我國產業(yè)政策有效性構建探微

摘要：產業(yè)政策是一國政府主動干預產業(yè)經濟活動的主要手段，其效果直接關系到產業(yè)競爭力的強弱。尤其是隨著我國市場經濟體制的變革，產業(yè)的發(fā)展更有賴于有效的產業(yè)政策作支撐。本文從產業(yè)政策的性質和特點出發(fā)，對產業(yè)有效性的評判標準進行了分析，著重提出了政府制定有效的產業(yè)政策的相關建議。

關鍵詞：產業(yè)政策；有效性；構建

改革開放后，我國經濟體制歷經了重大變革，過去以直接替代市場為取向的產業(yè)政策逐漸轉向了選擇性產業(yè)政策，這對我國經濟的快速發(fā)展起到了促進作用。與此同時，這種限制市場的產業(yè)模式也在一定程度上導致了更為嚴重的“市場失靈”。隨著經濟全球化的深入推進，產業(yè)向國際化發(fā)展的趨勢日益明顯。因此，相應的產業(yè)政策是否需要制定，制定何種產業(yè)政策，以及如何發(fā)揮產業(yè)政策在促進經濟全面、協(xié)調和可持續(xù)發(fā)展中的作用等，都是我國相關行業(yè)亟待解決的重要問題。其中，關于如何實現(xiàn)產業(yè)政策的應有效果則是重中之重。

一、產業(yè)政策的性質及特點

產業(yè)政策是政府干預下的經濟資源配置方式。政府通過產業(yè)政策干預社會再生產過程，干預產業(yè)部門之間和產業(yè)部門內部的資源配置，達到一定的經濟和社會目標。產業(yè)政策與其他政策相比，有其自身特點。一是綜合性。產業(yè)政策制定是個系統(tǒng)工程，不僅要很好把握國家的經濟發(fā)展戰(zhàn)略、產業(yè)結構、產業(yè)組織、產業(yè)布局等發(fā)展演變規(guī)律，而且要熟悉各種政策手段，充分運用財政、稅收、金融、投資、技術、貿易、就業(yè)與勞動工資等措施調整產業(yè)關系。二是差異性。從某種意義上說，產業(yè)政策調整的對象也是一個利益再分配的過程，主要體現(xiàn)在差異性上。在產業(yè)政策推行中，一部分企業(yè)將得到政府的優(yōu)惠，一部分企業(yè)則受到政府干預政策的限制，不同利益集團間的博弈始終存在，在產業(yè)政策制定中要考慮到這些因素，合理確定預期目標。三是有序性。社會經濟發(fā)展水平是由低向高逐步發(fā)展的，呈現(xiàn)新興產業(yè)逐漸取代傳統(tǒng)產業(yè)的有序變動，產業(yè)政策也應按發(fā)展的時序，動態(tài)地確定調整目標并不斷調整和完善政策手段。四是協(xié)調性。產業(yè)之間、產業(yè)內部之間都存在著各種各樣的關聯(lián)，產業(yè)的活動也由產業(yè)結構、產業(yè)組織、產業(yè)布局等多方面內容構成，這些產業(yè)聯(lián)系之間的政策目標必須協(xié)調一致，政策手段調整方面必須協(xié)調一致、相輔相成，才能充分發(fā)揮其功能和效力。五是指導性。產業(yè)政策是調整產業(yè)發(fā)展中各類關系的規(guī)制，具有很強的導向性。通過具體政策手段，引導企業(yè)將資源的配置向政策要求的方向和目標發(fā)展和轉變。六是可行性。產業(yè)政策是否能達到政策調整的預期目標，必須使產業(yè)政策的制定科學、可行。所謂“科學”就是產業(yè)政策的制定要符合產業(yè)發(fā)展的規(guī)律和發(fā)展趨勢。目標的針對性要強，政策手段的使用要合理，方向的定位要準確，政策的表述要嚴謹，不能有兩義性。

二、構建有效產業(yè)政策的必要性

作為一國經濟發(fā)展戰(zhàn)略的具體化，產業(yè)政策可以說是一國經濟發(fā)展的基石。有效的產業(yè)政策在促進經濟增長、提高勞動生產率、優(yōu)化產業(yè)結構、提高經濟效益等方面起著不可替代的作用。

