基于主體功能區(qū)視角的建設(shè)用地管制區(qū)劃定研究

摘要：主體功能區(qū)和建設(shè)用地管制區(qū)兩者都是對國土空間進行科學(xué)的分類劃分后形成的類型區(qū)，其中主體功能區(qū)側(cè)重通過分區(qū)確定國土空間的主體功能定位，建設(shè)用地管制區(qū)則是通過分區(qū)引導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)用地活動，可見兩者之間既具有緊密聯(lián)系、相互影響但又存在明顯差異，因此對兩者的關(guān)系進行探討對于指導(dǎo)兩規(guī)劃實踐具有重要作用。本文在研究主體功能區(qū)和建設(shè)用地管制區(qū)的關(guān)系基礎(chǔ)上，探討在主體功能區(qū)指導(dǎo)下如何科學(xué)劃分建設(shè)用地管制區(qū)，以期對兩規(guī)劃的編制提供一定的參考。

關(guān)鍵詞：主體功能區(qū)；建設(shè)用地管制區(qū)

自2007年國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》（國發(fā)〔2007〕21號），明確編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的任務(wù)及要求以來，2010年全國主體功能區(qū)規(guī)劃編制完成，各省及市都相繼開展主體功能區(qū)規(guī)劃的編制工作，目前廣東省已于2012年9月完成了廣東省主體功能區(qū)規(guī)劃的編制，各市也正逐步開展市級主體功能區(qū)規(guī)劃的編制。而隨著廣東省委、省政府關(guān)于實施粵東西北振興發(fā)展和加快高速公路、鐵路等重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及城市擴容提質(zhì)等重大戰(zhàn)略部署，需對現(xiàn)行的土地利用規(guī)劃進行評估修改。目前廣東省內(nèi)已經(jīng)開始著手土地利用總體規(guī)劃的評估修訂工作，因此，在土地利用總體規(guī)劃評估修訂時機，通過對主體功能區(qū)與建設(shè)用地管制區(qū)的關(guān)系研究，以及如何在貫徹主體功能區(qū)思想的基礎(chǔ)上進行建設(shè)用地管制區(qū)的劃定，有著很大的必要性。本文從主體功能區(qū)和建設(shè)用地管制區(qū)的關(guān)系研究入手，探討在主體功能區(qū)的思想下如何劃定建設(shè)用地管制區(qū)，以及建設(shè)用地管制區(qū)劃定時應(yīng)注意的問題等內(nèi)容。

一、文獻綜述

自國家“十一五”規(guī)劃綱要明確提出主體功能區(qū)戰(zhàn)略以來，學(xué)者對主體功能區(qū)規(guī)劃的概念和理論基礎(chǔ)，主體功能區(qū)規(guī)劃的方法和指標(biāo)制定等進行了研究，如宏觀經(jīng)濟研究院國土地區(qū)所課題組（2006）對主體功能區(qū)區(qū)劃的理論框架及存在問題進行研究，張廣海（2006）對主體功能區(qū)劃分時的指標(biāo)體系制定進行研究。部分學(xué)者對主體功能區(qū)與區(qū)域土地利用的關(guān)系開始關(guān)注，顧朝林等（2007）指出主體功能區(qū)實質(zhì)是一種區(qū)域發(fā)展政策，是目前經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城市總體規(guī)劃“三規(guī)”分立走向合一的空間平臺。劉玉（2007）指出制定主體功能區(qū)的土地利用政策時需根據(jù)各主體功能確定其開發(fā)、利用、整治、保護的強度和速度。同時部分學(xué)者對各主體功能區(qū)的土地利用政策導(dǎo)向提出相關(guān)看法，對于優(yōu)化開發(fā)區(qū)，張廣海等（2007）認(rèn)為應(yīng)改變以往大量占用土地的發(fā)展方式，應(yīng)逐步改善經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，把提高經(jīng)濟增長質(zhì)量和效益放在首位。樊杰（2007）則認(rèn)為需要控制建設(shè)用地規(guī)模，激活土地市場，通過土地價格杠桿提升土地利用效益，實現(xiàn)國土空間的優(yōu)化開發(fā)利用。對于重點開發(fā)區(qū)，國家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟研究院國土地區(qū)研究所課題組（2007）建議有針對性的適當(dāng)擴大建設(shè)用地供給，優(yōu)先保障與主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)相關(guān)的項目用地需求。曹有揮等（2007）認(rèn)為需要在這些區(qū)域分配更多的建設(shè)占用耕地指標(biāo)，調(diào)減基本農(nóng)田保護區(qū)的面積，不實施耕地總量動態(tài)平衡政策。對于限制開發(fā)區(qū)，張廣海等（2007）認(rèn)為應(yīng)從“保護優(yōu)先，適度開發(fā)”的原則出發(fā)，加強環(huán)境整治。在指標(biāo)上，曹有揮等（2007）建議控制建設(shè)占用耕地面積，增加或保持基本農(nóng)田保護區(qū)面積，實施耕地總量動態(tài)平衡政策。對于禁止開發(fā)區(qū)，一致認(rèn)為其主要功能是資源與環(huán)境的保護，土地利用上僅是滿足相適應(yīng)的生態(tài)旅游用地等。

