政府在社會(huì)管理中存在的問(wèn)題與職能轉(zhuǎn)變探析

摘要：長(zhǎng)期以來(lái)，如何科學(xué)地定位政府職能和界定權(quán)力邊界一直是困擾各國(guó)政府的重要難題。建國(guó)至今，我國(guó)政府的權(quán)力邊界模糊，政府在社會(huì)管理中職能定位不清晰，這給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及人民生活帶來(lái)了一定程度的影響。筆者從對(duì)當(dāng)前我國(guó)政府在社會(huì)管理中所存在的一些問(wèn)題的探討出發(fā)，針對(duì)具體問(wèn)題提出了政府在社會(huì)管理中相應(yīng)的職能轉(zhuǎn)變方向。

關(guān)鍵詞：政府；社會(huì)管理；公共利益；職能轉(zhuǎn)變

一、問(wèn)題的提出

在任何國(guó)家，一個(gè)穩(wěn)定、和諧與發(fā)展的社會(huì)都離不開(kāi)有效的社會(huì)管理。我國(guó)政府的社會(huì)管理職能，主要包括政府承擔(dān)的管理和規(guī)范社會(huì)組織、協(xié)調(diào)社會(huì)矛盾、保證社會(huì)公正、維護(hù)社會(huì)秩序和穩(wěn)定、保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全等方面的職能。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)政府高度重視強(qiáng)化政府社會(huì)管理職能，在推進(jìn)行政管理體制改革中不斷改革和完善社會(huì)管理體制，取得了顯著成效。然而總體上，我國(guó)政府的社會(huì)管理功能依然比較薄弱，在進(jìn)行社會(huì)管理的過(guò)程中，存在著許多亟待解決的問(wèn)題。這些問(wèn)題不僅對(duì)公民利益造成直接或間接的潛在威脅，還在一定程度上影響到社會(huì)的健康穩(wěn)定發(fā)展。

十八大報(bào)告中指出，政府要積極轉(zhuǎn)職能，深化行政體制改革，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，提高社會(huì)管理科學(xué)化水平。當(dāng)前中國(guó)正處于體制機(jī)制轉(zhuǎn)軌的重要時(shí)期，在深化改革的道路上利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，社會(huì)發(fā)展險(xiǎn)象環(huán)生。這些都需要政府進(jìn)一步審視和反思自身在社會(huì)管理中存在的種種問(wèn)題，不斷加深對(duì)社會(huì)管理過(guò)程中應(yīng)然角色的認(rèn)識(shí)，并進(jìn)行相應(yīng)的職能轉(zhuǎn)變。

二、當(dāng)前政府社會(huì)管理存在的問(wèn)題

長(zhǎng)期以來(lái)，由于受幾千年來(lái)國(guó)家與社會(huì)同質(zhì)同構(gòu)歷史因素的影響，我國(guó)政府的權(quán)力邊界劃分和職能關(guān)系的處理較為模糊。政府在社會(huì)管理中該管什么、管到何種程度以及不該管什么方面等問(wèn)題不甚明了。當(dāng)前政府在社會(huì)管理中存在著一些需要解決的難題，具體而言，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）社會(huì)管理重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，輕社會(huì)發(fā)展

建國(guó)以來(lái)，我國(guó)的社會(huì)管理存在過(guò)度重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視社會(huì)發(fā)展的問(wèn)題。相對(duì)于經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，社會(huì)領(lǐng)域的發(fā)展較為滯后。重經(jīng)濟(jì)發(fā)展在政府部門(mén)績(jī)效考核中主要表現(xiàn)為在設(shè)定發(fā)展目標(biāo)時(shí)只注重經(jīng)濟(jì)建設(shè)指標(biāo)，而忽視社會(huì)發(fā)展指標(biāo)；對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的考核制度存在一些問(wèn)題，在很大程度上僅將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為衡量干部政績(jī)的最重要的指標(biāo)。社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)是基礎(chǔ)，但單純的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并不能帶來(lái)社會(huì)的全面發(fā)展。在重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的價(jià)值導(dǎo)向下，一些地方政府搞出了多種“形象工程”，不僅勞民傷財(cái)，造成資源浪費(fèi)，財(cái)政吃緊，還在客觀上導(dǎo)致了社會(huì)的不良發(fā)展，由此產(chǎn)生、積累了諸如環(huán)境污染、貧富差距加大等社會(huì)問(wèn)題。

（二）社會(huì)管理方式比較單一

目前，我國(guó)政府在進(jìn)行社會(huì)管理時(shí)方式仍然較為單一，以罰代管，以罰代法等現(xiàn)象比較突出，而不善于靈活地處理問(wèn)題，未能運(yùn)用柔性、平等對(duì)話的方式以及經(jīng)濟(jì)、行政、法律等綜合手段進(jìn)行管理。同時(shí)，社會(huì)管理的執(zhí)行過(guò)程還缺乏一定的透明度，這種情況有時(shí)會(huì)造成政府與社會(huì)公眾之間的信息不對(duì)稱問(wèn)題，影響到政府社會(huì)管理活動(dòng)的有效開(kāi)展。此外，由于在社會(huì)管理過(guò)程中，政府對(duì)自身職能的界定不夠清晰，如何向社會(huì)中轉(zhuǎn)移職能以及轉(zhuǎn)移哪些職能尚未形成成熟的機(jī)制，使得一些可以向社會(huì)轉(zhuǎn)移的功能沒(méi)有得到有效轉(zhuǎn)移，這在一定程度上抑制了社會(huì)力量的發(fā)揮。當(dāng)前，我國(guó)政府與社會(huì)的互動(dòng)格局需要進(jìn)一步優(yōu)化，社會(huì)管理的方式也要走向多元化。