（一）改善資源在部門之間的分配，促進社會資源有效配置

在市場經濟條件下，社會總供給與社會需求在結構和總量上通常出現(xiàn)不平衡的現(xiàn)象。其中，總量平衡是保證國民經濟持續(xù)、健康發(fā)展的前提，保持適度發(fā)展速度的關鍵又在于結構平衡。而有效的產業(yè)政策能夠通過調整產業(yè)結構實現(xiàn)供給與需求的平衡，從而有效配置社會資源。尤其是對于那些經濟發(fā)展模式為趕超型的國家來說，因為其經濟基礎比較薄弱，經濟資源比較有限，如果單靠市場的調節(jié)作用，經濟積累和成長將是比較漫長的過程，很難迅速趕上或超越先進國家。政府依靠產業(yè)政策的調節(jié)作用，將有限的經濟資源大量集中到重點基礎設施和重點產業(yè)部門，推動重點基礎設施和產業(yè)部門超速發(fā)展，再通過產業(yè)關聯(lián)作用帶動其他產業(yè)部門乃至整個經濟快速發(fā)展。

（二）推動結構效益的提高

在國民經濟中，各產業(yè)之間的關聯(lián)是復雜、密切和廣泛的。一定的產業(yè)結構是一個地區(qū)或國家經濟發(fā)展水平的反映，它作為經濟結構的核心和基礎，其是否合理，直接關系到勞動力、資金、技術等生產要素的是否能夠有效利用和合理配置，關系到宏觀經濟及微觀經濟效益的能否得以提高。而有效的產業(yè)政策，不僅能使產業(yè)組織結構得以優(yōu)化，也能對社會資源進行合理配置，實現(xiàn)各個產業(yè)在經濟運行中的緊密配合，在衰退產業(yè)、主導產業(yè)、朝陽產業(yè)間形成合理的推進序列，這樣就可以針對市場機制的內在不足，根據產業(yè)結構的發(fā)展變化及時調整產業(yè)結構，從而使產業(yè)結構實現(xiàn)經濟增長和經濟效益的最大化。

（三）培育產業(yè)國際競爭力

強大的產業(yè)國際競爭力是各國經濟在國際市場競爭中立于不敗之地的前提和基礎。各國政府和經濟界人士無不重視通過產業(yè)政策手段來培育本國產業(yè)的國際競爭力。產業(yè)國際競爭力的培育涉及多種因素，包括本國的自然資源、資金、技術、人才狀況等。產業(yè)政策要綜合考慮各方面因素，有效整合各類資源，才能達到培養(yǎng)產業(yè)國際競爭力的效果。同時，在世界經濟日益融合和各國經濟開放程度越來越高的背景下，尤其是在一些國家和地區(qū)相繼發(fā)生金融危機以后，經濟安全問題日益為各國所重視。由于一些重要產業(yè)對于國家經濟安全有著至關重要的影響，許多國家政府越來越重視運用產業(yè)政策來調控重要產業(yè)，以實現(xiàn)對經濟安全的維護。

三、我國產業(yè)政策有效性構建的主要路徑

（一）創(chuàng)造有利于產業(yè)自組織發(fā)展的外部環(huán)境

我國目前還存在政府獨資或大部分控股各種競爭性產業(yè)的情況，這既包括目前市場占有率極高的石油化工、鋼鐵、汽車、家電、電子、建筑、商業(yè)銀行、房地產、外貿等行業(yè)里的大中型企業(yè)或特大型企業(yè)集團，也包括虧損面極大的行業(yè)（如紡織、造紙、森工、日化、煤礦、家用機械等）內的中小企業(yè)。在市場占有率極高的行業(yè)中，新的國有資產管理體制尚未建立起來，各級政府內的產業(yè)主管部門仍未撤消，成為政府控制大型企業(yè)和不愿退出的理由。對于虧損行業(yè)企業(yè)的控制，虧損就成為政府不能退出的堂皇借口。政府對這些行業(yè)所謂的保護扶持，實則根本力不從心，非能力所及。國家財力有限，不可能提供數(shù)量充足、質量良好的公共服務。產業(yè)自組織有其內在的規(guī)律，忽視產業(yè)成長和發(fā)展的內在規(guī)律而實施主觀的產業(yè)政策，必將產生負效應。在某些地區(qū)，政府為了使本地的產業(yè)有所發(fā)展，通常忽視當?shù)亟洕l(fā)展實際，違背事實，胡亂采取一系列措施，投資劃地盲目性大，對產業(yè)發(fā)展的人為干涉過于突出，致使社會資源不能合理配置。

