涉農(nóng)專項資金財務(wù)審計初探

摘要：文章主要采用規(guī)范研究方法，從理論和現(xiàn)實的角度，結(jié)合經(jīng)濟(jì)人理論和委托代理理論，分析并闡述涉農(nóng)專項資金財務(wù)審計的必要性，同時本文就涉農(nóng)專項資金財務(wù)審計的現(xiàn)實問題，提出幾點(diǎn)改善提高財務(wù)審計的效率效果的建議和意見。

關(guān)鍵詞：涉農(nóng)專項資金；財務(wù)審計；全程審計；獨(dú)立性

一、引言，

黨的十六屆五中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年計劃的建議》不僅把建設(shè)社會主義新農(nóng)村作為我國現(xiàn)代化進(jìn)程中的重大歷史任務(wù)，同時提出了具體新農(nóng)村建設(shè)要求，為今后一個時期農(nóng)村工作指明了具體的努力方向。這一重大舉措體現(xiàn)了我們黨堅持把解決“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重。在此背景下，中央財政用于“三農(nóng)”的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的涉農(nóng)專項資金支出逐年加大。然而，涉農(nóng)專項資金投入點(diǎn)多、面廣、線長，且資金撥付及管理使用缺乏嚴(yán)格的制度約束，所以農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)專項資金的投向以及管理使用存在很大的監(jiān)督上的難度。據(jù)有關(guān)政府審計調(diào)查得出的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)財政資金來源及投向情況表明，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)財政資金來源及投向的制度執(zhí)行情況，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)財政資金審計報表的不完全統(tǒng)計，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)財政資金管理問題日趨嚴(yán)重，全國每年違法違規(guī)使用農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)專項財政資金高達(dá)數(shù)百億元，其中產(chǎn)生的違規(guī)使用問題比較隱蔽，從表面數(shù)據(jù)都難以察覺，主要包括政府部門擅自變更項目計劃、地方配套財政資金難以及時到位、財政部門滯留挪用資金、財政占用、虛假配套、虛列支出、虛報冒領(lǐng)等。因此，積極加強(qiáng)對重點(diǎn)財政專項資金的財務(wù)審計和專項審計調(diào)查，揭露擠占挪用、損失浪費(fèi)等影響資金管理和使用效益的問題，促進(jìn)國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策的貫徹落實，才能真正發(fā)揮涉農(nóng)專項資金解決“三農(nóng)”問題的作用，為建設(shè)社會主義新農(nóng)村添磚加瓦。

二、涉農(nóng)專項資金的財務(wù)審計的理論和現(xiàn)實必要性

（一）經(jīng)濟(jì)人理論，委托代理理論對涉農(nóng)專項資金財務(wù)審計必要性的解釋

在經(jīng)濟(jì)人假設(shè)的前提下，人是理性的經(jīng)濟(jì)人，有著為自身謀取更好經(jīng)濟(jì)利益的行為傾向，對于實施國家行政管理活動的資金管理部門及其公職人員而言，經(jīng)濟(jì)人屬性是同樣適用的，在資金撥付及使用管理的過程中，他們手握人民賦予的決定涉農(nóng)專項資金投向及管理的權(quán)利，當(dāng)專項資金管理部門的監(jiān)督不足時，如何行使專項資金的投向和管理的權(quán)利成為純粹的個人行為，追求個人政績利益最大化的經(jīng)濟(jì)人行為傾向就極可能占主導(dǎo)地位，那么極有可能出現(xiàn)有關(guān)涉農(nóng)專項資金的使用和管理的信息不對稱的情況，結(jié)合委托代理理論中的道德風(fēng)險和逆向選擇理論的相關(guān)內(nèi)容考慮，由于存在信息劣勢，作為社會公眾需要了解知悉監(jiān)督涉農(nóng)重點(diǎn)專項資金監(jiān)督資金投向、撥付及使用的真實合規(guī)性，有無違規(guī)違紀(jì)問題，并且指出相關(guān)部門財務(wù)管理的不當(dāng)之處，審計部門保障專項資金管理真實合規(guī)，查處資金違法違規(guī)使用的公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任不可推卸，只有通過財務(wù)審計才能解決涉農(nóng)專項資金使用和管理的監(jiān)督和評價問題。