（三）公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的提供能力和現(xiàn)實(shí)需要存在一定差距

根據(jù)社會(huì)需要，提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)是政府的一項(xiàng)重要職責(zé)。當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展使得公眾對(duì)公共產(chǎn)品與服務(wù)的需求急劇增加，這種現(xiàn)象在教育、醫(yī)療、住房、環(huán)保等領(lǐng)域表現(xiàn)得尤為突出。然而，我國(guó)政府的公共服務(wù)能力與現(xiàn)實(shí)需求之間還存在著一定差距，公共服務(wù)的提供方式較為單一，服務(wù)范圍和內(nèi)容存在城鄉(xiāng)差別，服務(wù)體制不夠完善，服務(wù)效率也有待提高。這些矛盾給人們的生活帶來(lái)了許多不便甚至?xí)l(fā)一系列社會(huì)問(wèn)題，這不僅對(duì)社會(huì)秩序和社會(huì)的正常發(fā)展產(chǎn)生著不利影響，還會(huì)在一定程度上損害政府的形象與公信力。所有這些都要求政府不斷強(qiáng)化公共服務(wù)能力，以減少公共產(chǎn)品與服務(wù)供需之間的矛盾。

（四）社會(huì)管理中面臨的社會(huì)矛盾不斷增加，利益糾紛關(guān)系復(fù)雜

隨著我國(guó)改革開(kāi)放的深入推進(jìn)和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，社會(huì)組織形式以及不同利益主體之間的關(guān)系日趨多樣化。現(xiàn)階段，我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量不斷增加，已躍居世界第二，但人均收入水平依然較低，不同群體之間收入差距不斷拉大，城鄉(xiāng)、區(qū)域之間發(fā)展還很不均衡。這些情況構(gòu)成了社會(huì)矛盾不斷增加的潛在因素。政府在社會(huì)管理過(guò)程中面臨的許多社會(huì)矛盾相互交織，并日益呈現(xiàn)出多發(fā)性、群體性、復(fù)雜性、長(zhǎng)期性等特征，危害到社會(huì)公眾利益和社會(huì)的和諧安定。同時(shí)，社會(huì)管理中所要處理的各種利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，這在很大程度上增加了當(dāng)前政府社會(huì)管理的難度。

三、政府的職能轉(zhuǎn)變方向

社會(huì)管理既是構(gòu)建和諧社會(huì)的迫切要求，也是我國(guó)行政管理體制改革的一項(xiàng)重要任務(wù)。提高政府的社會(huì)管理能力是維護(hù)公民利益、實(shí)現(xiàn)社會(huì)健康發(fā)展的應(yīng)有之義。當(dāng)前我國(guó)政府要針對(duì)自身在社會(huì)管理中存在的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)自身的職能轉(zhuǎn)變。

（一）推動(dòng)政府職能向經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)建設(shè)并重轉(zhuǎn)變

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府在進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的過(guò)程中，在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的理念導(dǎo)向下，對(duì)諸如社會(huì)、文化等方面建設(shè)有所滯后，這在一定程度上導(dǎo)致了各領(lǐng)域發(fā)展的不協(xié)調(diào)，產(chǎn)生了許多社會(huì)問(wèn)題。因此，在全面深化改革的新階段，要推動(dòng)政府職能向經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)建設(shè)并重轉(zhuǎn)變，政府在追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的過(guò)程中要注重謀求社會(huì)各領(lǐng)域的綜合發(fā)展，促進(jìn)人力、物力、財(cái)力等資源利用進(jìn)一步向社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域傾斜。與之相應(yīng)，要將以GDP指標(biāo)為上的政績(jī)價(jià)值取向轉(zhuǎn)換為重視反映社會(huì)發(fā)展總體水平的綜合指標(biāo)體系。同時(shí)，還要對(duì)我國(guó)當(dāng)前的干部政績(jī)考核與責(zé)任體系進(jìn)行改革，建立以公共服務(wù)為取向的政府業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系和科學(xué)的行政問(wèn)責(zé)機(jī)制。根據(jù)實(shí)際需要，在現(xiàn)有的政府績(jī)效評(píng)估過(guò)程中加入一些新的指標(biāo)，如醫(yī)療教育、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)治安等指標(biāo)來(lái)考核政績(jī)，并使之與領(lǐng)導(dǎo)干部的晉升、任用、獎(jiǎng)懲等內(nèi)容相結(jié)合，以此促使領(lǐng)導(dǎo)干部在工作中對(duì)所存在的不足和問(wèn)題進(jìn)行深入反思與改進(jìn)，更好地對(duì)廣大人民群眾負(fù)責(zé)。

