農(nóng)民資金互助合作社成員利益保護問題研究

摘要：農(nóng)民資金互助合作社的建立給農(nóng)民帶來了政策優(yōu)惠與制度福利，但是其發(fā)展過程中存在的損害成員利益的問題也不容忽視，例如：現(xiàn)實的融資阻礙、知情權(quán)受損以及過度監(jiān)管等。文章建議從多方面靈活破解融資阻礙、嘗試建立合作社負(fù)責(zé)人的誠信責(zé)任制度、設(shè)立專門監(jiān)管機構(gòu)、完善成員的救濟途徑，更好地保障成員利益，真正實現(xiàn)合作社的價值。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民資金互助合作社；誠信責(zé)任；監(jiān)管；成員利益保護

一、農(nóng)民資金互助合作社成員基本情況介紹

根據(jù)《農(nóng)村資金互助合作社管理暫行規(guī)定》，農(nóng)民資金互助合作社是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村的農(nóng)民和農(nóng)村小企業(yè)自愿入股組成。農(nóng)民依據(jù)自身經(jīng)濟實力入股，扮演合作社成員的不同角色，包括發(fā)起人和普通社員。經(jīng)濟實力稍強的農(nóng)民和農(nóng)村小企業(yè)將資本投入合作社成為發(fā)起人，希望在促進合作社繁榮發(fā)展的同時，獲得最大的收益；其他的普通農(nóng)民繳納基礎(chǔ)股金，成為合作社的社員，享受資金互助帶來的便利與紅利。

普通社員占了成員的絕大多數(shù)，其利益是成員利益保護的核心與代表。相比于發(fā)起人，他們抵抗風(fēng)險的能力較弱，利益更易受損，也更需要關(guān)注與保護。從這個角度，本文探討的成員更多的是指普通社員。

二、農(nóng)民資金互助合作社成員利益保護現(xiàn)狀

（一）成員利益受損案件頻發(fā)

近期，各地接連發(fā)生合作社倒閉、資金蒸發(fā)、成員利益受損害的案件，讓合作社的發(fā)展遭遇瓶頸，例如：2012年灌南縣4家合作社突然倒閉、南京高淳的合作社非法吸收公眾存款等。案發(fā)后，合作社負(fù)責(zé)人要么一逃了之，要么鋃鐺入獄，欠下上億元的債務(wù)無人承擔(dān)，傷害了合作社成員的利益、摧毀了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民入社的信心、更動搖了合作社制度的根基。類似案件頻發(fā)暴露出合作社存在法律漏洞，也正是這些缺陷最終導(dǎo)致成員利益受損，保護現(xiàn)狀不容樂觀。

（二）合作社缺乏法律規(guī)范

農(nóng)民資金互助合作社擁有較好的制度設(shè)計，但卻沒有專門的法律規(guī)范，出現(xiàn)了制度與法律相脫節(jié)的現(xiàn)象，使得其發(fā)展缺少法律的保障與救濟。目前，農(nóng)民資金互助合作社是參照《農(nóng)村資金互助合作社管理暫行規(guī)定》運作的，在發(fā)展過程中一定存在缺漏的、不合理的、不適用的規(guī)范，參照著發(fā)展就可能會產(chǎn)生問題，危害成員的利益。同時，也正是因為沒有專門的法規(guī)，維權(quán)救濟缺少依據(jù)和途徑，往往維權(quán)無門。在成員利益急需保護的情形下，缺少具體、明確的法律規(guī)定無疑又是雪上加霜。

（三）合作社成員法律知識與意識的缺乏

此外，由于合作社的成員基本都是農(nóng)民，他們的法律知識有限，維權(quán)意識不強，往往忽略對自身利益的維護。他們在對抗外來的惡意侵權(quán)時常常處于弱勢狀態(tài)，在權(quán)利救濟中往往又處于無力狀態(tài)，兩者疊加，使得成員利益保護成為虛設(shè)，利益受損反而成為必然。這種本末倒置的結(jié)果暗示了成員利益保護仍然存在諸多阻礙，其利益急需保護。

