自媒體時代地方政府回應性機制構建研究

摘要：隨著自媒體時代的到來，空前高漲的自發(fā)式民意表達對地方政府的管理活動提出了新的要求，地方政府必須重新審視與完善回應社會訴求的機制。本文基于新公共管理理論和公共服務理論，從回應性機制的內(nèi)涵與意義出發(fā)，引用典型網(wǎng)絡案例分析當下地方政府回應性機制面臨的一些挑戰(zhàn)，在此基礎上從機制構建的外部條件、動力、保障、運行四個方面探討了構建地方政府回應性機制的方式和途徑，以此增強地方政府對網(wǎng)絡民意和訴求的回應力，提升地方政府的公共治理效能。

關鍵詞：自媒體；地方政府公共治理；回應性機制

一、引言

從20世紀90年代開始，網(wǎng)絡在中國迅猛發(fā)展。截至2012年12月底，我國網(wǎng)民規(guī)模達到5.64億，全年共計新增網(wǎng)民5090萬人?；ヂ?lián)網(wǎng)普及率為42.1%，較2011年年底提升3.8%。中國已經(jīng)進入了自媒體時代。關于自媒體的含義界定，美國新聞學會的媒體中心于2003年7月出版了由謝因波曼與克里斯威理斯兩位聯(lián)合提出的“We Media（自媒體）”研究報告，里面對“We Media（自媒體）”下了一個十分嚴謹?shù)亩x：“We Media是普通大眾經(jīng)由數(shù)字科技強化、與全球知識體系相連之后，一種開始理解普通大眾如何提供與分享他們本身的事實、他們本身的新聞的途徑。”當前社會中的自媒體形式多種多樣，降低了公民監(jiān)督政府、提出訴求的成本。但與此同時，自媒體低廉的信息傳遞成本也使得網(wǎng)絡也成為謠言的聚集地，網(wǎng)絡政治參與出現(xiàn)了無序性的問題。地方政府的回應性機制是地方政府回應常態(tài)化、制度化的有力保障，確保地方政府對于社會自覺、穩(wěn)定、有效、可持續(xù)的回應性和回應力。分析和研究如何構建地方政府回應性機制對于地方政府的治理創(chuàng)新很有意義。

二、地方政府回應性機制的內(nèi)涵

在意識到傳統(tǒng)的官僚體制造成政府管理的低效率、高成本之后，20世紀80年代開始，西方國家掀起了一場名為“新公共管理”的政府改革運動，提出了“政府公共服務的顧客取向”。再到后來新公共服務理論，登哈特夫婦提出將公共服務對象從“顧客”提升到“公民”，但并不影響其旨在要求政府重視公眾需要、回應社會需求的本質。結合我國實際，地方政府回應性機制的構建關系到政府的公信力與社會穩(wěn)定，強調政府對公眾的訴求的及時反饋和有效處理，其具體內(nèi)涵主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）以實現(xiàn)公共利益為價值導向

由于官僚體制的一些弊端，如組織層次過多、管理部門只能交叉等，地方政府在回應社會訴求時忽視了公眾利益，出現(xiàn)部門間回應責任相互推諉、回應不到位或被動回應的現(xiàn)象，導致公眾常常不能得到滿意的回復。顯然，政府應當意識到任何回應社會的管理活動都是以實現(xiàn)公眾利益為目的的，并且應該將這種價值導向貫穿到地方政府回應性機制的每一個環(huán)節(jié)中。

（二）強調公共管理的服務性

登哈特夫婦在《改革政府》中提出了“服務，而不是掌舵”，將公共服務的精神提到政府管理的首要位置，這就給政府造成了一種特殊的責任，即它不僅要使其直接的顧客滿意并以一種高效率的方式運作，而且還要提供其公民所需要的服務。地方政府回應性機制需要突出其服務社會的特點，以民為本、為民服務，而不是依然保持政府的強勢姿態(tài)，試圖打壓輿論和駕馭社會。

（三）確保公共管理的及時有效性

地方政府在回應社會訴求時要做到及時迅速。一方面，政府收集、處理、反饋信息的速度要快，反應要靈敏。政府內(nèi)部機構之間、政府與外部環(huán)境之間、政府與社會公眾之間都應該保持高效的協(xié)調配合，提高回應機制的運作效率；另一方面，政府處理訴求和反饋信息時也要注重有效性，不是說解決問題的速度一定是越快越好，而應該是“正當其時”。

