日韓農(nóng)村公共服務(wù)供給的經(jīng)驗(yàn)

摘要：農(nóng)村公共服務(wù)短缺是當(dāng)前我國農(nóng)民面臨的基本民生問題。改善農(nóng)村公共服務(wù)不僅事關(guān)農(nóng)民生活水平的提高，而且有利于全面推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)進(jìn)程。當(dāng)前，具有亞洲農(nóng)村社會典型特征的日本和韓國在發(fā)展農(nóng)村公共服務(wù)方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，具有重要的參考價(jià)值和借鑒意義。文章系統(tǒng)分析和總結(jié)了日韓的主要做法和經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)國情，提出了完善農(nóng)村公共服務(wù)供給的對策和建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村公共服務(wù)；日韓經(jīng)驗(yàn)；美麗鄉(xiāng)村建設(shè)

受城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)的影響和制約，我國農(nóng)村公共服務(wù)面臨著供給質(zhì)量低下、粗糙，供給數(shù)量嚴(yán)重不足的困擾，主要表現(xiàn)在財(cái)政投入不足、農(nóng)民組織程度低、利益表達(dá)機(jī)制不暢及監(jiān)管真空等。黨的十八屆三中全會提出了“推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”的發(fā)展目標(biāo)，這對于大力推進(jìn)社會建設(shè)是個(gè)利好消息，但也應(yīng)意識到，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的重點(diǎn)、難點(diǎn)和關(guān)鍵點(diǎn)都在農(nóng)村社會，只有實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)的有效供給，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)才能實(shí)現(xiàn)。從解決路徑上看，改善和發(fā)展農(nóng)村公共服務(wù)，除了“摸石頭過河”的本土辦法，還有國際經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，日韓的經(jīng)驗(yàn)就具有典型的借鑒價(jià)值。

一、日韓農(nóng)村公共服務(wù)供給的經(jīng)驗(yàn)

日韓農(nóng)村具有亞洲農(nóng)村社會的典型特征，日韓農(nóng)村發(fā)展始終處于領(lǐng)跑亞洲的前沿，尤其是在農(nóng)村公共服務(wù)供給等方面，對整個(gè)東亞農(nóng)村的發(fā)展產(chǎn)生了重要的影響。

（一）韓國新村運(yùn)動的實(shí)踐借鑒

韓國在1970年進(jìn)行了一場轟轟烈烈的農(nóng)村開發(fā)運(yùn)動，即新村運(yùn)動。新村運(yùn)動主要經(jīng)歷了5個(gè)階段：基礎(chǔ)建設(shè)階段；擴(kuò)展階段；充實(shí)和提高階段；國民自發(fā)運(yùn)動階段；自我發(fā)展階段。開展的具體內(nèi)容主要有以下幾個(gè)方面。

1. 發(fā)展交通，改善農(nóng)村公路。“要想富，先修路”，當(dāng)時(shí)的韓國農(nóng)村，從地方公路到村級公路既狹窄又彎曲，沒有橋梁，各種車輛和農(nóng)機(jī)具無法通過，交通十分不便。新村運(yùn)動初期，全國大部分農(nóng)村都組織實(shí)施了修建橋梁、改善公路的工程。到20世紀(jì)70年代后期，除了個(gè)別極為偏僻的農(nóng)村外，全國都實(shí)現(xiàn)了村村通車。村民們自發(fā)修筑了許多政府還沒有顧及到的大小河堤。不少農(nóng)民無償讓出了自己的土地，供村里修路。

2. 優(yōu)化住房環(huán)境，幫助農(nóng)民住進(jìn)新房。20世紀(jì)70年代，全國200多萬農(nóng)戶住的是茅草屋。但到1977年，全國幾乎所有的農(nóng)民都住進(jìn)了換成瓦片或鐵片房頂?shù)姆课?，農(nóng)村面貌煥然一新。由于改善了農(nóng)村周圍的公路，水泥和鋼筋等物資的運(yùn)費(fèi)也大大降低，很多農(nóng)民從外地運(yùn)來水泥和沙子，改善屋頂工程逐漸轉(zhuǎn)變成以建新房為開端、建設(shè)新農(nóng)村的事業(yè)，政府也積極給予貸款支援農(nóng)民改善居住條件和環(huán)境。

3. 積極幫助農(nóng)村實(shí)現(xiàn)電氣化。20世紀(jì)60年代末至1978年，韓國用電農(nóng)戶占比由20%提高到98%，90年代全國已實(shí)現(xiàn)了電氣化。新村運(yùn)動初期，政府鼓勵(lì)競爭，優(yōu)先給積極參與的農(nóng)村供電。隨著新村運(yùn)動的深入開展，農(nóng)村電氣化得到迅速發(fā)展，縮小了城鄉(xiāng)之間的差距。在這期間，資金由政府補(bǔ)助一部分，加上農(nóng)民借用低息貸款，加速實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村電氣化。農(nóng)民的生活發(fā)生了相應(yīng)的變化，家電得到了普及，農(nóng)民為了購買彩電、冰箱、洗衣機(jī)就要儲蓄，這又促進(jìn)了農(nóng)村儲蓄業(yè)的迅速發(fā)展。

