行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置管理的探討

摘要：本文簡單綜述了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置中存在的問題，提出“如何進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置管理水平”的命題，綜合運(yùn)用管理學(xué)、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科的理論知識，探討能提高行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置管理水平的措施，以期豐富此命題的相關(guān)理論研究及為該命題的實(shí)踐行為提供參考。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；國有資產(chǎn)處置；產(chǎn)權(quán)；管理信息化；預(yù)算管理

一、引言

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是保證行政事業(yè)單位履行職責(zé)和促進(jìn)事業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，是建立公共財(cái)政、實(shí)施部門預(yù)算的重要保證。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置是指行政事業(yè)單位對其占有、使用的國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移及核銷。然而，多數(shù)行政事業(yè)單位在對其只擁有使用權(quán)的國有資產(chǎn)處置中，存在隨意處置、暗中操縱、預(yù)算管理中很少甚至從不考慮相關(guān)資產(chǎn)的處置、私吞處置收益等問題，且大多數(shù)仍在產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)外進(jìn)行，走過場的招投標(biāo)、甚至投標(biāo)書上找不到任何單位的公章。以上這些問題不僅會造成國有資產(chǎn)的流失，也會滋生腐敗現(xiàn)象，國有資產(chǎn)管理部門在處置管理上往往處于被動地位。產(chǎn)生這些問題的深層次原因是什么？而針對這些問題，我們應(yīng)該采取哪些措施才能進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置的管理水平？本文試圖綜合運(yùn)用管理學(xué)、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科的理論，探討能夠進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置管理水平的措施。

二、行政事業(yè)單位資產(chǎn)處置問題產(chǎn)生的主要原因

（一）制度變遷中的缺失

關(guān)于對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置進(jìn)行管理的法律制度，我國在1995年由原國有資產(chǎn)管理局和財(cái)政部發(fā)布了《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法》，而直到2006年由財(cái)政部發(fā)布《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》和《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》（以下簡稱兩個辦法）。兩個辦法的發(fā)布在規(guī)范行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置上起到了一定的作用，但由于始終缺乏國家層面的法律及相關(guān)條例，導(dǎo)致行政事業(yè)單位管理制度系統(tǒng)的支撐力度不夠，而且在實(shí)施后的具體執(zhí)行中，有關(guān)資產(chǎn)的處置、資產(chǎn)評估等方面的操作細(xì)則還需進(jìn)一步完善。

（二）行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置的委托—代理問題

委托-代理理論是基于委托代理關(guān)系而產(chǎn)生的，從理論上來講，政府代表國家行使國有資產(chǎn)的所有權(quán)是國有資產(chǎn)的真正所有人，負(fù)責(zé)對國有資產(chǎn)實(shí)施監(jiān)督和管理，行政事業(yè)單位受政府委托對國有資產(chǎn)實(shí)施具體的管理且只享有國有資產(chǎn)的使用權(quán)，政府和行政事業(yè)單位則構(gòu)成了委托-代理的關(guān)系。但是由于相關(guān)的監(jiān)管法律制度設(shè)計(jì)的缺陷，造成了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置脫離了政府的監(jiān)管，導(dǎo)致國有資產(chǎn)處置拖沓、資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓低價(jià)暗箱操作、資產(chǎn)報(bào)廢不合規(guī)、資產(chǎn)劃撥調(diào)劑難度加大，甚至有單位私吞處置收益。因此加強(qiáng)對行政事業(yè)資產(chǎn)處置管理的研究，完善相關(guān)監(jiān)管法律制度的設(shè)計(jì)，意在防止國有資產(chǎn)流失，使國有資產(chǎn)處置獲得最大的收益。

（三）國有資產(chǎn)處置管理信息化程度不高，資產(chǎn)處置的場外交易

我國從2006年開始進(jìn)行行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的信息化建設(shè)，以期為國有資產(chǎn)提供精細(xì)化、規(guī)范化的管理。但目前正在使用的行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)尚不能很好的對國有資產(chǎn)處置進(jìn)行動態(tài)管理和全過程管理，且與財(cái)政預(yù)算、政府采購等系統(tǒng)銜接不夠緊密，各地區(qū)信息共享的程度也不高。