（四）具備法制保障和剛性約束

法律保障約束地方政府的行為，促使其依法治理。政府首先必須做到依法回應，才能真正做到以實現(xiàn)公共利益為導向、重視公共服務和保證回應的及時有效。地方政府回應性機制作為政府管理活動機制中的一種也應該像其他機制一樣具備相應的的規(guī)則約束，保證回應的每一個環(huán)節(jié)都做到有法可依、有法必依。缺乏法律法規(guī)作為制度保障的回應性機制只能是無序和無公信力的。

三、自媒體時代對地方政府回應性機制的挑戰(zhàn)

自媒體時代的到來，改變了傳統(tǒng)信息資源和權力的分配方式，公民表達意愿的方式呈現(xiàn)出多樣化的趨勢。公眾通過與媒體、意見領袖、地方政府之間的相互影響和配合，不管是從治理理念還是治理方式上都對地方政府提出了新的挑戰(zhàn)。公民運用網(wǎng)絡作為表達民意的工具，參與并影響著公共管理活動。

（一）地方政府管理理念的轉變

隨著自媒體時代的到來，公眾參與社會管理的熱情高漲，民意表達的渠道更加多元化、迅速化和規(guī)?；?。地方政府的管理理念逐漸轉向以人為本，尊重和吸納民眾意見，并且也更加注重公共管理的服務性、責任性和回應性。從近年來的網(wǎng)絡輿論事件來看，無論是廈門PX事件、釣魚執(zhí)法事件，還是微博打拐事件、溫州動車事件、上海地鐵追尾事故等，都反映出傳統(tǒng)政府管理理念的滯后和社會對政府管理理念轉變的迫切需要。

（二）地方政府治理方式的互動性增強

由于網(wǎng)絡的普及性和交互性，地方政府與公民的互動增多，民意對地方政府決策的影響程度增大，社會力量也在公共管理活動中發(fā)揮著日益重要的作用。例如，從“微博打拐”這樣的全民公益行動中我們可以看出，自媒體時代的到來增強了公民力量，改變了傳統(tǒng)的公共治理力量分配格局，增強了地方政府與普通民眾之間的互動性，讓地方政府治理更加“平民化”。

（三）地方政府回應的主動性增強

我國目前的網(wǎng)絡環(huán)境建設還有較多不成熟的缺陷，公民參與會出現(xiàn)不理性的狀況，社會矛盾也日益增多。為了構建一個和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境，地方政府需在面對社會各方面的訴求時，不斷提高其回應性，及時有效地化解社會矛盾。例如，上海政府在“地鐵追尾事件”中就充分掌握了控制輿論的先機，搶在黃金一小時率先公布事件情況。通過官方的信息發(fā)布和辟謠，成功避免引起輿論恐慌和事件的進一步惡化升級。這說明，政府的回應在網(wǎng)絡輿論的發(fā)展中起到重要的引導和控制作用。

（四）地方政府信息引導和公開方式的轉變

從我國近年來的網(wǎng)絡公共事件來看，地方政府引導輿論的方式上還存在較多不足，主要表現(xiàn)在時間的滯后性和引導方式的被動性，信息公開也還沒有形成常態(tài)化的機制，這些都不利于回應性機制的構建。為了增強地方政府的回應力，地方政府也在逐步增加信息引導和信息公開的渠道，如新聞發(fā)布會、政府網(wǎng)站、政府官方微博、聽證會等形式，引導輿論正確走向，提升政府公信力。

四、地方政府回應性機制的設計

本文所分析構建的回應性機制主要包括外部環(huán)境建設、動力來源、回應模式三個方面，具體設計如下。

（一）地方政府回應機制的外部環(huán)境建設

地方政府的回應性機制構建也必須以健康暢通的網(wǎng)絡環(huán)境為載體才能實現(xiàn)政府與社會的良性互動，因此網(wǎng)絡環(huán)境亟待地方政府加強治理。其外部環(huán)境建設主要包含兩個方面。首先，要加強網(wǎng)絡的物理環(huán)境建設。這個建設目標的達成需要地方政府與企業(yè)和其他社會組織等展開合作，完成網(wǎng)絡設施的配套和完善，構建通暢的用戶信息交流平臺，共同建設具有較高普及性、便捷性的網(wǎng)絡物理環(huán)境。其次，網(wǎng)絡環(huán)境治理還應該包括“軟環(huán)境”的治理，即網(wǎng)絡應用下的社會環(huán)境和網(wǎng)絡環(huán)境本身的生態(tài)健康。軟環(huán)境的建設主要著力點在于提升公民素質，提倡網(wǎng)絡道德。同時，政府也要加強網(wǎng)絡參與的法律制度約束，并且要對相關的法律條文細化，將公民參政的形式過程制度化規(guī)范化，為政府回應性機制的建設和運行提供一個高效的運行環(huán)境。

