新形勢下事業(yè)單位“三公”經(jīng)費控制與監(jiān)管的相關(guān)問題分析

摘要：近年來，“三公”經(jīng)費一直是全社會關(guān)注的焦點，“三公”經(jīng)費能夠幫助行政事業(yè)單位維持基本的運轉(zhuǎn)，但“三公”經(jīng)費”也存在不少問題，各界對治理“三公”經(jīng)費問題飽含期待。文章分析現(xiàn)階段“三公”經(jīng)費的狀況和問題，對“三公”經(jīng)費控制和管理提出初步見解，并提出了幾點措施和建議。

關(guān)鍵詞：“三公”經(jīng)費；控制；監(jiān)管；對策

2011年國務(wù)院要求各中央部委公開2010年“三公”經(jīng)費預(yù)算及2011年“三公”經(jīng)費決算，由此拉開了“三公”經(jīng)費治理的序幕。近年來，政府機關(guān)、各事業(yè)單位在節(jié)約“三公”經(jīng)費工作上進行了不懈努力，通過壓縮預(yù)算、控制支出、公開信息等措施，取得了一定成效，公共財政支出的結(jié)構(gòu)趨于合理，財務(wù)管理水平和資金使用效率得到了提高，公務(wù)成本有了較為明顯的降低。但是在看到成績的同時，應(yīng)該看到在現(xiàn)實中“三公”經(jīng)費的使用和監(jiān)管中仍然存在著不少問題，亟待加以解決。

一、“三公”經(jīng)費控制和監(jiān)管方面存在的問題

（一）“三公”經(jīng)費使用問題

雖然我國事業(yè)單位在規(guī)范“三公”經(jīng)費使用方面做出了很大努力，但由于歷史和現(xiàn)實等原因，在控制和監(jiān)管方面仍然存在著一些問題。

1. 因公出國（境）費用方面：目前名目張膽的出國旅游通過近幾年的治理已經(jīng)有所收斂，但仍有一些單位以出國考察的名義進行出國旅游消費。特別是在事業(yè)單位，因為工作中確實學(xué)習(xí)交流的需求，所以更容易借國際會議、國際學(xué)術(shù)交流的名義組織旅游觀光。然后通過偽造假文件的方式應(yīng)付審計檢查和監(jiān)督。這種行為不但造成資金的大量浪費，還給了一些官員創(chuàng)造了轉(zhuǎn)移財產(chǎn)，借機潛逃國外的機會。

2. 公車購置及運行花費方面：目前絕大多數(shù)單位對公車的配備都有明確的規(guī)定，這些規(guī)定也符合國家的相關(guān)要求，但是在實際情況中，車輛數(shù)量、配置超標(biāo)超編的現(xiàn)象仍然存在，整體處于過度消費狀態(tài)，領(lǐng)導(dǎo)單獨配車現(xiàn)象普遍；公車的配置標(biāo)準(zhǔn)過高，存在很多超標(biāo)車。超編、超標(biāo)配車產(chǎn)生的高額維護費用也給財政帶來了沉重的負(fù)擔(dān)。

3. 公務(wù)接待方面：公務(wù)接待費包含內(nèi)容多、費用金額大、開支名目多、不易監(jiān)管。公款消費項目多，上級檢查、同級交流都要搞好接待，吃喝送禮等不合理不合規(guī)的費用巧立名目用公款報銷。公務(wù)接待消費檔次高，將對客人的身份地位與接待標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)系起來，超規(guī)格接待，規(guī)格年年漲高。公務(wù)街道消費規(guī)模大，來一個客人卻需要單位的主要領(lǐng)導(dǎo)、主管領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)科室人員共同陪同，導(dǎo)致超規(guī)模接待。

（二）“三公”經(jīng)費過高的原因

1. 思想認(rèn)識不足。一些領(lǐng)導(dǎo)依法行政觀念淡薄，節(jié)儉意識不強，有官本位思想，講究排場，對自己要求不嚴(yán)，認(rèn)為不貪、不拿、不把錢放進自己腰包就不算犯錯，對三公經(jīng)費濫用問題不夠重視，甚至放任自流。