同時，處置的產(chǎn)權(quán)市場場外交易更加劇了處置的隨意性，兩個辦法雖然規(guī)定了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的處置原則為公開公平公正，也規(guī)定了處置可以采取招投標(biāo)等方式進(jìn)行，但卻沒有規(guī)定國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)在產(chǎn)權(quán)市場進(jìn)行。這無疑給了一些單位鉆制度空子的空間，走過場的招投標(biāo)、低價(jià)轉(zhuǎn)讓、甚至投標(biāo)書上只有金額而找不到任何單位的公章。國有資產(chǎn)處置的場外交易不僅造成了國有資產(chǎn)的流失，也滋生了腐敗現(xiàn)象，因此將行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置納入產(chǎn)權(quán)市場交易具有重要意義。

（四）國有資產(chǎn)管理與預(yù)算管理脫節(jié)

財(cái)政資金購置國有資產(chǎn)的決策屬于預(yù)算管理的內(nèi)容，但在目前的預(yù)算管理中缺乏國有資產(chǎn)管理的相關(guān)數(shù)據(jù)支撐，信息不對稱的預(yù)算審批部門對申請單位的資產(chǎn)存量及使用效率情況不甚了解，只能通過單位提供的可行性分析報(bào)告及資產(chǎn)卡片進(jìn)行論證。這就可能出現(xiàn)重復(fù)購置的現(xiàn)象，進(jìn)而使用效率不高，使用單位也容易輕視資產(chǎn)的維護(hù)，使得國有資產(chǎn)過早報(bào)廢及國有資產(chǎn)的流失。此外，國有資產(chǎn)管理中共享機(jī)制的缺乏，也使得資產(chǎn)的調(diào)劑、劃撥及整合功能沒得到很好的利用，部分閑置、使用效率低或超標(biāo)配置的資產(chǎn)無法在閑置單位和急需單位之間進(jìn)行調(diào)劑，急需單位再申請財(cái)政資金的購置從而造成稀缺的財(cái)政資金的浪費(fèi)。

三、改善行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置管理的措施

上文分析了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置的現(xiàn)狀、原因分析，針對以上存在的問題及原因分析，綜合運(yùn)用管理學(xué)、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科的理論知識分析得出以下幾點(diǎn)關(guān)于行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置管理的措施。

（一）盡快制定行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)法

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論認(rèn)為制度是影響組織發(fā)展好壞的決定性因素，有了一個好的制度，才會將組織中人員的動機(jī)往好的方向進(jìn)行誘導(dǎo)、塑造和決定。兩個辦法的規(guī)定已經(jīng)滿足不了更精細(xì)化、規(guī)范化的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理需求，如果不能對現(xiàn)有的制度進(jìn)行創(chuàng)新與制度變遷，即通過頒布并實(shí)行更加成熟、更加完善的法律制度對國有資產(chǎn)進(jìn)行約束和管理，我們的國有資產(chǎn)管理就很難走向更精細(xì)化、更規(guī)范化的管理。此外，我國的經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理的《企業(yè)國有資產(chǎn)法》已于2009年頒布并實(shí)施，考慮兩個辦法的法律地位，筆者認(rèn)為我國應(yīng)盡快制定《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)法》。制定該法既規(guī)范了行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的管理，又豐富了國有資產(chǎn)法律體系，可謂一舉多得。

在行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置方面，應(yīng)當(dāng)將利用國有資產(chǎn)進(jìn)行出租出借、對外投資的行為列為重點(diǎn)監(jiān)管對象，制定相應(yīng)法律細(xì)則，防止國有資產(chǎn)的流失，保證國有資產(chǎn)的保值增值，并確保相關(guān)收益能上繳國庫。修訂國有資產(chǎn)更新報(bào)廢的標(biāo)準(zhǔn)，指定權(quán)威的技術(shù)部門對故障資產(chǎn)的維修成本和更新成本進(jìn)行比較，以及對報(bào)廢后殘值進(jìn)行估計(jì)，最后做出鑒定報(bào)告，并以法律細(xì)則的形式加以明確。此外，規(guī)定行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓應(yīng)該在產(chǎn)權(quán)交易所進(jìn)行，并制定國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易細(xì)則。