三、農(nóng)民資金互助合作社存在損害成員利益的問題

（一）頂層設(shè)計不完善帶來的融資障礙

農(nóng)民資金互助合作社是參照《農(nóng)村資金互助合作社管理暫行規(guī)定》運作的，缺乏針對性與合理性，特別在融資方面，有損害成員利益的可能性，阻礙成員利益最大化的實現(xiàn)。

1. 準(zhǔn)入門檻較低

《農(nóng)村資金互助合作社管理暫行規(guī)定》中指出，有10名以上區(qū)域內(nèi)的居民作為發(fā)起人，30萬元（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）或者10萬元（行政村）就可以申請成立農(nóng)民資金互助合作社。一方面，合作社的資金準(zhǔn)入門檻低，會使合作社整體資本較少，滿足不了成員的貸款需求；另一方面，合作社的人員準(zhǔn)入門檻低。《暫行規(guī)定》中沒有明確規(guī)定發(fā)起人的資格、禁任條件，注冊資本的來源審查等，極易使部分稍有資本、極具商業(yè)頭腦的投機者鉆法律的空子，謀取不法利益，最終傷害合作社成員的合法利益。

2. 融資方式封閉

根據(jù)《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》，農(nóng)民資金互助合作社運營資金來源于成員的入股金、存款、社會捐贈和財政支持。其中，社會捐贈和財政支持所占比重極少，主要靠合作社內(nèi)部進行資金的積累與融通。此外，我國也沒有制定政策允許合作社向其他金融機構(gòu)進行貸款融資，如此形成了合作社封閉性的融資方式。這種方式會導(dǎo)致合作社資金增值有限，滿足不了發(fā)起人對利潤的需求，也滿足不了成員對借款的需求，一定程度上阻礙了成員利益最大化的實現(xiàn)。

3. 借款限額不靈活

在《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》中具體地規(guī)定了成員從合作社貸款的限額，雖然考慮到了資本現(xiàn)狀與風(fēng)險控制，但是筆者認(rèn)為，這樣的規(guī)定靈活不足，會讓一些真正需要資金的人得不到資金，同時讓部分資金在合作社中閑置，怠于增值，造成資金的不合理分配與浪費，對成員來說是一種潛在利益的損失。

（二）成員知情權(quán)保護存在缺漏

1. 貸款合同操作不規(guī)范

根據(jù)《江蘇省農(nóng)民專業(yè)合作社條例》相關(guān)精神，農(nóng)民與合作社之間進行借貸應(yīng)當(dāng)訂立書面借款合同。合同不僅僅是成員的權(quán)利要求書，更是成員證明自身權(quán)利的有力證據(jù)。合同是否規(guī)范關(guān)乎成員利益是否能得到有效保障。現(xiàn)實中，合作社與成員簽訂合同大多不規(guī)范。

（1）形式不規(guī)范。我國《合同法》中并沒有排除口頭合同的適用，少部分成員出于方便，或沿襲民間傳統(tǒng)的需要，會草率地以口頭方式簽訂合同，一旦發(fā)生侵權(quán)損害，往往苦于沒有證據(jù)而無法得到有效的救濟。

（2）條款不合理。合同以書面的方式簽訂并不等于成員權(quán)益得到了的確定性保證。由于自身法律知識不足以及合作社負(fù)責(zé)人沒有盡到一定的締約告知義務(wù)，他們無法辨別合同中存在的格式條款，不清楚相關(guān)的必備條款是否缺失，對條款的實質(zhì)性含義并不知情，其權(quán)益也難以保障。

2. 管理運作不公開透明

農(nóng)民資金互助合作社成員的知情權(quán)很大程度上與合作社的負(fù)責(zé)人是否對成員盡到誠信義務(wù)有關(guān)。對成員誠信就意味著要將與成員切身利益相關(guān)的事項向成員公開，例如：合作社的資金流向、用途、會計賬簿、內(nèi)部人員聘用等。在灌南縣4家合作社倒閉的案件中，負(fù)責(zé)人無視誠信原則，隱瞞存款流向，將成員蒙在鼓里，給成員帶來巨大的利益損失。

