試論構(gòu)建政府公共工程績效審計評價指標(biāo)體系的必要性

摘要：目前，我國公共工程項目相關(guān)的績效審計仍處于起步階段。文章從我國政府公共工程績效審計的現(xiàn)狀出發(fā)，比較企業(yè)績效審計和政府公共工程績效審計評價指標(biāo)體系，分析兩者的現(xiàn)狀，最后論證建立績效審計評價指標(biāo)體系的必要性，從而為推動我國政府公共工程績效審計發(fā)展提供方向性指導(dǎo)。

關(guān)鍵詞：企業(yè)績效；政府績效；審計；評價指標(biāo)

一、績效評價指標(biāo)體系簡析

（一）企業(yè)績效評價指標(biāo)體系

企業(yè)績效審計的最終目標(biāo)都是追求效益最大化，幫助被審計單位提高經(jīng)濟(jì)效益。

當(dāng)前企業(yè)績效評價體系種類頗多，如平衡計分卡、經(jīng)濟(jì)附加值（即EVA）、國家資本金評價指標(biāo)體系等。比較這眾多企業(yè)績效評價指標(biāo)體系，對公共工程評價體系最具借鑒作用的當(dāng)屬平衡計分卡這一體系。

“平衡計分卡”是美國人在1990年創(chuàng)建的一套企業(yè)業(yè)績評價體系。平衡計分卡將企業(yè)業(yè)績的評價劃分為四個維度，包括財務(wù)維度、客戶維度、經(jīng)營過程維度、學(xué)習(xí)與成長維度。這套體系把戰(zhàn)略放在了公司管理過程的核心地位并將戰(zhàn)略目標(biāo)逐步分解，最后形成各種具體的績效考核指標(biāo)，在不同時段對該類指標(biāo)的具體情況進(jìn)行考核，最后建立起一套完整可靠的績效管理體系。

分析平衡計分卡的構(gòu)成可以發(fā)現(xiàn)，這一指標(biāo)體系中的四個維度之間有著非常密切的聯(lián)系。首先，這四個方面都是以企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略為中心的；其次，分別來看這四個維度，財務(wù)維度是企業(yè)戰(zhàn)略的最終目標(biāo)，顧客是企業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵，企業(yè)內(nèi)部業(yè)務(wù)流程維度是企業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，企業(yè)學(xué)習(xí)與成長維度是企業(yè)戰(zhàn)略的核心。

（二）政府績效評價指標(biāo)體系

2004年，國家人事部《中國政府績效評估》課題組經(jīng)過深入調(diào)查研究，組織有關(guān)專家分析比較國內(nèi)外相關(guān)指標(biāo)體系的設(shè)計方法和思想，結(jié)合當(dāng)時的中國國情，提出了地方的政府績效評估的指標(biāo)體系。該指標(biāo)體系包含三個層級，其中一級指標(biāo)3個，包括職能指標(biāo)、影響指標(biāo)和潛力指標(biāo)；二級指標(biāo)11個，包括社會與經(jīng)濟(jì)、人口與環(huán)境、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)督、社會管理、公共服務(wù)、國有資產(chǎn)管理、人力資源狀況、廉潔狀況、行政效率等；三級指標(biāo)33個，包括人均GDP、平均預(yù)期壽命、GDP增長率、環(huán)境與生態(tài)、法規(guī)的完善程度、貧困人口占總?cè)丝诒壤?、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、國有資產(chǎn)保值增值率、行政人員中本科以上學(xué)歷者所占比重、腐敗案件涉案人數(shù)占行政人員比例、行政經(jīng)費(fèi)占財政支出比重等，分別是對前11個指標(biāo)的細(xì)化。

分析該指標(biāo)體系，筆者概括出以下幾大特點(diǎn)。

1. 該體系立足于中國正在推行的目標(biāo)管理責(zé)任制的現(xiàn)實基礎(chǔ)之上。

2. 側(cè)重服務(wù)，嚴(yán)格把握住了“政府”這一評價對象。

3. 強(qiáng)化客觀評價。強(qiáng)調(diào)公眾判定的重要性，明確指出政府的自我評價要依循科學(xué)合理的原則。

4. 將當(dāng)前的現(xiàn)實發(fā)展?fàn)顩r與長期發(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合。