二、核心概念的界定

（一）主體功能區(qū)

對主體功能區(qū)的內(nèi)涵，國家“十一五”規(guī)劃綱要對其進行了初步界定，即“優(yōu)化開發(fā)區(qū)域是指國土開發(fā)密度已經(jīng)較高，資源環(huán)境承載能力開始減弱的區(qū)域。重點開發(fā)區(qū)域是指資源環(huán)境承載能力較強，經(jīng)濟和人口集聚條件較好的區(qū)域。限制開發(fā)區(qū)域是指資源環(huán)境承載能力較弱，大規(guī)模聚集經(jīng)濟和人口條件不夠好并且關(guān)系到全國或較大區(qū)域范圍內(nèi)生態(tài)安全的區(qū)域。禁止開發(fā)區(qū)域是指依法設(shè)立的各類自然保護區(qū)域”。同時部分學(xué)者對其進行不斷深化，如國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組（2008）認(rèn)為功能區(qū)具有強調(diào)區(qū)域輔助功能服從區(qū)域主體功能，追求分工協(xié)作和整體區(qū)域功能最大化，具有相對的穩(wěn)定性和動態(tài)可調(diào)整性等特征?？梢娭黧w功能區(qū)是為促成人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展，根據(jù)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展理念，在綜合分析區(qū)域的現(xiàn)實條件和發(fā)展?jié)摿Φ幕A(chǔ)上，對區(qū)域進行主體功能定位，并分類管理的類型區(qū)。

（二）建設(shè)用地管制區(qū)

2009年5月，國土資源辦公廳下發(fā)《市縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃編制指導(dǎo)意見》（國土資廳發(fā)〔2009〕51號），明確為加強對城鄉(xiāng)建設(shè)用地的空間管制，市、縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)劃定城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模邊界，城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴展邊界及禁止建設(shè)用地邊界，形成建設(shè)用地管制區(qū)。其中允許建設(shè)區(qū)是進行城鄉(xiāng)建設(shè)的空間區(qū)域，有條件建設(shè)區(qū)為在不突破建設(shè)用地規(guī)?？刂浦笜?biāo)的前提下，區(qū)內(nèi)土地可以用于城鄉(xiāng)建設(shè)區(qū)的布局調(diào)整。禁止建設(shè)區(qū)是具有重要資源、生態(tài)、環(huán)境和歷史文化價值必須禁止各類建設(shè)開發(fā)的區(qū)域。允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、禁止建設(shè)區(qū)外的其他區(qū)域為限制建設(shè)區(qū)?？梢娊ㄔO(shè)用地管制區(qū)是為引導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)用地發(fā)展而劃定的類型區(qū)。

三、主體功能區(qū)和建設(shè)用地管制區(qū)的關(guān)系

由于主體功能區(qū)和建設(shè)用地管制區(qū)兩者都是類型區(qū)或稱為均值區(qū)，都具有區(qū)內(nèi)相似性和區(qū)間差異性的特征。下面將從分區(qū)的目的和作用、分區(qū)的范圍及分區(qū)的內(nèi)容等幾個方面來分析二者的關(guān)系。