（二）培育公民社會(huì)，促進(jìn)社會(huì)管理方式與主體的多元化

蓋伊·彼得斯認(rèn)為，“公共部門(mén)所提供的服務(wù)質(zhì)量在某種程度上取決于工作過(guò)程中的合作程度，而不是取決于政府員工個(gè)人提供的服務(wù)。一個(gè)真正具有效率、效能的服務(wù)計(jì)劃需要服務(wù)對(duì)象的主動(dòng)參與，而不是服務(wù)對(duì)象的被動(dòng)接受”。我國(guó)政府在進(jìn)行社會(huì)管理的過(guò)程中，要深入研究社會(huì)管理規(guī)律，加強(qiáng)社會(huì)管理體制的建設(shè)和創(chuàng)新，善于靈活運(yùn)用多種方式進(jìn)行社會(huì)管理?，F(xiàn)階段，在我國(guó)公民參與意識(shí)、參與素質(zhì)和能力不斷提高，社會(huì)組織快速發(fā)展的政治生態(tài)環(huán)境下，政府要以此為契機(jī)，不斷深化對(duì)政府與社會(huì)關(guān)系的認(rèn)識(shí)，合理界定政府與社會(huì)權(quán)力邊界，重點(diǎn)培育和完善我國(guó)公民社會(huì)，積極引導(dǎo)社會(huì)組織力量及社會(huì)公眾參與到社會(huì)管理中來(lái)。政府通過(guò)不斷整合各種社會(huì)資源，以合法合理的程序?qū)⑸鐣?huì)管理方面的部分權(quán)力和職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)承擔(dān)，從而構(gòu)建政府與社會(huì)的新型關(guān)系，建立健全多元化的社會(huì)管理格局。

（三）強(qiáng)化公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的提供能力

公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的有效提供，關(guān)系到公民的生活質(zhì)量和社會(huì)的穩(wěn)定有序發(fā)展。當(dāng)前社會(huì)形勢(shì)下，我國(guó)政府應(yīng)該從以下三個(gè)方面來(lái)提高公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給能力：一是建立與健全公共財(cái)政體制，加大政府對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的投入；二是要統(tǒng)籌兼顧，建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給體系。尤其要重視農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共福利的供給，加大農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)的力度，實(shí)行城鄉(xiāng)無(wú)差別服務(wù)，切實(shí)解決城鄉(xiāng)失衡問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)事業(yè)的和諧發(fā)展；三是改進(jìn)公共服務(wù)方式，推進(jìn)公共服務(wù)體制的創(chuàng)新。在公共服務(wù)領(lǐng)域打破壟斷，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，形成公共服務(wù)提供的多元化主體模式，提高公共服務(wù)的效率；充分利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和手段，推行電子政務(wù)，建立電子政府，拓展公共服務(wù)的發(fā)展空間，增強(qiáng)公共服務(wù)的品質(zhì)、效率、回應(yīng)力和能力。在政府實(shí)際活動(dòng)的開(kāi)展過(guò)程中，要將這些措施落到實(shí)處，并針對(duì)實(shí)踐中產(chǎn)生的新問(wèn)題對(duì)配套政策加以改進(jìn)。

（四）提高處理社會(huì)矛盾的能力，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定與公共利益

政府是社會(huì)公共利益的代表者，在實(shí)際工作中要為人民群眾的根本利益著想，協(xié)調(diào)好、解決好各類(lèi)不同的利益沖突。轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)，社會(huì)發(fā)展還很不均衡，存在著復(fù)雜多樣的矛盾，社會(huì)不穩(wěn)定因素不斷增加，突發(fā)事件與群體性事件危害著社會(huì)穩(wěn)定。因此，各級(jí)政府在社會(huì)管理過(guò)程中應(yīng)從大局出發(fā)，不斷對(duì)社會(huì)發(fā)展中的矛盾演變規(guī)律進(jìn)行系統(tǒng)而深入的研究，在正確分析矛盾特點(diǎn)和成因的基礎(chǔ)上采取多種對(duì)策：一是積極借鑒國(guó)外政府在社會(huì)管理過(guò)程中處理矛盾與利益糾紛的有益經(jīng)驗(yàn)，并根據(jù)我國(guó)實(shí)際，建立全方位、多渠道、法治化和系統(tǒng)性的矛盾調(diào)節(jié)機(jī)制；二是要高度重視社會(huì)公眾的利益訴求，正視現(xiàn)實(shí)中的利益矛盾。在實(shí)踐中建立起社會(huì)輿情匯集和分析機(jī)制，暢通民意表達(dá)渠道，充分聽(tīng)取人民群眾的意見(jiàn)，并綜合運(yùn)用多種合法手段，及時(shí)有效地解決群眾所反映的問(wèn)題；三是要深化改革，加快發(fā)展，真正使發(fā)展成果惠及全體人民，在發(fā)展中解決各種問(wèn)題。

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（作者單位：武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）