重建及穩(wěn)定做準(zhǔn)備。

2.t={1953，1965}

這個時期是我國社會和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展時期，主要的特點是在農(nóng)業(yè)占比巨大的我國優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)。

在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（ISt）方面，1953年我黨提出過渡時期總路線和總?cè)蝿?wù)，開始農(nóng)業(yè)、手工業(yè)及資本主義工商業(yè)進(jìn)行社會主義改造，基本完成我國的重工業(yè)建設(shè)及布局，大大提高了工業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的占比。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r（EDt）方面，該時期我國優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，國家采取計劃手段管制商品價格，造成了農(nóng)產(chǎn)品與工業(yè)產(chǎn)品價格之間的剪刀差，將農(nóng)業(yè)利潤向工業(yè)進(jìn)行轉(zhuǎn)移。同時，糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷制度使得城市居民得以低價購買糧食，進(jìn)而保持較低的城鎮(zhèn)勞動力成本。

在社會主要矛盾（SCt）方面，這個時期國家一系列工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略造成資本及人口從農(nóng)村向城市的流動，具體表現(xiàn)為越來越多的農(nóng)民希望進(jìn)入工人隊伍，吃“供銷糧”。

在這些社會矛盾的背景下，為了維持社會穩(wěn)定，此時期戶籍制度主要的管理功能（Ft）是“嚴(yán)加限制城鄉(xiāng)之間、集鎮(zhèn)與城市之間人口遷移”。具體政策表現(xiàn)是1958年的《中華人民共和國戶口管理條例》正式形成了我國城鄉(xiāng)二元性的戶籍管理制度，《市政糧食定量供應(yīng)暫行辦法》對二元戶籍管理制度做了經(jīng)濟(jì)注腳，此外還有諸如《嚴(yán)格制止農(nóng)村人口向城市流動》、《關(guān)于減少城鎮(zhèn)人口和壓縮城鎮(zhèn)糧銷量的九條辦法》、《關(guān)于處理戶口轉(zhuǎn)移問題的通知》及《關(guān)于戶口遷移政策的規(guī)定（草案）》等法律法規(guī)，通過各項規(guī)定對城鄉(xiāng)間人口流動進(jìn)行嚴(yán)格限制。

3.t={1966，1976}

“文革”時期，也是建國以來經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面停滯的十年。

在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（ISt）方面，一方面城市的二、三產(chǎn)業(yè)幾乎處于全面停擺狀態(tài)；另一方面，中蘇兩國關(guān)系緊張，相當(dāng)部分蘇聯(lián)援建項目陷入停滯狀態(tài)。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r（EDt）方面，國民經(jīng)濟(jì)處于全面癱瘓狀態(tài)。

在社會主要矛盾（SCt）方面，城市中的工礦企業(yè)無法創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，造成每年新增就業(yè)人口的大量失業(yè)。為緩解這一矛盾，國家開展“知識青年上山下鄉(xiāng)運動”，希望利用低效率的農(nóng)業(yè)來解決城市中日益增多的失業(yè)人口。

所以，戶籍管理制度在這個特定的歷史階段，其主要管理功能（Ft）表現(xiàn)為：推動更多城市人口，尤其是新增就業(yè)人口遷往農(nóng)村；對農(nóng)村人口向城市遷移進(jìn)行嚴(yán)格限制，完全否定公民自由居住和遷移的權(quán)利。具體政策表現(xiàn)為1975 年《憲法（修正案）》，利用憲法從法律層面完全否定公民“居住和遷徙的自由”。

4.t={1977，1991}

這一時期改革開放使我國經(jīng)濟(jì)社會都發(fā)生了巨大的變化。

在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（ISt）方面，我國實行的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)改革，極大地釋放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。同時，我國東部沿海地區(qū)的工業(yè)逐步開始成長起來。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r（EDt）方面，國民經(jīng)濟(jì)全面復(fù)蘇，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的解放極大地帶動了國民經(jīng)濟(jì)的增長。

