論我國公共財政預(yù)算的年度預(yù)算

摘要：我國財政預(yù)算當前選用的是年度預(yù)算框架。文章試圖分析近年來我國公共財政預(yù)算特別是支出預(yù)算的年度預(yù)算情況，而且分析了年度預(yù)算的弊端，試圖呼吁我國預(yù)算機制從年度預(yù)算向中期預(yù)算改革。

關(guān)鍵詞：財政預(yù)算；年度預(yù)算；中期預(yù)算

一、相關(guān)概念界定

《辭?！穼︻A(yù)算一詞的定義為：“經(jīng)法定程序批準的政府、機關(guān)、團體和事業(yè)單位在一定時間的收支預(yù)計，如國家預(yù)算、中央預(yù)算、地方預(yù)算和單位預(yù)算等”；《現(xiàn)代漢語詞典》定義為：“國家機關(guān)、團體和事業(yè)單位等對于未來的一定時期內(nèi)的收入和支出的計劃”。從上述定義中我們可以看出，所謂預(yù)算，簡單來說就是一定時間內(nèi)的收入支出計劃。本文所指的預(yù)算是以國家各級行政機關(guān)即政府為主體的，即公共財政預(yù)算。

根據(jù)不同的標準，公共財政預(yù)算可以劃分為多種類型。按預(yù)算作用的時間分類，政府預(yù)算可分為年度頂算和中長期預(yù)算。其中，年度預(yù)算是指預(yù)算有效期為1年的財政收支預(yù)算。這里的年度是指預(yù)算年度，大體上有公歷年制和跨歷年制。所謂公歷年制，即從公歷1月1日起至12月31日止。目前采用公歷制約國家主要有法國、德國等，我國預(yù)算法規(guī)定的預(yù)算年度也采用公歷年制跨歷年制，即從一個公歷年某月某日起，到下一個公歷年某月某日止。實行跨歷年制的國家各自起止日期也不一樣，如美國、泰國等國家從每年10月1日起，到次年9月30日止為一個預(yù)算年度。英國、日本、加拿大等國從每年4月1日起，到次年3月31日止為一個預(yù)算年度等等。中長期預(yù)算，也稱中長期財政計劃，一般在1年以上10年以下的計劃稱為中期計劃，10年以上的計劃稱為長期計劃。

二、年度預(yù)算的構(gòu)成

我國的公共財政年度預(yù)算分為年度收入預(yù)算和年度支出預(yù)算。中華人民共和國財政部官方網(wǎng)站公布了從2003年到2013年的國家財政預(yù)算表。

從年度支出預(yù)算表來看，國家公共財政支出分為中央和地方兩級。2007年以后至今，每一級支出預(yù)算都分成24個項目，分別是：一般公共支出、外交、國防、公共安全、教育、科學(xué)技術(shù)、文化體育與傳媒、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、節(jié)能環(huán)保、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、農(nóng)林水事務(wù)、交通運輸、資源勘探電力信息等事務(wù)、商業(yè)服務(wù)業(yè)等事務(wù)、金融監(jiān)管等事務(wù)支出、地震災(zāi)后恢復(fù)重建支出、國土資源氣象等事務(wù)、住房保障支出、糧油物資儲備事務(wù)、國債付息支出、對地方稅收返還（中央）、對地方一般性轉(zhuǎn)移支付（中央）、其他支出。2007年以前，支出預(yù)算項目相對目前所采用的項目劃分有所不同，大致分為經(jīng)濟建設(shè)費、社會文教費、行政管理費、其他支出幾大類。對比來看，現(xiàn)行的項目劃分比2006年之前的進行了相對的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，比如，把社會文教類拆分成教育、科學(xué)技術(shù)、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育與傳媒，把撫恤和社會福利救濟費、社會保障補助支出合并為社會保障和就業(yè)，這樣一拆一分，使項目劃分更加的清晰了。

