土地儲備與土地一級開發(fā)比較分析研究

摘要：土地儲備制度作為我國城市土地管理的制度創(chuàng)新，是政府實(shí)現(xiàn)土地一級壟斷、集約土地利用、保障土地供應(yīng)、調(diào)控土地市場的重要途徑。但我國學(xué)者有時(shí)將土地儲備與土地一級開發(fā)概念相混淆，存在著片面性理解，其實(shí)兩者既存在一定的相互聯(lián)系，也存在著本質(zhì)區(qū)別。本文從土地儲備、土地一級開發(fā)的概念研究入手，分析總結(jié)了兩者內(nèi)在涵義，從實(shí)施主體、實(shí)施目的、實(shí)施內(nèi)容等方面比較分析了兩者的相互聯(lián)系和區(qū)別。

關(guān)鍵字：土地儲備；土地一級開發(fā)

一、土地儲備的概念及內(nèi)涵

我國政府在實(shí)施土地儲備制度的過程中經(jīng)歷了一個(gè)不斷深化認(rèn)識的過程，從各省市政府印發(fā)的相關(guān)政策文件中也可窺見一斑。1996年，上海市政府為實(shí)現(xiàn)“盤活閑置土地、幫助國企改革”等目標(biāo)，成立了我國第一家土地儲備機(jī)構(gòu)——上海市土地發(fā)展中心；1997 年3月，上海市印發(fā)了《上海市國有土地使用權(quán)收購、儲備、出讓試行辦法》，辦法中規(guī)定“收購，是指由市房地局依法征收土地、置換土地、收回國有土地使用權(quán)的行為；儲備，是指市政府對收購、收回的土地進(jìn)行前期開發(fā)，并予以儲存的行為?！贝宋募校恋厥召徶黧w與土地儲備主體不同，土地收購主體是市房地局，土地儲備主體是市政府。土地收購、儲備主要環(huán)節(jié)包括土地取得、整治和儲存。

2002 年4月，北京市人民政府批轉(zhuǎn)市國土房管局《關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理建立土地儲備制度意見的通知》（京政發(fā)[2002]4 號）中規(guī)定，土地收購儲備制度是“指由政府依照法律規(guī)定，運(yùn)用市場機(jī)制，按照土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，通過收回、收購、置換和征收等方式取得土地，直接或進(jìn)行前期開發(fā)后儲備，并以公開招標(biāo)、拍賣等方式按需供應(yīng)土地，調(diào)控各類建設(shè)用地需求的制度?！蓖恋貎渲黧w是市政府，儲備環(huán)節(jié)主要包括土地取得、整治儲存和出讓。

2007 年12月，國土部、財(cái)政部、中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布了《土地儲備管理辦法》（國土資發(fā)[2007] 277 號），該辦法認(rèn)為“土地儲備是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實(shí)現(xiàn)調(diào)控土地市場、促進(jìn)土地資源合理利用目標(biāo)，依法取得土地，進(jìn)行前期開發(fā)、儲存以備供應(yīng)土地的行為。”該辦法是國內(nèi)目前最具權(quán)威性的部門規(guī)章，也是我國各級政府實(shí)施土地儲備的主要法律依據(jù)。

綜合國土資源部門以及各個(gè)地方政府關(guān)于土地儲備的定義，其內(nèi)涵集中體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。一是制度及目的。土地儲備制度是政府土地利用制度的基本制度，其間接目的盤活存量土地資產(chǎn)，優(yōu)化土地資源配置，保障土地合理利用；最終目的是提高建設(shè)用地保障能力，加強(qiáng)土地市場調(diào)控，高效、有序、集約進(jìn)行土地利用和供應(yīng)。二是相關(guān)主體職能。土地儲備主體是政府授權(quán)成立的土地儲備中心，負(fù)責(zé)對各類用地進(jìn)行統(tǒng)一收購或收回；由土地儲備中心或土地儲備中心委托的市場化機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)土地整理和前期開發(fā)（主要指市政基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施建設(shè)）；土地儲備中心再通過國土資源局等部門，以招拍掛的方式將土地進(jìn)行出讓和供給。三是環(huán)節(jié)及內(nèi)容。土地儲備包括土地征購（或取得）、土地整理和前期開發(fā)、土地存儲和出讓三大環(huán)節(jié)。土地征購（或取得）指通過征收、收購、收回、置換等方式取得，如集體土地征收，國有土地收購（回），國有土地上房屋征收等內(nèi)容；土地整理和前期開發(fā)包括拆遷、安置、市政基礎(chǔ)及配套設(shè)施建設(shè)等內(nèi)容，其主要目的是將“生地”或“毛地”變?yōu)椤笆斓亍?，達(dá)到土地招拍掛出讓條件；土地存儲和出讓，是指土地根據(jù)用地計(jì)劃有序地實(shí)現(xiàn)出讓和市場供應(yīng)的過程。

