行政事業(yè)單位政府采購管理機制探析

摘要：行政事業(yè)單位作為采購方，需要制定具體的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)和實施具體的采購活動。2012年最新提出的《政府采購工作要點》使得我國行政事業(yè)單位采購活動越來越規(guī)范，這不僅大大提高了財政資金的使用效率，而且還堵住了行政事業(yè)單位政府采購活動中存在的大量漏洞。但是經(jīng)過近兩年的實施情況來看，行政事業(yè)單位作為采購活動的主體，不斷地浮現(xiàn)出新的問題。要解決這些問題，需要在實踐的過程中從微觀層面入手，完善國家行政事業(yè)單位政府采購制度。因此，文章從行政事業(yè)單位政府采購制度所存在的問題出發(fā)，首先介紹了行政事業(yè)單位政府采購的定義及其特征，然后分析指出了行政事業(yè)單位政府采購管理機制存在的主要問題，最后提出了完善行政事業(yè)單位政府采購管理機制的政策建議。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；采購管理；對策

近年來，行政事業(yè)單位政府采購機制在我國政府完善經(jīng)濟體制的總體要求下逐步取得了顯著的成效，成為了我國政府宏觀經(jīng)濟調(diào)控的重要工具之一。但是，我國的行政事業(yè)單位政府采購機制還存在漏洞，在采購管理上還存在諸多問題。因此，進行行政事業(yè)單位政府采購機制探析刻不容緩。本文在前人學(xué)者的基礎(chǔ)上，進一步對行政事業(yè)單位政府采購機制深入分析，希望提高政府采購管理機制的效用。

一、行政事業(yè)單位政府采購的定義及其特征

（一）行政事業(yè)單位政府采購的定義

行政事業(yè)單位政府采購的定義即政府采購的定義，而政府采購的定義可以從采購的定義推演過來。采購是指買方通過付出一定的代價獲得賣方所提供的貨物、服務(wù)或者其他等價物的行為過程，該行為過程包括了采購申請、采購審核審批、采購、入庫等流程。采購的目的滿足采購主體的需要，當(dāng)采購主體為行政事業(yè)單位時，那么就形成了政府采購的定義。在我國有專門的政府采購法對采購的定義進行界定，包括了以下幾個要點：一是政府采購的主體為國家規(guī)定的政府機關(guān)、事業(yè)單位等；二是我國行政事業(yè)單位在采購時所使用的資金為財政性質(zhì)的資金；三是行政事業(yè)單位采購范圍是納入采購目錄中的項目；四是采購范圍不僅包括了普通意義上的物資，還包括了日益增長的服務(wù)和工程項目服務(wù)。

（二）行政事業(yè)單位政府采購的特征

行政事業(yè)單位采購又稱政府采購，與普通的企業(yè)采購相比，具有以下幾點特征。一是采購資金的來源為財政性資金，財政性資金又主要由稅收、行政事業(yè)單位收費構(gòu)成，其資金的性質(zhì)具有公共性。二是采購主體與普通企業(yè)相比具有特殊性。行政事業(yè)單位采購的主體為使用財政資金的單位，而企業(yè)是自負盈虧。三是行政事業(yè)單位采購活動具有非盈利性。與普通的企業(yè)采購行為不同，行政事業(yè)單位所采購的物品一般都是供自己部門或者社會使用。四是行政事業(yè)單位采購活動具有政策導(dǎo)向性。由于行政事業(yè)單位采購物品所需的資金主要由上級財政撥付，所以行政事業(yè)單位的采購行為必須依照國家政府的要求進行。五是行政事業(yè)單位采購行為必須公開。行政事業(yè)單位的采購必須體現(xiàn)出“公開、公平、公正”的原則，接受全社會的監(jiān)督。六是行政事業(yè)單位采購行為具有強制性。行政事業(yè)單位所采購的物品必須納入年度政府采購預(yù)算中，并且要經(jīng)過財政部和人大審核通過之后才能夠執(zhí)行采購行為。