在合作社不成熟、不透明的管理體系中，負(fù)責(zé)人與成員之間的信息不對稱，利益不平衡。信息不公開實際上是將成員排除在合作社的監(jiān)管體系之外，剝奪了成員主人翁的地位，侵害了成員的利益。

（三）成員利益保護面臨監(jiān)管風(fēng)險

1. 監(jiān)管主體職權(quán)與專業(yè)相分離

在相關(guān)法規(guī)中沒有明確規(guī)定農(nóng)民資金互助合作社的監(jiān)管部門?，F(xiàn)實中，一些地區(qū)的合作社是由批準(zhǔn)其設(shè)立的農(nóng)工部監(jiān)管。這就存在一個問題，農(nóng)工部有監(jiān)督管理職權(quán)，缺乏金融管理的專業(yè)與經(jīng)驗；而對于有專業(yè)管理知識與經(jīng)驗的金融機構(gòu)，又沒有法律的明文授權(quán)，無權(quán)監(jiān)管。合作社的發(fā)展面臨金融與監(jiān)管的雙重風(fēng)險，成員的利益保障亦缺乏穩(wěn)定性。

2. 多部門監(jiān)管職責(zé)劃分不明

除了農(nóng)工部的主要監(jiān)管，大部分地區(qū)的合作社還由人民銀行、金融、審計等多部門共同監(jiān)管，存在著監(jiān)管權(quán)限劃分不清、責(zé)任歸屬不明、監(jiān)管效率低下等弊端，進而會引發(fā)各部門之間挑肥揀瘦、拈輕怕重的現(xiàn)象，監(jiān)管浮于表面。當(dāng)成員需要救濟時，各部門相互推諉，拒絕對成員的保護。沒有統(tǒng)一的監(jiān)管主體，沒有切實的監(jiān)管效用，合作社成員的經(jīng)濟利益、救濟利益都面臨風(fēng)險。

3. 政府監(jiān)管過度

一系列“合作社案件”發(fā)生之后，各地政府相當(dāng)重視，出臺一系列整治措施對合作社進行規(guī)范，但這些措施實際上卻削弱了合作社的制度個性，抑制了合作社的發(fā)展活力。例如：為了防范非法集資等惡性事件的發(fā)生，政府規(guī)定合作社的利率不得高于銀行同期利率；為防止資金的不法流轉(zhuǎn)，政府給合作社配備了專門會計等，這些做法使得合作社不再享有制度優(yōu)勢，削減了農(nóng)民入社存款的熱情，從根本上減少了合作社的資金存量。

農(nóng)民資金互助合作社應(yīng)該參照成員共同制定的章程，由成員自治。政府的介入使得成員的自主管理權(quán)、自主決定權(quán)形同虛設(shè)，政府的改造行為實際上是破壞了合作社的制度特色，使之成為金融“四不像”，抑制了其發(fā)展活力。政府的過度監(jiān)管不一定會損害成員的現(xiàn)實利益，但會在一定程度上會剝奪成員預(yù)期可得的利益。

四、完善農(nóng)民資金互助合作社成員利益保護的對策

（一）完善法規(guī)關(guān)于融資的規(guī)定

1. 嚴(yán)格限制成員的資格

在《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》中對于成員的要求是戶口所在地或者經(jīng)常居住地在入股前在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者行政村內(nèi)。這條規(guī)范并沒有嚴(yán)格、明確限制成員的身份，還可能為不法非農(nóng)人員入社提供途徑，也為成員利益增加了不小的風(fēng)險。因此，有必要將“成員必須具有農(nóng)村戶口”明確寫入法律，從源頭上減少隱患。同時要注重對合作社成員入社資格的審查，在過程中降低風(fēng)險。