4. 積極引導(dǎo)農(nóng)民改變飲水質(zhì)量。韓國農(nóng)民自古以來飲用井水，既不衛(wèi)生又不方便。新村運(yùn)動開始時(shí)，政府動員農(nóng)民，把山上的水引到村里的蓄水池后用水管接到每家每戶。20世紀(jì)80年代，普遍使用汲取地下水的井管挖掘機(jī)，農(nóng)村的飲水條件進(jìn)一步得到改善，農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生條件也明顯得到改善。

5. 向農(nóng)民推廣高產(chǎn)水稻品種。政府推廣的水稻高產(chǎn)新品種使韓國的水稻生產(chǎn)跨入劃時(shí)代的發(fā)展階段。1970～1977年，水稻的每公頃單產(chǎn)從3.5噸增加到4.9噸。農(nóng)民在水稻生產(chǎn)中，學(xué)到了共同合作的“集團(tuán)栽培”方式。農(nóng)民在掌握先進(jìn)耕種技術(shù)的班組長的帶領(lǐng)下，實(shí)現(xiàn)了共同協(xié)作的“集團(tuán)栽培”，使得水稻高產(chǎn)品種在極短時(shí)間內(nèi)推廣到各地農(nóng)戶，提高了全國農(nóng)民的水稻栽培水平。

6. 致力于增加農(nóng)民收入。自1973年以來，政府在全國范圍內(nèi)推廣水稻新品種。除此之外，政府為保護(hù)“統(tǒng)一系”水稻新品種的價(jià)格，給予財(cái)政補(bǔ)貼。同時(shí)，部分農(nóng)戶改種經(jīng)濟(jì)作物，調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，而政府則以新村運(yùn)動的名義大量投資，扶持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。這些因素直接帶來的是農(nóng)民收入的提高。

7. 大力發(fā)展農(nóng)協(xié)組織帶來的聯(lián)動效應(yīng)。為了進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)“三農(nóng)”持續(xù)健康發(fā)展，韓國政府大力建設(shè)農(nóng)協(xié)組織。農(nóng)協(xié)組織無論是在提供農(nóng)業(yè)發(fā)展所需資金上還是農(nóng)民生活所需設(shè)施上都發(fā)揮了最大的作用，直接促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

另外，村民會館作為農(nóng)村集中活動的休閑場所，不僅給村民提供了參加各種活動的機(jī)會，陶冶了村民的情操，而且使村民在活動中學(xué)會了民主決策和管理的真諦，也意識到了與各級政府同心協(xié)力，共同改變農(nóng)村落后面貌。

（二）日本的農(nóng)村公共服務(wù)供給實(shí)踐

日本對農(nóng)村的公共服務(wù)供給主要是通過政府和“農(nóng)協(xié)”推行的。因此，研究日本農(nóng)村公共服務(wù)理應(yīng)從政府和農(nóng)協(xié)入手。

1. 政府高度重視農(nóng)業(yè)保護(hù)政策?？梢钥隙ǖ卣f，日本對農(nóng)業(yè)的支持和保護(hù)程度是發(fā)達(dá)國家里最高的。日本政府通過各種渠道用于農(nóng)業(yè)的投資高達(dá)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的15倍之多。其中，財(cái)政支農(nóng)資金規(guī)模大，財(cái)政收入中農(nóng)業(yè)一般只占1%，而對農(nóng)業(yè)的投入?yún)s占財(cái)政支出總預(yù)算的10%以上，再加上地方預(yù)算支出，財(cái)政支農(nóng)資金超過農(nóng)業(yè)GDP總額。日本的農(nóng)業(yè)保護(hù)政策是以農(nóng)業(yè)立法為特征的。自1881年農(nóng)林水產(chǎn)省成立以來，國會先后通過了54個(gè)農(nóng)業(yè)立法，涉及農(nóng)地管理、耕地改良、災(zāi)害補(bǔ)償、技術(shù)更新等所有領(lǐng)域。日本將農(nóng)業(yè)政策法律化，為農(nóng)村公共服務(wù)的供給提供了法律保障。同時(shí)，日本保護(hù)農(nóng)業(yè)的政策還在于稅收返還和巨額補(bǔ)貼。據(jù)經(jīng)合組織的調(diào)查顯示：2000年，日本對農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼已經(jīng)達(dá)到國內(nèi)生產(chǎn)總值的1.4%，而同期的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值只有1.1%，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼超過了農(nóng)業(yè)產(chǎn)值。