二、行政事業(yè)單位采購管理機制存在的主要問題

（一）行政事業(yè)單位政府采購部門設(shè)置形式各異

從我國的政府采購法實施至今，我國對行政事業(yè)單位內(nèi)部采購部門的設(shè)置沒有一個統(tǒng)一明確的要求，各地方各行政事業(yè)單位采購部門設(shè)置形式各異。就目前的情況來看，很多行政事業(yè)單位所設(shè)置的采購部門存在不合理的現(xiàn)象，主要體現(xiàn)在以下三個方面。首先，部門行政事業(yè)單位的采購部和財務(wù)部沒能分離，認(rèn)為采購部和財務(wù)部合二為一有利于采購行為的實施，甚至有些行政事業(yè)單位的采購行為直接由財務(wù)部門負責(zé)實施，雖然在實際的應(yīng)用過程中減少了部門之間的溝通成本，快速實施了采購計劃，但是這種“管采不分離”的情況可能誘發(fā)腐敗現(xiàn)象，不利于對行政事業(yè)單位采購行為進行監(jiān)督。其次，有些行政事業(yè)單位所需物品專業(yè)性要求較高，而部門行政事業(yè)單位卻沒有按照所采購的不同物品分類設(shè)置部門，如果沒有專門的部門負責(zé)特殊物品的采購，就可能在物品的質(zhì)量控制上出現(xiàn)缺陷，影響使用效果，無法滿足需求部門的要求。最后，行政事業(yè)單位采購物資監(jiān)督部門的設(shè)置存在缺陷。有些行政事業(yè)單位為了方便，直接把采購監(jiān)督部門設(shè)置在財務(wù)部，這樣就缺乏監(jiān)督的獨立性，難以對采購的所需物資實施較為獨立的嚴(yán)格檢查，大大影響了財政資金的使用效率。

（二）行政事業(yè)單位采購預(yù)算制度不靈活

行政事業(yè)單位采購預(yù)算不健全，表現(xiàn)在以下方面。首先，由于我國的行政事業(yè)單位采購預(yù)算的批復(fù)需要等到年初3月份的人大通過之后才會正式通知到各單位，但是有些行政事業(yè)單位可能在3月之前急需采購某些物資，導(dǎo)致了采購行為沒有可參考的財務(wù)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致了行政事業(yè)單位采購行為相對隨意，沒有一個可遵循的標(biāo)準(zhǔn)。其次，行政事業(yè)單位政府采購預(yù)算調(diào)整程序不完善。在執(zhí)行采購預(yù)算的過程中與預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)的行政事業(yè)單位采購指標(biāo)向背離，在遇到追加、追減和調(diào)整政府采購預(yù)算時無法及時體現(xiàn)，而在調(diào)整預(yù)算時沒有明確的規(guī)定，導(dǎo)致了預(yù)算調(diào)整混亂，造成了采購預(yù)算規(guī)模與實際的采購規(guī)模偏離較大。最后，行政事業(yè)單位采購預(yù)算編制不準(zhǔn)確。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計，有超過一半的采購項目資金都是通過追加預(yù)算完成的，這說明了大多數(shù)的行政事業(yè)單位在編制預(yù)算的時候普遍存在預(yù)算與實際差距太大的問題，造成了預(yù)算沒有發(fā)揮出應(yīng)有的約束作用。

（三）行政事業(yè)單位政府采購監(jiān)督機制不健全

雖然大多數(shù)的行政事業(yè)單位都有自身的一套監(jiān)督機制，但是這些監(jiān)督規(guī)定只規(guī)定了大方向，未規(guī)定明確的執(zhí)行細則，內(nèi)部控制程序還有待完善，監(jiān)督機制存在突出問題，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。首先，崗位安排和職責(zé)分工不科學(xué)。有些行政事業(yè)單位雖然明確了部門的職責(zé)和權(quán)利，但是并沒有把其繼續(xù)細化到個人頭上，并沒有按照崗位不相容分離的原則設(shè)置崗位。部分行政事業(yè)單位沒能建立嚴(yán)格的預(yù)算外資金審批制度，缺乏專人根據(jù)規(guī)定進行審批。其次，部門行政事業(yè)單位沒有獨立的采購與驗收環(huán)節(jié)，對驗收過程中發(fā)現(xiàn)的不合規(guī)現(xiàn)象沒有專人進行及時的匯報。最后，財務(wù)部門沒有對采購合同、采購發(fā)票、檢驗報告等相關(guān)采購資料進行合法合規(guī)性檢查，缺乏嚴(yán)密的審核程序。