2. 創(chuàng)新拓展合作社融資渠道

合作社互助性的制度設(shè)計決定了其融資方式的封閉性。雖然法律對合作社的資金來源做出了明確的限定，但是，在現(xiàn)實資金不足的情況下，嘗試做出一些創(chuàng)新性、探索性的改變也未嘗不可。筆者認(rèn)為，在不違反頂層設(shè)計基本精神的框架之下，可以制定相關(guān)的扶持政策，允許合作社以法人的名義向當(dāng)?shù)剞r(nóng)村金融機構(gòu)進行資金的借貸與融通，這不僅可以保持合作社內(nèi)部的互助性，還可以解決農(nóng)民以個人名義向其他金融機構(gòu)借款的現(xiàn)實困難，亦沒有違反合作社設(shè)立的初衷。

3. 靈活變通合作社的貸款限額

為了審慎經(jīng)營，控制風(fēng)險，《暫行規(guī)定》對成員的貸款限額做出了明確限制。筆者認(rèn)為規(guī)定限額并不是控制風(fēng)險的唯一途徑，通過加大擔(dān)保數(shù)額，拓展擔(dān)保種類，增加擔(dān)保人數(shù)，完善借貸手續(xù)等一系列靈活借貸方式同樣可以達(dá)到控制風(fēng)險的效果。特定情形下還可以召開全體成員會議，由成員民主表決，對風(fēng)險負(fù)擔(dān)行使選擇權(quán)。這些做法可以更大程度滿足成員的借貸需求，實現(xiàn)合作社內(nèi)部資金的高度運作與最優(yōu)分配，實現(xiàn)成員利益的最大化。

（二）建立合作社負(fù)責(zé)人對成員的誠信責(zé)任制度

為了加強合作社負(fù)責(zé)人的誠信責(zé)任，一方面要建立健全信息公開制度，將其納入法律體系之中，使其上升為一種法定責(zé)任，讓信息公開、管理透明不再是一句空話。只有有了制度規(guī)定和明確的法律要求，我們才可以期待合作社負(fù)責(zé)人積極、主動地進行信息公開，讓合作社在陽光下運行，讓舞弊、徇私無處藏身。另一方面，要最大程度的讓成員參與合作社的內(nèi)部管理，實現(xiàn)成員當(dāng)家做主，讓成員掌控自己的入社、存款情況，讓其知情，使其放心，真正做到透明監(jiān)管。

（三）嘗試建立專門的監(jiān)管部門

為了防范現(xiàn)存的監(jiān)管風(fēng)險，應(yīng)進一步明確合作社的法律地位、建立專門的監(jiān)管機構(gòu)，實現(xiàn)職權(quán)與專業(yè)的完美統(tǒng)一。就現(xiàn)實而言，共同監(jiān)管的部門之間應(yīng)該明確職責(zé)權(quán)限，相互協(xié)作配合，不推諉、不卸責(zé)，真正做到以成員利益為重。政府在對合作社進行管理時，要注意不能讓公權(quán)力在無意間傷害到成員的個體權(quán)利。筆者認(rèn)為，政府可以將監(jiān)管的職權(quán)轉(zhuǎn)交給合作社本身，讓其內(nèi)部機制彌補外部監(jiān)管的不足。政府的角色則可以從實踐者轉(zhuǎn)化為指導(dǎo)者，既脫去過度監(jiān)管的帽子，又保障了合作社成員的自治權(quán)，維護了合作社的特色。

（四）進一步完善成員的救濟途徑

成員的權(quán)益受損，若能得到有效救濟，也是一種利益的保護，成員的利益保護也因此顯得完整。從外部而言，需要出臺專門的法律，對救濟方式、程序作出規(guī)定。筆者認(rèn)為，成員維權(quán)的方式應(yīng)不拘一格，只要不違反社會公益、不侵害他人權(quán)益，其救濟就應(yīng)該是被允許的。此外，還要對成員進行普法教育，增強其維權(quán)意識。從內(nèi)部而言，合作社應(yīng)充分利用內(nèi)部條件，例如：合作社內(nèi)部成員大會機制、章程自治制度等，這些內(nèi)部機制可以為成員提供便捷高效的救濟途徑，體現(xiàn)民主自治，降低救濟成本，補充外部救濟的不足。

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*基金項目：農(nóng)村資金互助合作社存在問題及其法律對策研究。

（作者單位：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院）