2. 管理者治理“三公”經(jīng)費的決心不大。因為很多制定限制“三公”經(jīng)費規(guī)模政策者正是“三公”經(jīng)費的受益者，政策過嚴(yán)必定會影響自己的既得利益，因此在制定政策時患得患失，難以痛下決心從根本上進行整治。

3. 行政體制改革效果不明顯。改革開放三十多年以來，我國進行過數(shù)次機構(gòu)精簡，但都走入了精簡-膨脹-再精簡-再膨脹的循環(huán)，編制人員也越來越多，造成了龐大的支出基數(shù)，使行政成本居高。

4. 約束機制不強。行政事業(yè)單位的財政預(yù)算較政府部門更為多樣和復(fù)雜，既有預(yù)算內(nèi)資金又有預(yù)算外資金，特別是預(yù)算外部分資金的具體數(shù)目具有不確定性，管理上有難度，給超支留下漏洞。此外，有些單位的財務(wù)報銷制度和審計制度不夠完善，難以對經(jīng)費支出的過程和結(jié)果進行有效監(jiān)督。

5. 監(jiān)督缺位。從現(xiàn)實來看，對“三公”經(jīng)費的監(jiān)督主要來自上級、平級和下級三個方面，但三個方面都存在不足，上級距離遠，難以發(fā)揮監(jiān)督作用；平級顧及面子，不便查、不好查；下級更是不敢監(jiān)督，使監(jiān)督工作徒有其名。此外，在體制方面，事業(yè)單位與普通企業(yè)相比具有一定的特殊性，社會上的中介機構(gòu)一般無權(quán)對其“三公”經(jīng)費進行監(jiān)督。

（三）“三公”經(jīng)費控制和監(jiān)管方面存在的問題

“三公”經(jīng)費的實質(zhì)，是國家機關(guān)行政事業(yè)單位為滿足公眾需求而使用財政資金為其行政性公務(wù)行為提供條件和便利的消費行為，其本意是為了提高公共管理的效率，提高公共服務(wù)的水平，因此本質(zhì)上來講這種消費是合理合法的，是一種必要的開銷。但由于工作人員攀比心理、享樂心理的存在，使“三公”經(jīng)費存在過度膨脹的可能，一旦缺乏控制和監(jiān)督，浪費以及其他各種違法行為便逐漸滋生。

1. “三公”經(jīng)費界定不清。“三公”經(jīng)費在2011 年以前是沒有明確界定的，只有一些“三公”經(jīng)費的雛形?！耙蚬鰢鼍迟M”、“公務(wù)接待費”、“公務(wù)用車購置費和運行維護費”等經(jīng)濟分類科目是在《2011 年政府收支分類科目》中才得到了明確。在實際應(yīng)用中，目前對“三公”經(jīng)費的定義和包涵的內(nèi)容仍然不是特別清楚，核算的口徑并不同意，會計人員的經(jīng)驗和判斷有時成了確認(rèn)的最終標(biāo)準(zhǔn)，隨意性很大。這些直接影響了“三公”經(jīng)費賬務(wù)處理和會計核算的準(zhǔn)確性。

2. “三公”經(jīng)費管理制度不健全。隱藏“三公經(jīng)費”的花樣繁多，一些部門單位，存在以內(nèi)部收據(jù)、代開發(fā)票入賬情況，真實性難以確定，管理存在漏洞。正如前文所講，對“三公”經(jīng)費的控制和管理必然會觸及一些人的既得利益，并且過嚴(yán)的控制可能確實會影響到一些工作的正常開展，因此有些領(lǐng)導(dǎo)有意無意的忽視制度制定工作，不去制定專門的管理辦法。此外，財務(wù)核算也是不能有效監(jiān)管“三公”經(jīng)費的，因為財務(wù)監(jiān)管是一種事后監(jiān)督，對于一些手續(xù)完備又形成既成事實的“三公”經(jīng)費支出，難以起到有實際意義的控制和監(jiān)管。

