試析養(yǎng)老金雙軌制及其改革

摘要：我國政府公務(wù)人員和事業(yè)單位工作人員的退休養(yǎng)老金是由財(cái)政統(tǒng)一籌資、統(tǒng)一支付的，其標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他企業(yè)退休人員。公務(wù)員不需要繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)卻享受高額養(yǎng)老金，企業(yè)職工卻需要繳納，對(duì)于這種“養(yǎng)老金雙軌制”是否有其存在的合理性，學(xué)界有不同的聲音。但這種“養(yǎng)老金雙軌制”直接造成了我國不同群體之間養(yǎng)老金待遇差距過大，既不公平，也不合理，需要改革。

關(guān)鍵詞：社會(huì)保障；養(yǎng)老金；雙軌制；公平；改革

經(jīng)濟(jì)學(xué)研究人們?cè)谫Y源稀缺條件下如何選擇，重在“闡明經(jīng)濟(jì)規(guī)律，解釋經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象”。而管理學(xué)卻是研究為達(dá)到組織的既定目標(biāo)而如何進(jìn)行計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制等活動(dòng)，其核心問題是決策，側(cè)重于“如何做”。經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)這兩個(gè)學(xué)科研究的目的和內(nèi)容有很大的不同，本文從我國養(yǎng)老金實(shí)際操作與相關(guān)的研究，從經(jīng)濟(jì)學(xué)與管理學(xué)視角，闡述我國養(yǎng)老金體系的形成及其改革趨勢(shì)。

帕累托在對(duì)市場(chǎng)機(jī)制做出了簡(jiǎn)潔的論證。帕累托定律以自由市場(chǎng)的存在為前提，認(rèn)為在資源配置低效率時(shí)，通過改變資源配置這種方法，至少可以提高一部分人的福利水平，而不會(huì)使任何人的境況惡化，不是必須以另外一部分人處境惡化為代價(jià)，此時(shí)即帕累托最優(yōu)。1920年庇古（Pigou）在帕累托論證的基礎(chǔ)之上，結(jié)合分配領(lǐng)域創(chuàng)立了以增進(jìn)社會(huì)福利為目標(biāo)的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)，認(rèn)為依照帕累托標(biāo)準(zhǔn)，社會(huì)財(cái)富平均分配時(shí)，社會(huì)總福利最大。

1929～1933年發(fā)生的世界性經(jīng)濟(jì)大危機(jī)，使原來在西方國家占據(jù)統(tǒng)治地位、以自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)論為中心的新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)說衰落，這時(shí)凱恩斯（John Maynard Keynes）的國家干預(yù)主義理論應(yīng)運(yùn)而生。凱恩斯從國家干預(yù)的手段論證了社會(huì)養(yǎng)老保障制度會(huì)對(duì)世界各國的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)起穩(wěn)定作用，社會(huì)養(yǎng)老保障制度得到廣泛發(fā)展。20世紀(jì)60年代以來，凱恩斯理論的國家干預(yù)主義又逐漸失效，特別是在20世紀(jì)70年代以“滯漲”為特征的經(jīng)濟(jì)危機(jī)下，凱恩斯主義受到了極大的挑戰(zhàn)。這時(shí)以哈耶克（Freidrich Hayek）和弗里德曼（Milton Friedman）為代表的新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家極力倡導(dǎo)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及自由競(jìng)爭(zhēng)，反對(duì)國家對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的種種干預(yù)，認(rèn)為“福利國家”理論從經(jīng)濟(jì)上和政治上值得懷疑。因?yàn)槲鞣絿业娜娓＠贫却輾Я诉@些國家公民個(gè)人自我照顧能力，增加了公民個(gè)人對(duì)政府特別是對(duì)財(cái)政的依賴性，也造成了這些國家經(jīng)濟(jì)效率低下和發(fā)展緩慢。1938年英國前首相哈羅德-麥可米蘭就出版了《中間道路》這本書，提出了要走中間道路，就是說要對(duì)資本主義進(jìn)行調(diào)節(jié)。哈羅德主張?jiān)诜峙滟Y源、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和保證個(gè)人自由方面，只有市場(chǎng)調(diào)節(jié)才是最好的機(jī)制，雖市場(chǎng)機(jī)制確實(shí)也引發(fā)和加深了一些社會(huì)問題，因此也需要國家某種程度上的干預(yù)、調(diào)節(jié)、控制。后來，哈羅德“中間道路理論”也直接影響了多支柱養(yǎng)老金體系的形成。

2013年3月3日在北京召開的全國政協(xié)十二屆一次會(huì)議，以及2013年3月5日在北京召開的十二屆全國人大一次會(huì)議上，“社會(huì)保障”、“收入分配”和“反腐倡廉”成為普遍關(guān)注的話題。其實(shí)人民網(wǎng)和人民日?qǐng)?bào)政治文化部早在2013年2月1日就公眾關(guān)注的熱點(diǎn)問題，第12次聯(lián)合推出兩會(huì)“十大熱點(diǎn)問題調(diào)查”。調(diào)查于2014年3月3日零時(shí)結(jié)束，在近125萬人次的網(wǎng)民票選出的2013年最受關(guān)注的十大熱點(diǎn)中，前三甲分別為“社會(huì)保障”、“收入分配”和“反腐倡廉”。截至2014年3月3日零時(shí)調(diào)查結(jié)束，共有1248670人次的網(wǎng)民參與兩會(huì)調(diào)查投票，“社會(huì)保障”獲最多的256458張票，得票率為20.5%。至此，“社會(huì)保障”改革已連續(xù)四年蟬聯(lián)人民網(wǎng)兩會(huì)調(diào)查榜首。98%的網(wǎng)友認(rèn)為廢除企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休金雙軌制的條件已經(jīng)成熟。