（二）財務(wù)審計是涉農(nóng)專項資金效益審計的基礎(chǔ)，同時也是相關(guān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的必然手段

涉農(nóng)重點(diǎn)專項資金財務(wù)審計主要審計內(nèi)容是監(jiān)督資金投向、撥付及使用有無違規(guī)違紀(jì)問題，使各環(huán)節(jié)的資金運(yùn)營達(dá)到真實、合規(guī)，并且指出相關(guān)部門財務(wù)管理不當(dāng)之處，給以相應(yīng)意見并督促其整改，提高資金使用效果。眾所周知，每一項涉農(nóng)專項資金的投向及使用情況都是需要進(jìn)行效益審計和其他相關(guān)的責(zé)任審計評價，涉農(nóng)專項資金相關(guān)的財務(wù)資料的真實、合規(guī)性為資金的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性提供保證；只有在此前提下，才能談資金的效益問題，才能對農(nóng)業(yè)專項資金投入項目經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行分析和評價，才有可能探索資金的效益審計，并在此基礎(chǔ)上提出進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)專項資金各項目效益的方法、措施和途徑。因此，涉農(nóng)專項資金財務(wù)審計是對其效益審計的基礎(chǔ)工作，要實現(xiàn)效益審計目標(biāo)，必須先實現(xiàn)其財務(wù)審計目標(biāo)。

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計與財務(wù)審計在審計對象，具體內(nèi)容，審計目標(biāo)上，側(cè)重點(diǎn)有所不同，但二者存在必然的聯(lián)系。通過對財務(wù)審計所獲得的財務(wù)數(shù)據(jù)和資料，審計部門能借以了解受托責(zé)任人應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)，通過對受托責(zé)任人履責(zé)范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動和財務(wù)信息的真實合規(guī)性的審核，可以評價受托責(zé)任人履行受托責(zé)任的合法合規(guī)性。因此，涉農(nóng)專項資金的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是以被審計責(zé)任人任職期間內(nèi)所在部門資金財務(wù)審計為基礎(chǔ)和主線的，即涉農(nóng)專項資金的財務(wù)審計是其相關(guān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的必然手段。

三、涉農(nóng)專項資金財務(wù)審計現(xiàn)狀分析

（一）涉農(nóng)專項資金財務(wù)審計方式，審計方法效率低

對于涉農(nóng)專項資金的財務(wù)審計，各縣相關(guān)審計機(jī)關(guān)普遍采取“同級審”的方式，由于縣、市級審計機(jī)關(guān)審計人員準(zhǔn)入機(jī)制不嚴(yán)格，審計人員思想的倦怠、政策水平與業(yè)務(wù)素質(zhì)整體不高、綜合分析能力不強(qiáng)，導(dǎo)致涉農(nóng)專項資金審計效率差；雖然有調(diào)查顯示，大部分縣贊成“上審下”和“交叉審”，這兩種方法彌補(bǔ)了同級審的不足，但是涉農(nóng)專項資金來源渠道多，使用范圍廣，若依靠“上審下”全方位了解專項資金的使用情況，一方面，會造成審計資源配置不合理，財務(wù)審計大多進(jìn)行事后審計，與專項資金的投入使用能夠具有階段性的特點(diǎn)相脫節(jié)；另一方面，這種審計方式可能造成一種下級對上級的抵觸感，直接導(dǎo)致審計監(jiān)督受限，也使得審計效率低。

