國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管理體制分類研究

摘要：伴隨開發(fā)區(qū)發(fā)展范圍的擴大、功能的多元化及開發(fā)區(qū)政策優(yōu)勢的弱化，管理體制的重要性日益凸顯。文章選用政府主導型、企業(yè)主導型和政企混合型的分類標準，對全國200個國家級開發(fā)區(qū)管理體制進行實證分類，探析其發(fā)展現(xiàn)狀，得出如下結(jié)論：一是從區(qū)域乃至全國范圍看，國家級開發(fā)區(qū)管理體制呈現(xiàn)“以政府主導型為主、政企混合型為輔”的特點；二是84.5%的國家級開發(fā)區(qū)選用政府主導型，尤以西部和東北最為顯著；三是企業(yè)主導型100%集中在東部，上海居多。

關(guān)鍵詞：國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)；管理體制；分類

自1984年第一個國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)（以下簡稱國家級開發(fā)區(qū)）——大連經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)成立以來，經(jīng)國務(wù)院批準的國家級開發(fā)區(qū)已達200家，其中東部89家，中部46家，西部46家，東北19家，形成了較為合理的布局，而且在經(jīng)濟發(fā)展、對外開放、體制改革等方面都取得了顯著的成績。開發(fā)區(qū)管理體制是“政府、管委會、企業(yè)等管理主體在對國家級開發(fā)區(qū)進行管理、建設(shè)時所采取的管理方法與模式，是機構(gòu)設(shè)置、職能范圍、運行機制等方面相互關(guān)系的總稱”。開發(fā)區(qū)發(fā)展范圍的擴大、功能的多元化使開發(fā)區(qū)的管理性質(zhì)也由服務(wù)經(jīng)濟為主轉(zhuǎn)向經(jīng)濟與社會并重，加之開發(fā)區(qū)政策優(yōu)勢逐漸弱化，管理體制的重要性日益凸顯。

一、國家級開發(fā)區(qū)概述

1984年第一個國家級開發(fā)區(qū)成立以來，開發(fā)區(qū)經(jīng)歷了“第一次創(chuàng)業(yè)”階段、“第二次創(chuàng)業(yè)”階段后，普遍進入“內(nèi)涵提高”階段，“成為我國經(jīng)濟發(fā)展最快、吸引外資最多、投資環(huán)境最優(yōu)、技術(shù)水平最高的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)集聚園區(qū)，是地方經(jīng)濟的重要增長極”，這是國家對開發(fā)區(qū)近30年發(fā)展的肯定與高度評價。

（一）國家級開發(fā)區(qū)已成為區(qū)域乃至全國經(jīng)濟發(fā)展的“龍頭”

國家級開發(fā)區(qū)依靠良好的投資環(huán)境和政策優(yōu)勢，促進產(chǎn)業(yè)聚集，推動經(jīng)濟快速發(fā)展。2011年，已參加開發(fā)區(qū)統(tǒng)計培訓的131個國家級開發(fā)區(qū)實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值41357億元、財政收入8593億元，分別占全國的8.8%和8.3%，分別比上年同期增長23.2%和23.9%，增長率均為兩位數(shù)，創(chuàng)造了顯著的經(jīng)濟效益。區(qū)域上以秦皇島開發(fā)區(qū)為例，2012年秦皇島開發(fā)區(qū)以約占全市2%的土地面積，實現(xiàn)占全市21.1%的地區(qū)生產(chǎn)總值，成為秦皇島市經(jīng)濟發(fā)展最具活力的增長極，成為地區(qū)發(fā)展的骨干。

（二）國家級開發(fā)區(qū)已成為對外開放的“窗口”

國家級開發(fā)區(qū)在加快對外開放、吸引外資、引進先進技術(shù)等方面起到了示范帶動作用。2011年，已參加開發(fā)區(qū)統(tǒng)計培訓的全國131個國家級開發(fā)區(qū)的進出口總額為6594億美元，約占全國的18.1%，比上年同期增長16.2%；實際利用外資金額429億美元，占全國的37%，比上年同期增長15.2%。

（三）國家級開發(fā)區(qū)已成為體制改革的“試驗田”

國家在設(shè)立開發(fā)區(qū)時所希望達到的目標之一是“進行政府機構(gòu)改革試點，探索精簡高效的政府管理模式”，經(jīng)過近30年的有益探索，在借鑒國外先進管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，已形成了中國特色的開發(fā)區(qū)管理體制。在職能部門設(shè)置上綜合化、高度精簡，不與政府機構(gòu)一一對應(yīng)，機構(gòu)人員實行“幾塊牌子、一套人馬”、“一人多崗”，而且為提高工作效率、簡化辦事程序、減少審批環(huán)節(jié)，在國內(nèi)首創(chuàng)“一站式辦公”、“一條龍服務(wù)”的社會服務(wù)模式。