（二）行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置管理的預(yù)算約束制度

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的相結(jié)合可以帶來以下效益：將預(yù)算管理引入國有資產(chǎn)管理，可以在國有資產(chǎn)的配置、使用和處置等環(huán)節(jié)加強(qiáng)管理，遏制資產(chǎn)的重復(fù)購置現(xiàn)象，提高資產(chǎn)的使用效率及共享程度，使國有資產(chǎn)發(fā)揮更大的效益；將國有資產(chǎn)管理引入預(yù)算管理，可以為預(yù)算審批部門提供科學(xué)化決策所需的完整資產(chǎn)管理數(shù)據(jù)，使得部門預(yù)算更科學(xué)化、更精細(xì)化，大大提高財(cái)政資金的使用效率。

國有資產(chǎn)處置作為資產(chǎn)管理的“出口”，預(yù)算審批部門在重新安排行政事業(yè)單位有關(guān)資產(chǎn)配置時，應(yīng)當(dāng)將上級部門對行政事業(yè)單位有關(guān)國有資產(chǎn)處置事項(xiàng)的批復(fù)作為重要的參考依據(jù)。同時，在對國有資產(chǎn)的橫向管理上，對于使用效率低下、閑置或超標(biāo)配置的國有資產(chǎn)實(shí)行共享機(jī)制，使其能在不同行政事業(yè)單位之間調(diào)轉(zhuǎn)、劃撥，并建立相關(guān)的補(bǔ)償機(jī)制，以達(dá)到較好的激勵效果。

（三）國有資產(chǎn)處置的進(jìn)場交易制度

按照現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的要求產(chǎn)權(quán)需流轉(zhuǎn)順暢，要求行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的處置必須在產(chǎn)權(quán)市場進(jìn)行。

要使行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置能在產(chǎn)權(quán)市場進(jìn)行，必須制定相關(guān)規(guī)定明確財(cái)政主管部門、行政事業(yè)單位、產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)三者的相關(guān)職責(zé)，明確劃分國有資產(chǎn)進(jìn)場交易的范圍，明確處置價(jià)格的確定流程，規(guī)范處置信息發(fā)布管理，嚴(yán)格處置收入的管理，并建立處置信息的定期報(bào)告制度和監(jiān)督制度，確保行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置工作進(jìn)場交易的規(guī)范運(yùn)行。

將產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)掛牌處置的方式引入行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置中，進(jìn)場交易的公開性使得暗箱操作無處藏身，進(jìn)場交易的公平競爭性則有利于實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)處置收益的最大化。

（四）進(jìn)一步加強(qiáng)資產(chǎn)管理信息化

信息化的時代中，注定行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置的管理也必須提高其信息化程度。從現(xiàn)有的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理系統(tǒng)使用情況來講，急需從系統(tǒng)的動態(tài)管理和全過程管理，財(cái)政預(yù)算、政府采購等系統(tǒng)的銜接程度，以及全國各地區(qū)信息共享程度等方面上有所提高。

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理需要全面及時地掌握資產(chǎn)的動態(tài)變動信息以及從配置、使用到處置等的全過程管理；同時，與財(cái)政預(yù)算、政府采購等系統(tǒng)的緊密銜接也是行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置管理的預(yù)算約束制度的信息化要求，預(yù)算審批部門做出科學(xué)決策所依據(jù)的數(shù)據(jù)正是國有資產(chǎn)的科學(xué)合理動態(tài)變動數(shù)據(jù)以及全過程數(shù)據(jù)。

順應(yīng)這些更高的管理要求，財(cái)政部于2013年底出臺的《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)管理規(guī)程》，要求行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)以國有資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)為依據(jù)來編制預(yù)算、執(zhí)行政府采購以及最后的決算編制。這一管理規(guī)程的出臺，將強(qiáng)化資產(chǎn)生命周期全程的跟蹤管理，使得資產(chǎn)管理與預(yù)算管理、政府采購相結(jié)合。

四、結(jié)論

以上我們在對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置中存在的問題及原因進(jìn)行了分析研究，綜合運(yùn)用管理學(xué)、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)及其他學(xué)科的理論知識，探討了可以進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置管理水平的措施，包括出臺《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理法》，處置管理的預(yù)算約束制度、國有資產(chǎn)處置的進(jìn)場交易、進(jìn)一步加強(qiáng)資產(chǎn)管理信息化等，為提高行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置管理水平提供了有益的探索，以期豐富此命題的相關(guān)理論研究以及為該命題的實(shí)踐行為提供參考。

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（作者單位：廣州市第一人民醫(yī)院）