經(jīng)過公眾熱議和媒體熱炒之后，矛頭明確指向了備受公眾詬病的“養(yǎng)老金雙軌制”。政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位人員的退休金由政府財(cái)政統(tǒng)一籌資、統(tǒng)一支付制度，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員不需要繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，卻享受高額養(yǎng)老金，其金額標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于企業(yè)退休人員。相比之下，我國其他企業(yè)職工養(yǎng)老繳費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重，但養(yǎng)老金水平卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位人員。

對(duì)于我國這種“養(yǎng)老金雙軌制”是否有其存在的合理性，在學(xué)界也有不同的聲音。我國著名社會(huì)保障學(xué)者鄭秉文認(rèn)為，“養(yǎng)老金雙軌制”直接造成了我國不同社會(huì)群體之間養(yǎng)老金待遇差距過大，這既不公平，也不合理，是造成公眾強(qiáng)烈反對(duì)延遲退休的一個(gè)重要原因。中國人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院鄭功成教授則認(rèn)為，錯(cuò)不在制度，錯(cuò)在制度之間待遇差距過大。為了方便管理和控制，發(fā)達(dá)國家也是單獨(dú)建立制度，但是不同制度安排的養(yǎng)老待遇差距極小，也從未造成不同群體的矛盾高度沖突。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)褚福靈教授則認(rèn)為，雙軌制是歷史原因形成的結(jié)果，但存在一定的合理性，因?yàn)闄C(jī)關(guān)事業(yè)單位不像企業(yè)營利，可以自負(fù)盈虧，相反他們是公益性質(zhì)，經(jīng)費(fèi)來自于國家財(cái)政撥款，需要得到制度上的保障。

針對(duì)“養(yǎng)老金雙軌制”的解決途徑，大部分學(xué)者都認(rèn)為應(yīng)該盡快“并軌”。全國政協(xié)委員宋曉梧表示，應(yīng)盡早統(tǒng)一城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，不要在事業(yè)單位、機(jī)關(guān)與企業(yè)職工之間分別設(shè)計(jì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授袁倫渠認(rèn)為，并軌不能強(qiáng)行削高補(bǔ)低，不能削弱機(jī)關(guān)單位的養(yǎng)老水平而向企業(yè)看齊，那樣會(huì)直接導(dǎo)致反感，影響穩(wěn)定，而應(yīng)循序漸進(jìn)，國家逐漸推進(jìn)政府機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革，也要逐漸增強(qiáng)對(duì)企業(yè)養(yǎng)老基金的投入，最終實(shí)現(xiàn)并軌和統(tǒng)一，體現(xiàn)社會(huì)公平正義。

也有部分學(xué)者認(rèn)為，國家首先應(yīng)加強(qiáng)對(duì)制度進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整而非強(qiáng)行并軌。鄭功成認(rèn)為，要改革“雙軌制”這個(gè)歷史遺留問題，很難一步到位，需通過三步走，全方位推進(jìn)改革。第一步，盡快為政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位人員建立起基本“養(yǎng)老金保險(xiǎn)制度”，同企業(yè)員工一樣承擔(dān)起繳費(fèi)義務(wù)并實(shí)行“統(tǒng)賬結(jié)合”的財(cái)務(wù)機(jī)制；第二步，對(duì)國家機(jī)構(gòu)事業(yè)單位人員的養(yǎng)老金進(jìn)行分解，使之與企業(yè)職工“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇”相接近；第三步，放棄國家機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休金與工資增長掛鉤的機(jī)制，代之以“企業(yè)職工養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法”執(zhí)行，以此來消除兩者之間的高度差距。清華大學(xué)就業(yè)與社會(huì)保障研究中心主任楊燕綏教授則認(rèn)為，養(yǎng)老金的結(jié)構(gòu)應(yīng)按人口結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，她主導(dǎo)四個(gè)來源和兩個(gè)賬戶理論。

我國養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)之所以引起社會(huì)如此大的反響，主要是因?yàn)楣降纳鐣?huì)本質(zhì)在經(jīng)濟(jì)利益上未得到體現(xiàn)。而就目前的形勢(shì)來看，一方面要求改革公務(wù)員養(yǎng)老金制度，改變?cè)瓉淼牟缓侠砝娓窬郑涣硗庖环矫?，這項(xiàng)改革重任的操刀手卻是行政機(jī)關(guān)和掌握公共權(quán)力的公務(wù)員。換句話說就是讓這些公務(wù)員自己革自己的命，放棄高額養(yǎng)老金，其結(jié)果可想而知。這些改革方案與政府公務(wù)員自身的利益確切相關(guān)，無論是從理論上還是從現(xiàn)實(shí)可行度上都有待商榷。要打破這種僵局，就必須變更改革的主體，改變這種由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)公務(wù)員養(yǎng)老金改革的局面，先由中立的社會(huì)保障學(xué)者起草養(yǎng)老金改革的方案，送交全國人大，然后由有關(guān)立法權(quán)力機(jī)構(gòu)召集社會(huì)各界人士參加立法聽證，最后由全國人大討論決定。只有在中立機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的前提下，才能給公眾一個(gè)公平的環(huán)境，兼顧各方利益，最終出臺(tái)一項(xiàng)滿意的改革方案。

（作者單位：武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）