（二）地方政府回應的動力來源

地方政府回應的動力來源是多方面的，既有內(nèi)源性的也有外源性的動力，當這些動力達到一定程度時，就會觸發(fā)地方政府回應公眾的訴求。歸納來看，地方政府的回應動力主要包括以下三個方面。

1.增強民眾對政府的信任感

在當前民眾日益增長的物質文化需求不能得到滿足、社會矛盾逐漸凸顯的情況下，地方政府往往容易成為網(wǎng)民輿論攻擊的對象。公民對政府的監(jiān)督往往帶有暗示性的“斗爭和反對”心理，導致網(wǎng)絡監(jiān)督有時不僅不能發(fā)揮正常的監(jiān)督功能，反而成為民意“綁架”政府、干預司法公正的一種不成熟的行為。在地方政府進行公關管理活動時，如果民眾對于政府的任何行為都抱有逆反和抵抗情緒，那么政府將會為正常行政活動付出高額的人力物力成本。因此，獲得民眾的信任感是地方政府降低行政成本的保障，也是地方政府回應社會訴求的動力來源之一。

2.地方政府的問責與晉升機制

對于地方政府官員而言，政府的問責與晉升機制將在很大程度上影響其參與公共管理活動的施政方向和成效，與晉升相關聯(lián)程度高的評價指標往往容易成為地方政府的管理重心。如果將官員的晉升與地方政府回應性機制相聯(lián)系，作為“理性經(jīng)濟人”的政府官員將會更加重視政府對社會訴求的回應。因此，地方政府回應性機制的構建一旦與政府官員的問責和晉升掛鉤，一定會大大提高地方政府的回應動力。

3.提供公共政策輸出的正當路徑

網(wǎng)民的政治參與可以體現(xiàn)公共決策過程的各個階段，某些議題在引起地方政府重視后，可以上升到政策議程設置的階段，最終形成公共政策向社會輸出。由此可見，地方政府對網(wǎng)絡民意的回應渠道也可以作為其公共政策輸出的渠道，且因該公共政策的出臺事先吸納了民眾訴求，有了較為廣泛的民意基礎，會增強該政策的正當合理性。當?shù)胤秸畬⒚褚庠u估納入到政策的整體評估中，這樣或許可以降低政策運行后期一些不必要的質疑，降低了地方政府的政策運行阻力和成本。

（三）構建地方政府回應機制的保障

地方政府回應性機制需要多方面的保障，主要包括地方政府自身回應能力的建設、各項回應性設施的構建和相關法律的保障。地方政府回應性機制的保障主要包括下列內(nèi)容。

1.提高政府回應社會公眾的能力

為了提高地方政府的回應能力，公共管理者需首先構建服務社會與信息共享的理念。政府回應社會的目的不僅僅只是為了找到解決問題的辦法或面對社會需求有形式上的交差，更深層次的目的是創(chuàng)造一個責任共擔與利益共享的治理機制。公共管理者通過積極參與網(wǎng)絡討論，與公眾展開對話與溝通，從眾多的網(wǎng)絡輿論中提取出真正符合民意的建議，建立起公共管理者洞察現(xiàn)實社會和網(wǎng)絡輿論的能力。然后，將這些民意進行匯總和加工后找出公眾實際需求，地方政府再將信息反饋給公眾。政府回應公眾的能力建設應該是多層次的能力建設。

2.構建常態(tài)化、多樣化的回應渠道

在自媒體時代，信息傳播呈現(xiàn)快速廣泛的特點，地方政府時常需要搶占輿論高地，所以及時有效地發(fā)布官方信息，避免網(wǎng)絡輿論出現(xiàn)混亂的局面。但由于缺乏完善的回應渠道，因事而動的地方政府回應往往顯得被動和滯后。地方政府回應渠道的構建可以依賴多種路徑，如官方網(wǎng)站、媒體報道、新聞報紙、政務微博等。