二、政府績效評價指標(biāo)體系現(xiàn)狀

我國的政府績效審計研究起步較晚，再加上我國政府公共工程種類繁多，缺乏系統(tǒng)的研究，雖然眾多學(xué)者都積極探討，發(fā)表自己的見解，但仍然沒有建立一套完整的政府公共工程績效審計評價指標(biāo)體系，這也正是公共工程投資績效審計的難點(diǎn)之一。筆者在總結(jié)了各位學(xué)者的研究成果的基礎(chǔ)上，認(rèn)為政府公共工程績效審計評價指標(biāo)主要存在以下問題。

（一）評價指標(biāo)不完整，評價指標(biāo)體系的制定缺乏科學(xué)性

我國公共投資部門提出了一套較為完善的項目投資決策程序，對政府公共工程投資項目從立項審批、啟動興建、竣工驗收到運(yùn)營后的綜合效益進(jìn)行系統(tǒng)測評。但筆者認(rèn)為，公共工程作為一項生命周期很長的一項工程，必須還要關(guān)注其項目自身的可持續(xù)性，整個管理團(tuán)隊的管理協(xié)作能力等。待各項評價指標(biāo)初步確定之后，還要采取一定的方法對指標(biāo)進(jìn)行各種相關(guān)性分析，以確定指標(biāo)的有效性，而我國眾多評價指標(biāo)體系卻沒有這一步，致使制定的評價指標(biāo)體系不夠科學(xué)。

（二）評價指標(biāo)缺乏同行業(yè)的橫向比較

公共工程涵蓋面相當(dāng)大，涉及市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境水利、交通工程及農(nóng)業(yè)工程等多個方面。因此，在具體評價不同類別項目時，評價指標(biāo)也會存在一定的差別，這就導(dǎo)致同行業(yè)不具可比性。我國政府績效審計指標(biāo)體系極為不健全，目前欠缺一套權(quán)威統(tǒng)一的指標(biāo)體系，在開展績效審計時，所有單位沒有一套統(tǒng)一的參考標(biāo)準(zhǔn)，只能以各自設(shè)計的一套評價指標(biāo)體系為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審計。在這種情況下，不同的審計人員對同類、同行業(yè)的績效評價口徑就有差別，結(jié)果也就千差萬別。因此，政府公共工程項目績效審計評價指標(biāo)應(yīng)該按行業(yè)、類別分別設(shè)置，最終也應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的數(shù)據(jù)庫，從而為各個項目的橫向比較提供參考。

（三）評價體系缺乏配套的審計標(biāo)準(zhǔn)

一套完整的公共工程績效評價體系除了要包含合理有效的評價指標(biāo)外，還要包含一套科學(xué)的評價標(biāo)準(zhǔn)。評價標(biāo)準(zhǔn)是對評價對象進(jìn)行評判的依據(jù)，是分析評判結(jié)果的一個參照。有了評價標(biāo)準(zhǔn)，整個評價才有意義可言。而對評價標(biāo)準(zhǔn)的制定，需要分類別、分行業(yè)獲得大量的數(shù)據(jù)資料，再對其進(jìn)行加工整理。而我國在績效指標(biāo)方面的數(shù)據(jù)比較缺乏，因此制定出有價值的評價標(biāo)準(zhǔn)還是很有難度的。目前一些試點(diǎn)采用的評價指標(biāo)多是評價人員根據(jù)自己的經(jīng)驗從相關(guān)項目的國家和省級標(biāo)準(zhǔn)中整理出來的，具有很大的主觀性。

（四）定性指標(biāo)較多，定量指標(biāo)較少

由于政府公共工程項目屬于公共產(chǎn)品的范疇，在對其進(jìn)行審計時，對社會效益的關(guān)注程度多過于經(jīng)濟(jì)效益。而社會效益一般采用的都是定性的描述性指標(biāo)。因此，大多數(shù)審計人員在對政府公共工程進(jìn)行績效評價時，多采用了定性分析的方法，少有定量指標(biāo)的運(yùn)用。這樣就導(dǎo)致分析得出的結(jié)果具有籠統(tǒng)性，可比性較差。