（一）分區(qū)的目的和作用

劃分主體功能區(qū)是為了明確各個區(qū)域的開發(fā)方向，控制開發(fā)強度，通過劃分主體功能區(qū)，可以防止地方政府各自為政，盲目建設(shè)和重復(fù)建設(shè)，促進區(qū)域經(jīng)濟的分工合作和優(yōu)勢互補，形成良好的區(qū)域開發(fā)空間格局，從而促進區(qū)域之間協(xié)調(diào)發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展。而劃定建設(shè)用地管制區(qū)則是為引導(dǎo)土地利用方向、管制城鄉(xiāng)用地建設(shè)活動。通過建設(shè)用地管制區(qū)的劃定，防止城鄉(xiāng)建設(shè)用地的盲目擴張，實現(xiàn)建設(shè)用地節(jié)約集約利。

（二）分區(qū)的范圍

國家層面四類主體功能區(qū)的范圍不覆蓋全部國土，優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)和限制開發(fā)區(qū)域原則上以縣級行政區(qū)為基本單元，禁止開發(fā)區(qū)域按照法定范圍或自然邊界確定。省級主體功能區(qū)規(guī)劃在落實國家層面的主體功能區(qū)基礎(chǔ)上，對行政區(qū)國家主體功能區(qū)以外的國土空間，確定省級主體功能區(qū)，原則上以縣級行政區(qū)為基本單元。如廣東省主體功能區(qū)劃以縣級行政區(qū)為基本單元，在落實國家對廣東省主體功能區(qū)的基礎(chǔ)上，劃定了省級重點開發(fā)區(qū)域，省級重點生態(tài)功能區(qū)。珠海市主體功能區(qū)則在落實廣東省對珠海市主體功能定位的基礎(chǔ)上，將優(yōu)化開發(fā)區(qū)域進一步細(xì)分為提升完善區(qū)、集聚發(fā)展區(qū)和生態(tài)發(fā)展區(qū)。

全國土地利用總體規(guī)劃綱要未劃定建設(shè)用地管制區(qū)，省、市、縣（區(qū)）、鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃則劃定建設(shè)用地管制區(qū)，建設(shè)用地管制區(qū)的范圍覆蓋全區(qū)域，劃定的基本單元為具體地塊。且土地利用總體規(guī)劃實行市、縣、鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃圖數(shù)一致，因此市、縣、鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃對建設(shè)用地管制區(qū)的劃定保持一致。

（三）分區(qū)的內(nèi)容

主體功能區(qū)中，優(yōu)化開發(fā)區(qū)域應(yīng)改變依靠大量占用土地、大量消耗資源和大量排放污染實現(xiàn)經(jīng)濟較快增長的模式，把提高增長質(zhì)量和效益放在首位。重點開發(fā)區(qū)域應(yīng)承接優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，承接限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域的人口轉(zhuǎn)移，逐步成為支撐全國經(jīng)濟發(fā)展和人口集聚的重要載體。限制開發(fā)區(qū)域應(yīng)加強生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護，引導(dǎo)超載人口逐步有序轉(zhuǎn)移，逐步成為全國或區(qū)域性的重要生態(tài)功能區(qū)。禁止開發(fā)區(qū)域需控制人為因素對自然生態(tài)的干擾，嚴(yán)禁不符合主體功能定位的開發(fā)活動。

建設(shè)用地管制區(qū)中，允許建設(shè)區(qū)內(nèi)土地主導(dǎo)用途為城市、鎮(zhèn)或工礦建設(shè)發(fā)展空間，有條件建設(shè)區(qū)內(nèi)土地可以用于規(guī)劃建設(shè)用地的布局調(diào)整，限制建設(shè)區(qū)內(nèi)土地主導(dǎo)用途為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間，是開展土地整治和基本農(nóng)田建設(shè)的主要區(qū)域，禁止建設(shè)區(qū)內(nèi)土地的主導(dǎo)用途為生態(tài)與環(huán)境保護空間。