在社會主要矛盾（SCt）方面，改革開放極大地緩和了生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系之間的矛盾，破除了生產(chǎn)關(guān)系中阻礙生產(chǎn)力發(fā)展的很多障礙。表現(xiàn)在社會生活中，除“下鄉(xiāng)知青”大規(guī)模地返城之外，其他普通農(nóng)村居民相比之前不再想要盲目進(jìn)城。與此同時，國家“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策出臺，逐步有計劃進(jìn)行“農(nóng)轉(zhuǎn)居”的人口管理。

所以，這一時期戶籍管理制度的主要功能（Ft）是實行彈性化的人口管控，從而配合經(jīng)濟(jì)體制改革，具體政策如1977年出臺的《關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定》。

5.t={1992，今}

這是改革開放的深入和快速發(fā)展期。

在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（ISt）方面，我國的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)逐步呈現(xiàn)出向東部沿海及向大城市聚集的趨勢，其中勞動密集型的加工業(yè)成為了拉動我國經(jīng)濟(jì)快速增長的“三駕馬車”之一。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r（EDt）方面，經(jīng)濟(jì)總量相對改革開放前有質(zhì)和量的飛躍、但區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、社會收入差距持續(xù)拉大。

在社會主要矛盾（SCt）方面，東部與中西部地區(qū)的區(qū)域發(fā)展不平越來越明顯，吸引了中西部大量的農(nóng)村剩余勞動力到東部就業(yè)。同時，東部沿海地區(qū)勞動力密集型的出口加工業(yè)也對勞動力有巨大需求。在此情況下，戶籍的人口管控功能逐步失效，但戶籍所附帶的在諸如公共服務(wù)、社會保障方面的城鄉(xiāng)差距則表現(xiàn)得更為突出。

所以，這個時期戶籍制度的管理功能（Ft）更多是以不同的福利待遇對人群進(jìn)行了劃分，如一線城市以戶籍為基礎(chǔ)的“限車令、限房令”等。

三、政策建議

（一）實現(xiàn)均衡區(qū)域資源配置

目前，我國的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，東中西部各省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r存在巨大的差距，不同城市之間的福利待遇和社會保障水平有著巨大的差異。

只要東中西地區(qū)及不同城市之間存在著資源配置、公共福利等的巨大差異，人口就仍然會不斷從中小城市、中西部地區(qū)向東部大城市流動。在這種背景下，中小城市需要為東部沿海尤其是一線大城市分流人口，從而消解大城市的戶籍改革壓力。要達(dá)到這一目的，關(guān)鍵在于要在區(qū)域及不同城市之間均衡資源配置，縮小戶口背后如教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會保障、住房等方面的福利差距。

戶籍管理制度的改革需要中央政府的強(qiáng)勢介入。中央政府應(yīng)該對中小城市的發(fā)展給予足夠的政策支持；推動城鄉(xiāng)之間勞動力市場的一體化進(jìn)程，盡快統(tǒng)籌全國的社會保障體系，加快實現(xiàn)全國范圍內(nèi)資源的公平分配和配置；戶籍改革需要在全國不同層級城市同時推動。

（二）依據(jù)權(quán)利與義務(wù)對等原則

我國生產(chǎn)力的進(jìn)一步發(fā)展需要勞動力可以更為自由地流動，而城市戶籍改革中所面臨的一大問題就是流動人口戶籍準(zhǔn)入制度的建立和完善。

我國目前生產(chǎn)力發(fā)展水平不足，社會產(chǎn)品仍然沒有極大豐富，城市總體的承受能力仍相對不足。在這種情況下，應(yīng)根據(jù)權(quán)利與義務(wù)對等原則，建立流動人口獲得市民待遇的合理途徑，保障流動人口權(quán)利，建立更完善更合理的戶籍管理制度，以實現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)社會的長期的可持續(xù)的發(fā)展。

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（作者單位：上海大學(xué)社會科學(xué)學(xué)院）