（二）涉農(nóng)專項資金財務(wù)審計結(jié)果公開程度低

目前的審計結(jié)果公告還遠(yuǎn)沒有達(dá)到國家法律法規(guī)的要求，審計結(jié)果公告工作盡管在思想上逐漸受到各級審計部門的重視，也有的地區(qū)的確做了一些工作，但仍然沒有達(dá)到理想水平。披露審計結(jié)果是審計機(jī)關(guān)的“法律權(quán)力”，而不是“法律義務(wù)”，從而使審計結(jié)果的披露帶有很強(qiáng)的任意性。在考慮社會穩(wěn)定、政績和面子等因素的推動下，管理涉農(nóng)專項資金的本級政府可能不允許對外如實報告和披露其財務(wù)審計中不太理想的結(jié)果。因此，審計公告是不全面的，不準(zhǔn)確的，不能真正實現(xiàn)社會輿論對涉農(nóng)專項資金的監(jiān)督作用。

（三）財務(wù)審計對違法違規(guī)行為督促整改及懲處缺乏力度，審計獨(dú)立性低

我國涉農(nóng)專項資金財務(wù)審計屬于行政型審計體制，這一審計體制嚴(yán)重制約了審計部門獨(dú)立行使監(jiān)督職權(quán)；在本級政府的干預(yù)下，縣級審計機(jī)關(guān)不具備權(quán)威性，不能獨(dú)立地審查縣級財政部門及管理部門在專項資金的撥付及使用中的違法違規(guī)行為。即使查出了問題，也不能嚴(yán)格遵照資金違規(guī)違紀(jì)行為處理條例予以懲處。

據(jù)有關(guān)研究調(diào)查顯示，三成以上的縣審計機(jī)關(guān)對相關(guān)部門就審計意見作出整改的監(jiān)督工作不到位，審計機(jī)關(guān)對審計整改情況的書面答復(fù)不要求附加書面證據(jù)，也不深入到管理部門當(dāng)?shù)亻_展真實性復(fù)核的審計回訪，并且審計機(jī)關(guān)也沒有嚴(yán)肅懲處未及時整改的違規(guī)違紀(jì)行為，督促整改工作大多只流于形式。審計部門權(quán)威性降低，形同虛設(shè)，沒有發(fā)揮實質(zhì)作用，導(dǎo)致涉農(nóng)專項資金管理違規(guī)違紀(jì)情況年年查，年年有；涉農(nóng)專項資金管理問題年年提建議，年年低效率的惡性循環(huán)怪圈。

四、改善涉農(nóng)重點(diǎn)專項資金財務(wù)審計現(xiàn)狀的對策研究

（一）推行財務(wù)審計項目負(fù)責(zé)人委派制

在上級審計指令的引導(dǎo)下制定審計小組工作計劃，規(guī)劃和確定涉農(nóng)資金重點(diǎn)財務(wù)審計項目，配置審計人員，指導(dǎo)和管理審計工作，組織審計小組監(jiān)管工作，制定考核與激勵機(jī)制，確保審計小組審計項目質(zhì)量并對其負(fù)責(zé)，這樣不僅可以解決“同級審”、“上審下”和“交叉審”的不足，克服了“同級審”縣級審計機(jī)關(guān)權(quán)力受限和審計能力不足的現(xiàn)實問題，而且彌補(bǔ)了“上審下”審計全面性不足、成本過高，以及“交叉審”高成本等，總體提升了審計小組業(yè)務(wù)素質(zhì)與審計工作質(zhì)量，提高了審計的權(quán)威與獨(dú)立性。另外在推行財務(wù)審計項目負(fù)責(zé)人委派制時，需要特別注意的是，實現(xiàn)該種審計方式預(yù)期效果的關(guān)鍵所在是負(fù)責(zé)人與審計成員小組的有機(jī)融合，審計項目負(fù)責(zé)人應(yīng)與下級審計機(jī)關(guān)，審計小組成員積極互動，從制度和政策上進(jìn)行創(chuàng)新，不斷提高資金審計效率。