從年度收入預(yù)算表來看，我國公共財政收入分為稅收和非稅收入兩大類。這種分類的優(yōu)點是突出了財政收入的主體收入，即國家憑借政治權(quán)利占有的收入。而其他收入總量相對雖少，卻體現(xiàn)了不同的分配關(guān)系。除此之外，還有很多其他分類方法，如根據(jù)收入有無反復(fù)性，劃分為經(jīng)常收入與臨時收入，根據(jù)財政收入的來源渠道，分為直接收入與派生收入，根據(jù)收入是否具有強制性，分為強制收入與非強制性收入。

公共財政年度預(yù)算采用了復(fù)式預(yù)算的方法，對財政收支結(jié)構(gòu)尤其是經(jīng)濟建設(shè)效益狀況的反映較為明確，這有利于經(jīng)濟運行的具體分析、分別管理和宏觀決策。

三、我國歷年公共財政年度預(yù)算分析

（一）預(yù)算收支科目

預(yù)算收支科目處于不斷發(fā)展和變化中，以下僅以支出科目為例進行分析。2007年，我國國務(wù)院對政府預(yù)算進行了政府收支分類改革。從表1中，我們可以看到，這次改革的力度相當大，可以說是一次“大換血”，實際上，這次改革也是我國建國以來最大規(guī)模的一次調(diào)整。例如，從支出功能分類來看，改革之前的科目設(shè)置較為混亂，改革后，為了能夠清晰反映政府的各項職能活動，取消基礎(chǔ)建設(shè)費、行政費、事業(yè)費等科目，而是按照政府管理和部門預(yù)算的要求，統(tǒng)一按支出功能設(shè)置科目。新的科目更具系統(tǒng)性和清晰性，能更明確反映出政府支出的功能結(jié)構(gòu)。

（二）數(shù)據(jù)分析

下面以近十年的國家用于國防、教育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生四方面的支出預(yù)算情況為例，進行分析。之所以選擇國防、教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生四個預(yù)算科目，是因為教育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生是和保障民生息息相關(guān)的指標，這幾個方面關(guān)系到人民的生活質(zhì)量；而國防是保障國內(nèi)安定人民生活穩(wěn)定的基礎(chǔ)條件。

1. 從絕對數(shù)量上來看，各預(yù)算科目支出數(shù)量呈逐年上升趨勢。表2中數(shù)據(jù)顯示，從2003～2012年，不論是年度預(yù)算總支出，還是各預(yù)算科目分支出，其絕對數(shù)量都是成逐年快速增長趨勢的。2012年度全國財政預(yù)算支出總量是2003年的4.63倍，而2012年GDP總量519322億元是2003年GDP總量135823億元的3.82倍，二者成正相關(guān)。

2. 從相對比例上來看，各預(yù)算科目在近10年中占該年預(yù)算總支出的比例呈穩(wěn)定趨勢。其中，國防支出的比例逐年下降，這和國際國內(nèi)環(huán)境有直接關(guān)系。當今世界國際環(huán)境較為穩(wěn)定，和平發(fā)展是主題，國家以經(jīng)濟建設(shè)為中心，國防投入逐漸縮小規(guī)模。2007年，中國年度國防費相當于美國的7.51%、英國的62、42%。這些數(shù)據(jù)也顯示了中國和平發(fā)展的決心。教育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生這三個有關(guān)民生的預(yù)算科目的比例呈逐年上升的趨勢。在黨的十七大報告中第一次出現(xiàn)“民生”這一詞匯，報告指出，必須在經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上，更加注重社會建設(shè)，著力保障和改善民生，努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，推動建設(shè)和諧社會。十八大報告進一步強調(diào)民生，關(guān)于民生問題的篇幅，所占的比重較多。由此可以看出黨和國家對人民生活質(zhì)量的重視程度。但是，從國際角度來看，我國用于民生改善的預(yù)算支出仍處于較低水平。醫(yī)療方面，根據(jù)世界銀行WDI數(shù)據(jù)庫公布的數(shù)據(jù)，2010年醫(yī)療支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重的世界平均水平是10.6%，高等收入國家是12.55%，中等收入國家是5.83%，低等收入國家是5.28%，而我國的醫(yī)療支出占當年國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重是5.15%，遠低于世界平均水平，略低于低等收入國家水平，這與我國第二大經(jīng)濟體的地位是極其不相匹配的。教育方面，我國教育支出占GDP的比重較低，OECD國家的政府性教育撥款占GDP比重的5%，而2012年我國數(shù)據(jù)顯示只有3.12%，依然與發(fā)達國家存在著較大差距。社會就業(yè)保障支出的情況也大體類似，在國際上處于較低等水平。