3. “三公”經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)不健全。目前全國沒有統(tǒng)一“三公”經(jīng)費的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，各地自己制定標(biāo)準(zhǔn)時，沒有全國的平均水平可以參考，難以客觀把握本單位所在的層次。財政預(yù)算對“三公經(jīng)費”沒有細化到具體的項目，更缺乏對具體項目變化情況的必要說明，實際審計中無法分清“三公經(jīng)費”的財政預(yù)算安排金額?！叭苯?jīng)費的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)多年未曾調(diào)整，例如出國住宿費和外賓接待費標(biāo)準(zhǔn)是 10 多年前制定的，已經(jīng)不符合現(xiàn)實的經(jīng)濟水平，與實際情況出現(xiàn)較大差異，因此超支現(xiàn)象比較普遍，致使審計機關(guān)對超標(biāo)準(zhǔn)列支難以界定。

4. “三公”經(jīng)費支出會計核算不規(guī)范。由于目前政府收支分類科目按支出功能和支出經(jīng)濟分類，還不存在和“三公經(jīng)費”直接對應(yīng)的會計科目，行政事業(yè)單位會計制度及會計軟件所設(shè)會計科目不能完全滿足“三公經(jīng)費”統(tǒng)計需要。對于部分沒有設(shè)置明細二級科目的單位來說，“三公”經(jīng)費更是難以統(tǒng)計和規(guī)范，一切消費都隱藏在行政費用支出中，往往會成為一筆糊涂賬，不能真實反映支出情況，不利于審計和社會監(jiān)督。

二、加強“三公”經(jīng)費控制和監(jiān)管的措施和建議

（一）加大公開透明工作力度

要加大公開力度，完善公開方式和內(nèi)容。公開不夠、透明不足就會導(dǎo)致單位在“三公”經(jīng)費上不計成本，大手大腳。必須將“三公”經(jīng)費納入預(yù)算，公開接受監(jiān)督，使“三公”經(jīng)費置于陽光之下，就會將問題暴露出來。因此，事業(yè)單位要加大信息公開的力度，尤其是對人民反映強烈的公車使用、公務(wù)接待、出國出境出差考察等支出情況詳細列出，將本單位“三公”經(jīng)費使用情況置身于社會的監(jiān)督之下。要將“三公”經(jīng)費公開情況，納入年度目標(biāo)、廉政考核和問責(zé)范疇，促使自覺規(guī)范和收緊“三公”經(jīng)費支出，提高行政效益。此外要明確領(lǐng)導(dǎo)的管理責(zé)任，使單位領(lǐng)導(dǎo)真正從思想上重視“三公”經(jīng)費的管理工作，將各項制度和措施落到實處。

（二）加強制度建設(shè)

首先要建立起科學(xué)合理的現(xiàn)代預(yù)算制度，科學(xué)合理的設(shè)置“三公”經(jīng)費內(nèi)容，支出預(yù)算具體到項目和崗位，并加以固化，不準(zhǔn)超越，不準(zhǔn)隨便變更。二是要建立公開制度，嚴(yán)格做到預(yù)算必須公開、透明，必須接受相關(guān)管理部門和社會公眾的監(jiān)督，花錢必須嚴(yán)格按照預(yù)算支出，沒有預(yù)算，一分錢也不能花。三是明確法律責(zé)任，加大懲戒力度，加大對“三公消費”中有令不行、有禁不止的行為的查處和責(zé)任追究力度。四要建立績效考核制度，把“三公”經(jīng)費使用情況納入績效考核內(nèi)容之中，增強單位主動降低“三公經(jīng)費”動力，通過考核從源頭上控制揮霍浪費的行為，建立其既重結(jié)果又重成本的現(xiàn)代績效考核制度。此外，事業(yè)單位要重視內(nèi)部控制制度建設(shè)，在嚴(yán)格遵守財經(jīng)法律的基礎(chǔ)上，制定出符合本單位實際的財務(wù)簽批報銷制度、辦公用品領(lǐng)用制度、請銷假制度等內(nèi)部財務(wù)管理制度。