（二）實行事前審計，事中審計，事后審計相結(jié)合的全程審計

為了加大資金審計力度，縣級審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采取事前、事中、事后審計相結(jié)合的全程審計的方法。落實和加強(qiáng)涉農(nóng)專項資金全程審計及其審計調(diào)查方法，與專項資金的投入使用能夠具有階段性的特點(diǎn)相匹配，是增強(qiáng)審計機(jī)關(guān)查處問題的能力和力度的重要手段，可以實時提高涉農(nóng)專項資金財務(wù)審計的評價監(jiān)督的作用。

事前審計在立項方面，審計部門應(yīng)協(xié)助縣級涉農(nóng)專項資金使用管理部門，對項目預(yù)算、可行性、科學(xué)性、真實性進(jìn)行審計審核；在資金方面，加強(qiáng)對資金投入的審計，主要審核資金投向是否符合資金目標(biāo)，投入的總體規(guī)模及投向結(jié)構(gòu)是否合理，同時也要注意加強(qiáng)審查資金是否按照項目計劃在規(guī)定的時間內(nèi)及時、足額撥付給使用單位，有無滯留、占用情況；事中審計應(yīng)當(dāng)依據(jù)資金的走向，派專人隨工程進(jìn)度參與工程項目建設(shè)，跟蹤審計調(diào)查，確保資金?？顚Ｓ?，各級相關(guān)部門報賬票據(jù)、賬簿的真實合規(guī)性；無虛假報表、無虛開發(fā)票、無虛列支出，積極做好資金撥付使用管理各環(huán)節(jié)的事中審計。事后審計時審計機(jī)關(guān)應(yīng)結(jié)合事前、事中審計的數(shù)據(jù)和情況，開展項目竣工決算審計，通過查閱賬、證、表，以及現(xiàn)場查證，重點(diǎn)審查項目的完成情況和資金計劃的實現(xiàn)情況，審查項目是否全面推行項目負(fù)責(zé)人委派制，確保全程審計財務(wù)數(shù)據(jù)的真實合理性，全面改善涉農(nóng)專項資金審計效果，規(guī)范涉農(nóng)專項資金的使用與管理。

（三）加強(qiáng)財務(wù)審計的獨(dú)立性，加大違法違規(guī)行為督促整改及懲處力度

我國須改革當(dāng)前涉農(nóng)專項資金財務(wù)審計體制，改革行政型審計模式為立法型審計模式，從根本上提高審計獨(dú)立性，提升審計部門的權(quán)力和地位。為保證整改工作真實有效，審計機(jī)關(guān)要求資金管理部門實事求是地寫出審計整改情況書面答復(fù)，同時審計部門必須深入落實審計回訪工作，實地考察，審核被審單位的整改情況，確保整改情況的真實性；政府應(yīng)制定和完善財務(wù)審計督促整改及懲處制度，并落實相關(guān)涉農(nóng)專項資金管理違紀(jì)違規(guī)處罰制度的執(zhí)行情況，落實管護(hù)主體，建立健全一套完整的“責(zé)、權(quán)、利”相統(tǒng)一的管護(hù)機(jī)制。

（四）進(jìn)一步完善政府審計公告制度，完善財務(wù)管理制度

公告各部門對資金管理使用情況的審計結(jié)果，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)審計公告制度，使社會全面、客觀、及時地認(rèn)識所審計專項資金管理使用現(xiàn)狀，使廣大人民群眾能親自參與專項資金的監(jiān)督，消除可能存在的疑慮和片面認(rèn)識；同時，通過對資金管理當(dāng)中違紀(jì)違規(guī)問題的曝光，使社會輿論更好地發(fā)揮作用，有利于督促資金管理部門增強(qiáng)責(zé)任意識，加大整改力度，完善涉農(nóng)專項資金的財務(wù)管理制度，管好資金資源，使得涉農(nóng)專項資金發(fā)揮更大的作用。

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