四、我國政府預(yù)算改革方向：從年度預(yù)算到中期預(yù)算

自20世紀80年代以來，許多發(fā)達國家和部分發(fā)展中國家逐漸開始推行中期預(yù)算以彌補年度預(yù)算的缺陷。目前，我國的預(yù)案算采取的是傳統(tǒng)的年度預(yù)算，而從發(fā)展趨勢來看，在預(yù)算改革當中，越來越強調(diào)向中期預(yù)算演變，也就是說，從年度預(yù)算演變?yōu)橹衅陬A(yù)算，從控制趨向的預(yù)算演變?yōu)榻Y(jié)果導(dǎo)向的預(yù)算。

（一）傳統(tǒng)年度預(yù)算的缺陷是長遠眼光重視不夠

一是年度預(yù)算的特點之一就是年度性，年度性原則要求政府只能制定某一個特定的財政年度的財政預(yù)算，列出當年財政收支項目，而不用考慮該財政年度以后的預(yù)算方案。因此，年度預(yù)算的年度性決定了它的短視性，缺乏長遠的眼光。二是控制導(dǎo)向不利于宏觀經(jīng)濟調(diào)控。政府預(yù)算根據(jù)功能，分為三種取向：控制取向、管理取向和價值取向。傳統(tǒng)的年度預(yù)算是控制取向的，也就是說，它是以控制政府財政收支、防止資金盜用為其基本目標的。但是，預(yù)算源于宏觀經(jīng)濟，短期的年度預(yù)算無法反應(yīng)長期的宏觀的經(jīng)濟計劃，與國家宏觀經(jīng)濟計劃和政策相脫節(jié)，限制了預(yù)算對宏觀經(jīng)濟本應(yīng)起到的宏觀調(diào)控職能，使預(yù)算在經(jīng)濟波動時難以發(fā)揮應(yīng)有的效用。

（二）中期預(yù)算的優(yōu)勢

中期預(yù)算，是一種預(yù)算周期為3～5年的預(yù)算制度，與年度預(yù)算的控制導(dǎo)向相比，中期預(yù)算是一種結(jié)果導(dǎo)向。中期預(yù)算相對于傳統(tǒng)年度預(yù)算的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是具有前瞻性。由于中期預(yù)算具有一個比較長遠的預(yù)算周期，注重預(yù)算的長期性、宏觀性，而不只是著眼于當年的財政收支狀況，因此當預(yù)算前期執(zhí)行時出現(xiàn)某些風(fēng)險時，決策者能夠盡早識別這些風(fēng)險，盡早做打算，及時阻止、減緩不適當?shù)念A(yù)算可能帶來的損失，并靈活地作出相應(yīng)的調(diào)整。二是與宏觀財政政策相掛鉤，有利于整體資源配置。從中期預(yù)算中，民眾可以從中看出政府未來幾年內(nèi)的經(jīng)濟政策、預(yù)算傾向，可以看出國家的資源配置變動方向。另外，中期預(yù)算能使政府對各項公共政策進行評估，評價其成本有效性，從而決定這些支出規(guī)劃究竟是本身“具有吸引力才被選擇”，還是因為“有錢才被選擇”。從國際情況來看，目前所有OECD國家都采用中期預(yù)算框架來取代沿用已久的年度預(yù)算，而且采用中期預(yù)算的國家數(shù)目還在不斷增多，說明中期預(yù)算的優(yōu)勢已經(jīng)被越來越多地認可。從我們國家目前的情況來看，從中央到地方，都沒有建立正式的中期預(yù)算制度，因此，國家的預(yù)算制度改革要朝著這一方向發(fā)展和努力。

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*基金項目：國家社會科學(xué)基金項目“京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化戰(zhàn)略與推進河北沿海地區(qū)發(fā)展對策研究”（編號：12BJY005）。