綜上所述，政府公共工程績效審計的最主要的任務(wù)是構(gòu)建一個完善且行之有效的政府公共工程績效審計評價指標(biāo)體系，設(shè)置一套與之相匹配的審計標(biāo)準(zhǔn)，在指標(biāo)設(shè)計時要將定性分析與定量評價相結(jié)合，參照政府公共工程的特征，按照行業(yè)和類別制定評價指標(biāo)。

三、公共工程績效審計的必要性

（一）公共工程績效審計是社會對公共財產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督需要的產(chǎn)物

國家財政性資金是政府公共工程項目資金的主要來源，實質(zhì)是社會公眾委托政府對公共財產(chǎn)進(jìn)行管理和使用，向自己提供市場機(jī)制不能有效供給的公共物品和服務(wù)，這是其主要管理方式之一。社會公眾作為公共財產(chǎn)的所有者，為了維護(hù)自己的財產(chǎn)安全，會采取一種方式對政府的行為進(jìn)行監(jiān)督，也同時滿足了公眾的一種需求。因此，向社會公眾提供客觀公正的績效審計報告，有利于實現(xiàn)社會公眾對公共投資工程進(jìn)行有效的監(jiān)督。

（二）公共工程績效審計有利于深化我國的預(yù)算改革

公共工程支出是公共支出的重要內(nèi)容，公共工程績效審計評估的數(shù)據(jù)是我國預(yù)算改革的重要依據(jù)。一項新的公共工程在確定實施前，必定會對其計劃執(zhí)行情況做一個評估，這個評估影響著當(dāng)前國家整個的財政預(yù)算，稱其為事前控制；對公共工程的績效審計則是對國家財政預(yù)算的一種信息的反饋，稱其為事后控制，而這種事后控制對國家的以后的預(yù)算改革有著非常大的影響。隨著我國部門預(yù)算改革的不斷深入，我們需不斷增強(qiáng)公共工程績效審計的有效性。因此，將公共工程績效審計與我國預(yù)算結(jié)合起來是我國預(yù)算改革的一條必經(jīng)之路，它必將有助于提高我國的預(yù)算管理水平。

（三）公共工程績效審計是落實科學(xué)發(fā)展觀和科學(xué)政績觀的有力保障

黨在十六屆三中全會上對科學(xué)發(fā)展觀和科學(xué)政績觀的理念有過詳細(xì)的描述，其描述表明，“堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀”已經(jīng)成為開展各項工作的指導(dǎo)方向和發(fā)展趨勢，尤其是在公共工程績效審計方面，這個方向尤為重要。促進(jìn)社會和人的全面發(fā)展，在發(fā)展的同時強(qiáng)調(diào)以統(tǒng)籌發(fā)展推進(jìn)改革和進(jìn)步，科學(xué)發(fā)展觀和政績觀要求政府以為人民和社會服務(wù)為根本，充分有效地利用政府資源，以最少的資源投入獲得最大的效益。然而，我國目前公共工程績效審計還存在著許多問題，公共工程績效審計的不完善間接導(dǎo)致國家一些公共工程的低水平重復(fù)建設(shè)時有發(fā)生，資產(chǎn)流失和損失浪費(fèi)嚴(yán)重等眾多問題。我國的這種現(xiàn)狀迫切需要完善公共工程績效審計，增加公共工程管理的透明化和審計結(jié)果的有效性，從而為落實科學(xué)的政績觀提供有力保障。

參考文獻(xiàn)：

[1]羅伯特·卡普蘭大衛(wèi)·諾頓.平衡計分卡——化戰(zhàn)略為行動[M].廣州：廣東經(jīng)濟(jì)出版社，2004.

[2]范柏乃.政府績效評估與管理[M].上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2007.

[3]張竹林.公共工程投資績效審計評價指標(biāo)體系構(gòu)建初探[J].商業(yè)會計，2006（08）.

[4]劉毅.對公共工程投資項目效益審計的探討[J].山東財政學(xué)院學(xué)報，2005（05）.