2. 農(nóng)協(xié)提供農(nóng)村公共服務(wù)。在日本，實(shí)行和完善農(nóng)村公共服務(wù)政策的主體主要是農(nóng)協(xié)。農(nóng)協(xié)是日本農(nóng)民自主、自治、自助的經(jīng)濟(jì)組織?！稗r(nóng)民出資、農(nóng)民利用、農(nóng)民管理、農(nóng)民享受”是農(nóng)協(xié)運(yùn)作的基本理念，它是將所有參加農(nóng)業(yè)合作的農(nóng)戶，通過國家和縣兩級聯(lián)盟組成的緊密型、全國性的法制化農(nóng)民合作組織。農(nóng)協(xié)不以營利為目的，其設(shè)立的宗旨是最大限度地滿足農(nóng)戶的基本公共服務(wù)需求，農(nóng)協(xié)自身所需費(fèi)用主要來自信貸、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的獲利。日本的農(nóng)戶90%以上參加了農(nóng)協(xié)。農(nóng)協(xié)為農(nóng)民服務(wù)并與農(nóng)民結(jié)成經(jīng)濟(jì)利益共同體，基本上做到了農(nóng)民需要什么服務(wù)，就提供什么服務(wù)。幾乎每個(gè)市、町、村都設(shè)有農(nóng)業(yè)協(xié)會，農(nóng)協(xié)把大部分農(nóng)戶組織起來，目的在于增強(qiáng)農(nóng)民自立能力，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和農(nóng)民在社會上的經(jīng)濟(jì)地位，同時(shí)促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3. 重視農(nóng)村的義務(wù)教育和社會保障。目前，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)由中央、都道府縣和町村三級政府共同負(fù)擔(dān)，中央財(cái)政通過轉(zhuǎn)移支付對農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)助。同時(shí)，日本通過《偏遠(yuǎn)地區(qū)教育振興法》、《孤島振興法》等明確各級政府職責(zé)，提高對偏遠(yuǎn)地區(qū)教育基本公共服務(wù)供給，在農(nóng)村設(shè)立社會教育設(shè)施，為普及和發(fā)展農(nóng)村教育提供優(yōu)越的硬件條件。

二、日韓經(jīng)驗(yàn)對我國農(nóng)村公共服務(wù)的啟示

無論是韓國還是日本，他們的成功做法都能為我國提供某些借鑒。但是，基于具體國情的差別，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同決定了我國不能全盤吸收這些經(jīng)驗(yàn)。然而，立足這些經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國農(nóng)村公共服務(wù)發(fā)展的實(shí)際情況，對這些經(jīng)驗(yàn)采取揚(yáng)棄的態(tài)度不失為一種明智的選擇。

（一）加大財(cái)政支持力度

基于農(nóng)村公共服務(wù)滯后現(xiàn)象，政府財(cái)政支出應(yīng)重點(diǎn)向農(nóng)村傾斜。然而，基層政府有事權(quán)無財(cái)權(quán)，這種“巧婦難為無米之炊”的尷尬局面要求重新界定政府之間的事權(quán)和財(cái)權(quán)。政府重點(diǎn)應(yīng)解決農(nóng)民辦不了、辦不好的事，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等體現(xiàn)公共性的領(lǐng)域。在制度安排上，要實(shí)現(xiàn)政府事權(quán)與財(cái)權(quán)的匹配，發(fā)揮地方政府的積極性，推進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)的財(cái)政投入。同時(shí)，中央政府要增加對地方政府的一般性轉(zhuǎn)移支付，使地方政府能夠根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要合理安排農(nóng)民急需的農(nóng)村公共服務(wù)，不僅提高了資金使用效率，也能調(diào)動農(nóng)民建設(shè)新農(nóng)村的積極性，增加農(nóng)民的政治認(rèn)同。韓國新村運(yùn)動初期，政府基于農(nóng)民對改善自己的居住生活條件的現(xiàn)實(shí)需求，把工作重點(diǎn)放在了改善農(nóng)村生活環(huán)境上。這不僅提高了專項(xiàng)資金的使用效率，還激發(fā)農(nóng)民積極性，使農(nóng)民更自覺地投入到了新村運(yùn)動中。