（三）提高資金管理水平

進一步細化預(yù)算科目是提高預(yù)算管理水平，對“三公”經(jīng)費控制監(jiān)督的關(guān)鍵所在。要做好“三公”經(jīng)費的預(yù)算工作，在實際開支前，審核部門要嚴(yán)格把關(guān)，做好事前控制，制定合理的使用計劃。完善會計核算科目設(shè)置，準(zhǔn)確反映“三公”經(jīng)費支出，建立完整有效的內(nèi)控制度，遵循合理比例安排“三公”經(jīng)費，科學(xué)合理地使用和核算，確保既能節(jié)約成本，又能有效運轉(zhuǎn)，實現(xiàn)部門預(yù)算、財務(wù)決算和會計核算三者之間的有效區(qū)分和合理對接。要改進結(jié)賬制度，用一次一結(jié)取代定期結(jié)算，增強對“三公”經(jīng)費的管控。

（四）提升單位內(nèi)會計人員的綜合素質(zhì)

會計人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)水平?jīng)Q定一個單位會計工作質(zhì)量的水平和“三公”經(jīng)費開銷的總體數(shù)量，加強會計隊伍建設(shè)，培養(yǎng)會計工作人才尤為重要。要加強對會計人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，是會計人員能夠及時學(xué)習(xí)相關(guān)法律法規(guī)知識，準(zhǔn)確掌握國家最新的財會政策，不斷提高政策水平和業(yè)務(wù)能力。加強繼續(xù)教育的學(xué)習(xí)，組織單位間的研討交流和座談。要努力提高會計人員職業(yè)道德水平，組織黨風(fēng)廉政教育，使會計從業(yè)人員能夠自覺提高拒腐防變能力，強化良好的職業(yè)道德品格，從思想根源上預(yù)防腐敗。要強化會計人員的監(jiān)督職能，提高工作的積極性主動性，在做好日常會計工作的基礎(chǔ)上，主動思考，認(rèn)真研究，深入分析單位的收支情況、各費用指標(biāo)的構(gòu)成比例，發(fā)揮出管理會計的目標(biāo)和職能，為領(lǐng)導(dǎo)做好參謀。

（五）樹立節(jié)儉意識，精簡單位規(guī)模和人數(shù)

任何監(jiān)督和控制都是被動的約束，要想根本上杜絕浪費現(xiàn)象，有效降低“三公”經(jīng)費成本，必須從工作人員節(jié)約意識上入手。只有廣大事業(yè)單位的工作人員樹立了良好的節(jié)約意識，才能自覺遵守各項制度，不會感到制度是一種約束。要教育工作人員從一點一滴著眼，從節(jié)約一滴水、一度電開始逐步培養(yǎng)節(jié)約意識。此外，單位規(guī)模龐大臃腫，再好的措施也難以奏效。事業(yè)單位要注意控制在編人數(shù)，整合職能、明確權(quán)責(zé)、精簡機構(gòu)、完善機制，下決心清理超編人員，切實清理“吃空餉”現(xiàn)象。將單位的編制工作納入法制化管理軌道，置于公眾的監(jiān)督之下，只有這樣才能使縮減財政支出，壓縮“三公”經(jīng)費成為可能。

三、結(jié)語

綜上所述，目前我國事業(yè)單位“三公”經(jīng)費的規(guī)范和管理工作雖然取得了一定成效，但由于受到歷史和現(xiàn)實因素的影響，還存在著一些問題。要求我們必須從制度建設(shè)、工作方法、人員思想等方面入手，多措并舉，繼續(xù)強化對事業(yè)單位“三公”經(jīng)費的控制和監(jiān)管工作，不斷節(jié)約公務(wù)成本，提高工作效率。

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（作者單位：河北省測繪產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗站）