二、土地一級開發(fā)的概念及內(nèi)涵

2000年12月，北京市人大常委會通過的《中關(guān)村科技園區(qū)條例》中首次提到“土地一級開發(fā)”一詞，但并未對土地一級開發(fā)的涵義做出明確界定。2002年12月，北京市國土資源和房屋管理局印發(fā)了《北京市土地一級開發(fā)管理暫行辦法》（京國土房管出[2002]1100號），第一次從立法角度對土地一級開發(fā)做了較為詳盡權(quán)威的界定。2005年印發(fā)了《北京市土地儲備和一級開發(fā)暫行辦法》（京國土市[2005]540號），該文與前文相比，土地一級開發(fā)概念有所變化，前文提出的“一級開發(fā)”概念變?yōu)楹笪奶岢龅摹巴恋貎浜鸵患夐_發(fā)”。后文中規(guī)定：“本辦法所稱土地儲備和一級開發(fā)，是指政府依法通過收購、收回、征收等方式儲備國有建設(shè)用地，并組織實(shí)施拆遷和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，達(dá)到土地供應(yīng)條件的行為。”土地儲備和一級開發(fā)主體是政府，主要環(huán)節(jié)包括土地征購、拆遷、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

2006年5月，北京市國土資源局印發(fā)了《北京市土地一級開發(fā)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)暫行辦法》（京國土市〔2006〕290號），其中第七條規(guī)定“土地儲備機(jī)構(gòu)作為土地一級開發(fā)項(xiàng)目的招標(biāo)人，負(fù)責(zé)組織編制土地一級開發(fā)項(xiàng)目實(shí)施方案、組織實(shí)施項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)、與中標(biāo)人簽訂土地一級開發(fā)委托協(xié)議，以及對中標(biāo)人在土地一級開發(fā)過程中實(shí)施監(jiān)督管理?！?，且第十條中規(guī)定“擬實(shí)施土地一級開發(fā)的工作內(nèi)容，包括前期手續(xù)辦理、征地拆遷組織和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等?！痹撧k法表明，土地一級開發(fā)主體為土地儲備機(jī)構(gòu)通過招標(biāo)方式確定的中標(biāo)人，開發(fā)內(nèi)容主要是指土地平整及前期開發(fā)。

綜合有關(guān)政府部門及研究學(xué)者關(guān)于土地一級開發(fā)的定義，其內(nèi)涵集中體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。從一級開發(fā)目的來看，是使“毛地”或“生地”變?yōu)椤笆斓亍?，達(dá)到土地出讓的條件和標(biāo)準(zhǔn)，是為土地出讓所做的前期準(zhǔn)備，即為土地儲備中的土地整理及前期開發(fā)環(huán)節(jié)；從一級開發(fā)的內(nèi)容來看，主要包括前期手續(xù)辦理、征地拆遷組織、市政基礎(chǔ)設(shè)施和市政配套設(shè)施建設(shè)；從土地開發(fā)市場分類來看，土地一級市場是土地一級開發(fā)存在的前提和條件，它是以土地使用權(quán)出讓為主的市場，并且土地一級開發(fā)主體僅僅是獲得了一級土地的開發(fā)權(quán)，而非使用權(quán)或其他權(quán)項(xiàng)；從土地出讓方式的變遷來看，土地一級開發(fā)是在土地儲備制度建立后逐步提出的，土地儲備制度的核心是由改變由傳統(tǒng)的“生地出讓”、“毛地出讓”向“熟地出讓”，改變由傳統(tǒng)的房地產(chǎn)開發(fā)商一級、二級聯(lián)動(dòng)開發(fā)的模式政府主導(dǎo)一級開發(fā)模式，改變傳統(tǒng)的協(xié)議出讓為招拍掛出讓。從土地儲備制度對土地一級開發(fā)的影響來看，我國土地儲備制度的產(chǎn)生及存在，意味著土地一級市場從開發(fā)主體、開發(fā)模式上發(fā)生了根本性變化，也體現(xiàn)出了土地一級開發(fā)主體的專業(yè)性和市場地位；土地儲備內(nèi)容包含土地一級開發(fā)內(nèi)容。

三、土地儲備與土地一級開發(fā)的聯(lián)系及區(qū)別

結(jié)合上述理論分析，土地儲備與土地一級開發(fā)在實(shí)施主體、實(shí)施目的、土地權(quán)屬等方面具有一定的互相聯(lián)系，但實(shí)施內(nèi)容內(nèi)容方面具有包含與被包含的相互關(guān)系，詳見表1。

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（作者單位：濟(jì)南市市政公用事業(yè)局）