（二）避免對中小企業(yè)的體制歧視

中小企業(yè)的產生、生存、發(fā)展無不依托于市場。與大企業(yè)相比，中小企業(yè)一個顯著的特點和優(yōu)點就是靈活，能較快適應市場供求變化。中小企業(yè)不僅轉型速度快，而且轉型成本低。即使遭受危機沖擊，中小企業(yè)的恢復周期也相對較短。在國際貿易中，中小企業(yè)的競爭力有時甚至不亞于大企業(yè)。但中小企業(yè)由于數(shù)量多、規(guī)模小、分散、無法操縱市場等特點決定了它們是市場經濟中的弱者。中小企業(yè)的“弱不禁風”使它難以承受外來沖擊，市場不穩(wěn)定因素嚴重威脅中小企業(yè)的生存與發(fā)展。我國在改革開放后頒布了一系列有關中小企業(yè)的政策，但1997年以前施行的政策在某種程度上帶有傳統(tǒng)計劃經濟的色彩，在總體上沒有把支持中小企業(yè)的發(fā)展提到應有的高度，仍舊把中小企業(yè)看作是工業(yè)化過程中落后的生產力的代表。長期以來，企業(yè)被分成三六九等，以非國有經濟占主體的中小企業(yè)常被劃入另冊。1998年以來，隨著國內外經濟形式發(fā)生的巨大變化，我國對中小企業(yè)的重視程度開始明顯提高，但仍存在對中小企業(yè)的體制歧視。例如，在稅收政策上，國有企業(yè)可先繳后退，非國有企業(yè)卻無此待遇；在銀行呆壞帳準備金核銷上，大企業(yè)可列入國家計劃及時優(yōu)化資產負債結構，中小企業(yè)卻無此待待遇。

（三）預防和消除今后可能發(fā)生的市場壟斷行為

隨著我國加入WTO，國外的大公司、大企業(yè)，以及國外大型零售商不斷地進入，國內市場和國外市場的溝通和融合程度進一步提高。如果我國的產業(yè)政策沒有必要的市場準人規(guī)制政策和有效的市場保護政策，沒有能力對壟斷行為進行必要的約束，就會使在生產、技術、銷售上處于優(yōu)勢的外國廠商對我國一些行業(yè)形成壟斷，勢必會制約我國仍然處于幼稚階段的同類行業(yè)的發(fā)展。由市場壟斷造成的價格信號的扭曲會誤導資源的流動，導致供求關系的失衡。同時，壟斷價格的維持會使廠商享受壟斷利益而缺乏創(chuàng)新的壓力和動力，還會增加行業(yè)的進入成本，被動地受制于人，直接影響我國產業(yè)的自組織行為，進而影響產業(yè)結構的調整和升級。因此，產業(yè)政策應有預見地預防并消除可能會發(fā)生的市場壟斷行為。

（四）加強政府調控，改變政府支持國內產業(yè)提升國際競爭力的方式

一國的國際競爭優(yōu)勢主要以經濟和科技實力為基礎，而強大的經濟實力又取決于合理的制度設計。隨著當今經濟全球化的不斷深入，世界各國產業(yè)間的壁壘被打破，其競爭日趨激烈。對此，大多數(shù)人都認識到：不管是市場機制還是政府干涉，其目的都是為社會經濟的持續(xù)發(fā)展提供有利的保障。這對政府來說，聚焦于干涉主義和放任主義的區(qū)分已不適宜，而盡力為勞動生產率的提高創(chuàng)造一個優(yōu)良環(huán)境則是其首要任務。從這一意義而言，政府在定價、貿易壁壘等方面應減少干涉行為，在諸如加強教育培訓以確保競爭力提升方面須積極作為。從政府所承擔的職能來看，不得從事或參與盈利性經營活動，為穩(wěn)定經濟發(fā)展創(chuàng)造良好的經濟環(huán)境和制度保障才是理所應當?shù)?。盡管政府在國家經濟發(fā)展中有著不可或缺的作用，但產業(yè)政策的有效性是不以人的意志為轉移的，它是難以確定的。在經濟全球化背景下，隨著企業(yè)的國際化進程加快，不相適應的產業(yè)政策必然被淘汰，除非政府的產業(yè)政策隨時配合國家發(fā)展的步調，否則勢必會阻礙產業(yè)的發(fā)展。因而，實現(xiàn)提高一國或地區(qū)產業(yè)國際競爭力的關鍵在于政府創(chuàng)造一種適合于經濟發(fā)展的制度環(huán)境，并且不斷地根據國內外經濟、社會環(huán)境的變化，對制度進行適時創(chuàng)新。

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（作者單位：成都經開區(qū)項目建設服務局）