三、健全行政事業(yè)單位政府采購管理機制的對策

（一）設(shè)立適應(yīng)自身的行政事業(yè)單位采購部門

行政事業(yè)單位采購管理組織結(jié)構(gòu)的設(shè)置沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，需要結(jié)合自身的不同背景進行科學(xué)的設(shè)置。對于行政事業(yè)單位而言，組織結(jié)構(gòu)的設(shè)置主要參考三個因素：一是采購物資的專業(yè)程度；二是采購過程的復(fù)雜程度；三是采購人員的素質(zhì)。下面介紹兩種可能存在的情況，然后進行逐一分析。其一，對于采購專業(yè)低、采購復(fù)雜程度高、采購人員素質(zhì)不高的情形，應(yīng)該設(shè)置獨立的采購管理部門，建立相應(yīng)的職責(zé)權(quán)限，負責(zé)本單位采購計劃和采購工作的實施，對于采購人員素質(zhì)較低的情況可以參考外部咨詢機構(gòu)的意見。其二，對于采購專業(yè)要求較高、采購過程較為復(fù)雜、采購人員能力弱的情形，除了單獨設(shè)置采購管理機構(gòu)外，還應(yīng)該設(shè)置相應(yīng)的技術(shù)支撐機構(gòu)，同時在采購人員能力較弱的情況下應(yīng)該參考外部代理機構(gòu)的專業(yè)意見。

（二）建立高效的行政事業(yè)單位采購管理運行機制

為了保證行政事業(yè)單位采購工作的有序開展，事業(yè)單位要按照國家的統(tǒng)一要求設(shè)計詳細的采購流程，主要包括采購需求的確認(rèn)、采購預(yù)算的編制、采購的實施、采購合同的確認(rèn)、采購物資的驗收、資金劃轉(zhuǎn)、采購文件的歸類歸檔、采購過程的監(jiān)督。由于行政事業(yè)單位采購需要公開招標(biāo)，因此在公開招標(biāo)的過程中應(yīng)該采取評定分離的原則，避免采購人代表參與評標(biāo)委員會，影響?yīng)毩⑿?，將中?biāo)供應(yīng)商的決策權(quán)交給采購人員。這一細微的調(diào)整，能夠解決評審團權(quán)利與義務(wù)的不對等問題，實現(xiàn)評定分離、各司其職的新格局。

（三）建立行政事業(yè)單位政府采購的管理監(jiān)督機制

要想構(gòu)建完善的行政事業(yè)單位采購監(jiān)督機制，就必須掌握采購的內(nèi)部控制風(fēng)險關(guān)鍵點。由于在采購的過程中主要涉及預(yù)算、采購、交付，所以采購的過程中存在預(yù)算風(fēng)險、采購風(fēng)險和交付風(fēng)險。對此，應(yīng)該采取相應(yīng)的措施。首先，明確采購的各個環(huán)節(jié)的職責(zé)和權(quán)限，把不同的人員配置到不相容的崗位上。其次，嚴(yán)格分析證明采購物資的可行性，明確采購物資的具體流程。再次，確定供應(yīng)商選擇標(biāo)準(zhǔn)，確定采購方式，明確采購合同的要點。最后，明確規(guī)定資金劃轉(zhuǎn)的方式和審核程序。防范采購過程中的三大主要風(fēng)險，還應(yīng)該對采購人員進行不定期的專業(yè)考核，實行競聘上崗，明確崗位職責(zé)和義務(wù)，做好風(fēng)險的考察，以便更好地實現(xiàn)機制的監(jiān)督。

總而言之，行政事業(yè)單位采購的重要性日益凸顯，作為采購主體在采購過程中的問題也越來越突出，因此必須從源頭上管理好資金的使用，充分發(fā)揮制度的約束優(yōu)勢，才能實現(xiàn)行政事業(yè)單位對國家經(jīng)濟發(fā)展的促進作用。

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