（二）暢通農(nóng)民利益訴求渠道

“小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)”，對公共服務(wù)供給效果的評價(jià)同樣離不開農(nóng)民。農(nóng)民是農(nóng)村公共服務(wù)的消費(fèi)主體，他們的滿意才是公共服務(wù)供給的價(jià)值所在。要保證農(nóng)村公共服務(wù)投資決策的正確和有效，必須改革傳統(tǒng)“自上而下”的僵硬機(jī)制，建立以農(nóng)民需求為導(dǎo)向的“自下而上”的靈活機(jī)制，從制度層面上確立由農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村三者共同決定的公共服務(wù)投資范圍、幅度和方向。同時(shí)，建立農(nóng)村公共服務(wù)的需求偏好甄別機(jī)制和匯總機(jī)制。由于單個(gè)農(nóng)民對農(nóng)村公共服務(wù)的需求偏好往往摻雜一些非公共利益因素，因此在農(nóng)村公共服務(wù)的需求偏好通過正式與非正式途徑表達(dá)以后，政府的主要職責(zé)就是要通過實(shí)地調(diào)查、專題訪問、個(gè)別訪談等途徑對已經(jīng)表達(dá)的農(nóng)村公共服務(wù)需求偏好進(jìn)行甄別，識別農(nóng)民的真實(shí)需求，剔除夸大的或不真實(shí)的需求，建立科學(xué)合理的農(nóng)村公共服務(wù)偏好匯總機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，得出農(nóng)村公共服務(wù)供給的輕重緩急，而這個(gè)需求程度順序正是政府進(jìn)行農(nóng)村公共服務(wù)供給決策的最終依據(jù)。

（三）實(shí)現(xiàn)農(nóng)民組織化和“大村莊制”

農(nóng)村實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)民生產(chǎn)由公社形式變成了以家庭為單位的“原子”形式，這種形式雖然當(dāng)時(shí)極大地調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，但是相應(yīng)地降低了農(nóng)民的組織化和合作化程度，以至于在農(nóng)民表達(dá)對公共服務(wù)的需求時(shí)無法形成有力的“合聲”。日本的農(nóng)協(xié)在維護(hù)農(nóng)民利益、促進(jìn)農(nóng)村服務(wù)中所起的作用值得借鑒。所以，要大力培育農(nóng)民的民間組織，提高農(nóng)民的組織化程度，改變長久以來我國農(nóng)民在公共服務(wù)供給方面存在的失聲現(xiàn)象和弱勢地位。同時(shí)，雖然政府的一項(xiàng)重要職責(zé)是提供公共服務(wù)，但是在我國總體財(cái)力有限的情況下，提供公共物品要考慮到提供成本和效率的問題。農(nóng)村人口居住區(qū)域過度分散、人口密度低不但會形成較高的公共服務(wù)提供成本，并且會降低服務(wù)效率。這種“性價(jià)比”不高的公共服務(wù)在成本-收益核算上得不償失。因此，應(yīng)該打造農(nóng)村的規(guī)?；＜訌?qiáng)中小城鎮(zhèn)的建設(shè)，實(shí)行“大村莊制”，提高農(nóng)村人口密度，改善目前農(nóng)村人口過于分散的現(xiàn)狀，減少公共服務(wù)的提供成本，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)。日本的“并村運(yùn)動”，韓國的“新村運(yùn)動”，正是通過這種方式實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

（四）完善監(jiān)督機(jī)制

農(nóng)村公共服務(wù)供給過程缺乏有效監(jiān)督，利于“政績工程”但農(nóng)民不是很需要甚至不需要的公共服務(wù)會大量供給，而農(nóng)民真正需要但是無利于政績的服務(wù)卻限量供應(yīng)。這就導(dǎo)致了農(nóng)村公共資源的低效利用和浪費(fèi)的無序增長，進(jìn)一步提高了農(nóng)村公共服務(wù)的供給成本，使農(nóng)民分?jǐn)偣卜?wù)的成本加重。因此，要加大對公共服務(wù)供給的監(jiān)督力度，建立農(nóng)村公共服務(wù)供給績效評價(jià)的責(zé)任機(jī)制。傳統(tǒng)的績效評價(jià)主要來自上級政府，容易形成下級政府對上負(fù)責(zé)的路徑依賴。要真正解決這種問題，必須改變評價(jià)的主體來源，即不僅由上級政府進(jìn)行考察評價(jià)，還要由農(nóng)民及其他受眾作為主要方面參與評價(jià)，從而將農(nóng)民的滿意度納入考察評價(jià)之中，實(shí)現(xiàn)績效評價(jià)的正向激勵(lì)作用。要通過建立完善的績效評價(jià)責(zé)任機(jī)制，使績效評價(jià)的結(jié)果能夠真正激勵(lì)地方政府提供符合農(nóng)民切實(shí)需要的農(nóng)村公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)激勵(lì)目標(biāo)與地方政府行動目標(biāo)的相容。這樣客觀上也能促進(jìn)政府與農(nóng)民和諧的“魚水之情”的鞏固和強(qiáng)化。

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