主體功能區(qū)和建設(shè)用地管制區(qū)的內(nèi)容和管制原則如下表所示：

綜上，主體功能區(qū)是基于綜合分析區(qū)域生態(tài)資源承載力、開發(fā)強度及密度、發(fā)展?jié)摿ΧM行劃定，通過劃分不同的國土發(fā)展區(qū)域，明確區(qū)域主體功能。通過明確各區(qū)域的開發(fā)方向，控制開發(fā)強度，規(guī)范開發(fā)秩序，形成人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的空間開發(fā)格局，屬對區(qū)域空間開發(fā)秩序的戰(zhàn)略性控制。而建設(shè)用地管制區(qū)則側(cè)重于某時期區(qū)域城市發(fā)展方向的管控，屬對城市發(fā)展空間拓展具體的管控。可建設(shè)用地管制區(qū)應(yīng)立足于主體功能區(qū)的定位而劃定。

四、主體功能區(qū)戰(zhàn)略指導(dǎo)下的建設(shè)用地管制區(qū)劃分問題

主體功能區(qū)在宏觀層面對空間開發(fā)秩序進行戰(zhàn)略性控制，建設(shè)用地管制區(qū)是細(xì)化到地塊的土地規(guī)劃的手段。當(dāng)區(qū)域的主體功能確定，其區(qū)域發(fā)展方向也已確定，因此在確定建設(shè)用地管制區(qū)時必須充分考慮到區(qū)域的主體功能。以下將探討主體功能區(qū)戰(zhàn)略下，縣級土地利用總體規(guī)劃中建設(shè)用地管制區(qū)劃定應(yīng)注意的問題。

（一）禁止建設(shè)區(qū)

禁止建設(shè)區(qū)域的土地利用方向為生態(tài)與環(huán)境保護空間，嚴(yán)禁與主體功能不符的開發(fā)建設(shè)活動。因此，在劃定禁止建設(shè)區(qū)時，應(yīng)將禁止建設(shè)區(qū)域范圍落實為禁止建設(shè)區(qū)，同時將列入省級以上保護名錄的野生動植物自然棲息地、水源保護區(qū)的核心區(qū)、主要河湖的蓄滯洪區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害高危險地區(qū)等一并劃入禁止建設(shè)區(qū)。

（二）允許建設(shè)區(qū)和有條件建設(shè)區(qū)

重點開發(fā)區(qū)域的土地利用方向為建設(shè)用地集中擴展區(qū)，將面臨大量的土地利用需求。因此在劃定允許建設(shè)區(qū)和有條件建設(shè)區(qū)時，需將重點開發(fā)區(qū)域落實為允許建設(shè)區(qū)或有條件建設(shè)區(qū)。如將中心城區(qū)、建制鎮(zhèn)區(qū)和大中型工礦的建設(shè)用地空間擴展范圍納入允許建設(shè)區(qū)或有條件建設(shè)區(qū)，保障重點區(qū)域支柱產(chǎn)業(yè)的培育和城鎮(zhèn)用地擴展的需求，以引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展和城鄉(xiāng)建設(shè)用地的集中布局。

（三）限制建設(shè)區(qū)

優(yōu)化開發(fā)區(qū)域土地利用方向為嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模的增長，注重提高質(zhì)量。限制開發(fā)區(qū)域土地利用方向為農(nóng)用地保護為主，并適度發(fā)展與生態(tài)環(huán)境可承載的特色產(chǎn)業(yè)。因此在劃定限制建設(shè)區(qū)時，在優(yōu)先安排耕地及基本農(nóng)田布局的基礎(chǔ)上，設(shè)定國土生態(tài)屏障網(wǎng)絡(luò)用地，協(xié)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施用地。在確定限制建設(shè)區(qū)的項目時，需提高建設(shè)項目環(huán)境準(zhǔn)入門檻，建設(shè)項目投資強度及稅收產(chǎn)出門檻等，嚴(yán)禁為占地多、耗能高的工業(yè)用地預(yù)留發(fā)展用地。

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（作者單位：廣東國地規(guī)劃科技有限公司）