二、國家級開發(fā)區(qū)管理體制分類的理論綜述

因國情和開發(fā)區(qū)實際狀況的差異，世界其他國家開發(fā)區(qū)（園區(qū)）的管理體制呈現(xiàn)多元化，可謂是百家爭鳴、各具特色。依據(jù)開發(fā)區(qū)（園區(qū)）產(chǎn)生和發(fā)展起主導作用的因素不同，分為由政府設(shè)立專門的機構(gòu)進行規(guī)劃，管理和服務(wù)的政府部門管理體制，如臺灣新竹科學工業(yè)園區(qū)；由大學設(shè)立專門的機構(gòu)與人員進行管理的大學管理體制，如英國劍橋科學園；由非盈利性公司對園區(qū)進行開發(fā)和管理的公司管理體制，如阿斯頓大學科技園；由政府、大學、企業(yè)及其他機構(gòu)來承擔管理職能的民間組織管理體制，如美國北卡羅納三角研究園的基金會管理體制。

國內(nèi)學者從微觀角度對區(qū)域開發(fā)區(qū)的管理體制進行了分類，如浙江寧波大榭開發(fā)區(qū)的企業(yè)主導型管理體制、湖南長沙經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的政企分離型管理體制及江西小藍經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的政企合一型管理體制等。宏觀方面，學者依據(jù)管理主體參與開發(fā)區(qū)管理的范疇、程度及側(cè)重內(nèi)容的不同對全國范圍內(nèi)開發(fā)區(qū)的管理體制進行了系統(tǒng)的定性分類，雖然稱謂有所差異，但本質(zhì)相同，如朱永新和劉伯高等的“行政主導型管理體制、公司制管理體制和混合型管理體制”分類；雷霞和楊玉杰的“政府主導型、企業(yè)主導型和政企混合型”分類。

三、國家級開發(fā)區(qū)管理體制分類的實證研究

（一）基本分類

經(jīng)過近三十年的發(fā)展與演變，國家級開發(fā)區(qū)管理體制在經(jīng)歷了1984～1992年的確立形成期、1992～2003年的分化期、2004～2011年的轉(zhuǎn)型期后，現(xiàn)已趨于穩(wěn)定。學術(shù)界對開發(fā)區(qū)管理體制類型的劃分莫衷一是，本文選用政府主導型、企業(yè)主導型和政企混合型的分類依據(jù)，實證分析國家級開發(fā)區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀。

政府主導型管理體制的管理主體為所在城市人民政府或開發(fā)區(qū)所在地的區(qū)政府授權(quán)組織設(shè)置的專門的派出機構(gòu)——開發(fā)區(qū)管理委員會，它被賦予較大的經(jīng)濟管理權(quán)限和部分行政管理權(quán)限，依據(jù)區(qū)內(nèi)需要靈活設(shè)置職能部門，對土地、招商、基礎(chǔ)設(shè)施等事務(wù)進行管理。

企業(yè)主導型管理體制的管理主體是具有法人地位的經(jīng)濟實體——企業(yè)（開發(fā)總公司），它具有營利性質(zhì)，采用商業(yè)化的手段，負責區(qū)內(nèi)的土地開發(fā)、企業(yè)管理、項目招商等經(jīng)濟事務(wù)，也會承擔基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)保管理等公共事務(wù)，但工商稅務(wù)、社會保障等職能仍由政府承擔。

政企混合型管理體制的管理主體既有管委會又有開發(fā)總公司，根據(jù)二者關(guān)系的不同，又細分為政企合一型和政企分離型。政企合一型的管委會職責重在決策、統(tǒng)籌規(guī)劃，下設(shè)開發(fā)總公司來承擔諸如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等微觀事務(wù)；政企分離型的管委會職責重在協(xié)調(diào)和監(jiān)督，由開發(fā)總公司獨立對企業(yè)進行自我管理。

（二）實證分析

本文以200個國家級開發(fā)區(qū)為例，依據(jù)選用的分類標準，對國家級開發(fā)區(qū)的管理體制進行系統(tǒng)分類（見表1）。其中，政府主導型169家，企業(yè)主導型6家，政企混合型25家，分別占總數(shù)的84.5%、3%和12.5%。

依據(jù)我國經(jīng)濟區(qū)域東部、中部、西部和東北的劃分標準，東部的89家國家級開發(fā)區(qū)中，政府主導型、企業(yè)主導型和政企混合型各為68家、6家和15家，所占比重分別為76.4%、6.7%和16.9%，最多的為政府主導型；中部的46家國家級開發(fā)區(qū)中，政府主導型40家、企業(yè)主導型0家和政企混合型6家，所占比重最大的仍為政府主導型，比例達到87%；西部的46家國家級開發(fā)區(qū)中，含政府主導型44家、企業(yè)主導型0家、政企混合型2家，政府主導型所占比重高達96%；東北的19家國家級開發(fā)區(qū)中，有政府主導型17家、企業(yè)主導型0家、政企混合型2家，政府主導型所占比重最大，高達90%。

綜合而言，當前我國國家級開發(fā)區(qū)管理體制呈現(xiàn)“以政府主導型為主，政企混合型為輔”的特點，其中84.5%的國家級開發(fā)區(qū)都選用政府主導型，尤以西部和東北最為明顯；企業(yè)主導型管理體制100%集中在市場經(jīng)濟比較發(fā)達的東部，其中50%集中在上海。

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[5]雷霞.我國開發(fā)區(qū)管理體制問題研究[D].山東大學，2009.

*本文系2014年河北省社會科學基金項目“河北省開發(fā)區(qū)類型與管理模式對開發(fā)區(qū)競爭力的影響研究”的階段性研究成果。