3.加強政府回應性基礎設施建設

地方政府回應性機制的載體是回應的基礎設施。在傳統(tǒng)的政府回應活動中，地方政府一般是通過社會調研、統(tǒng)計調查、社會媒體和官方回應機構等載體實現(xiàn)回應，但是容易導致回應效率低，且政府占據(jù)回應的主導地位，并不利于現(xiàn)代行政管理的發(fā)展。為適應自媒體的迅速發(fā)展，地方政府也應該建立起以政府網(wǎng)絡為主導的電子化政府。它是指政府有效利用現(xiàn)代信息和通訊技術，透過不同的信息服務設施（如電話、網(wǎng)絡、公用計算機站等）在其更方便的時間、地點及方式下，為政府機關、企業(yè)、社會組織和民眾提供自動化的信息及其他服務，從而建立一個有回應力、有效率、負責人的、具有更高服務品質的政府。地方政府應該充分考慮將傳統(tǒng)的回應性基礎設施和與現(xiàn)代的回應性基礎設施科學有效的結合，以保證地方政府的有效回應。

4.完善相應法律法規(guī)

回應機制的制度化運行必須要有相應的法律法規(guī)作為保障。一方面要加強政府自身回應行為的立法和守法，地方政府必須按照規(guī)定的程序和要求回應社會訴求，在法律范圍內(nèi)行使自己的權力，不能越權回應。同時，也需要在監(jiān)督的基礎上進行績效評估。另一方面，需要相關的法律來規(guī)范網(wǎng)絡參政議政、凈化網(wǎng)絡環(huán)境。在自由的網(wǎng)絡空間中，缺乏自律的網(wǎng)民可能不加證實地發(fā)布虛假信息，造成網(wǎng)絡環(huán)境的混亂，不利于有序的網(wǎng)絡參政議政。

（四）地方政府回應模式選擇

通過分析近年來引起輿論關注的網(wǎng)絡焦點案例，研究發(fā)現(xiàn)很多案例中政府對民意的回應存在相似的邏輯與方式，在面對高壓態(tài)勢的網(wǎng)絡輿論壓力時，地方政府可能迫于壓力采取相應措施，也可能依然對輿論采取漠視的態(tài)度，或者在網(wǎng)絡輿論的影響范圍擴大之前，地方政府已經(jīng)預兆式的采取了一些回應措施，盡力避免事件所帶來的不良影響。因此，地方政府在面對不同復雜程度的網(wǎng)絡事件時，可能表現(xiàn)出不同的行為模式。

1.地方政府的回應模式

根據(jù)地方政府在事件處理過程中回應程度的高低可以將地方政府的回應模式分為三類。

（1）“被動型”回應模式

這種回應模式下，網(wǎng)民占據(jù)著輿論的主陣地，地方政府往往在網(wǎng)絡輿論事件中處于被動的地位。通常是在網(wǎng)絡輿論已經(jīng)形成廣泛影響，個體意見在網(wǎng)絡的傳播推動下合力成一股或幾股力量后，網(wǎng)民“倒逼”政府回應。此時，迫于輿論壓力，地方政府不得不對事件采取一些措施，但是回應程度較低，與網(wǎng)民的互動也較少。這種模式的典例較多，如汶川地震后建8級抗震建筑不抵雅安7級地震遭質疑，該話題經(jīng)媒體在微博上報道后便引起了大量網(wǎng)民對該建筑工程的質疑，網(wǎng)民紛紛指責地方政府的監(jiān)管不到位。面對質疑，四川省人民政府某官員在采訪中表示這種情況屬正常，“你讓它絲毫沒有一點點損失現(xiàn)在的技術是達不到的，抗震的設防的標準是小震不壞，中震可修，大震不倒”。該回應中，政府官員漠視和不負責任的態(tài)度迅速招致網(wǎng)民反感，網(wǎng)絡輿論走勢再次升高，當?shù)卣墓帕σ彩艿搅擞绊?。這種模式的效果往往不盡人意，公民的訴求不能得到及時有效回應，政府和社會之間存在沖突。

（2）“主動型”回應模式

在此模式下，政府在輿論回應過程中占據(jù)著主導地位。一般先是網(wǎng)民參與討論形成議題，引起地方政府重視后，政府積極主動回應，避免事態(tài)進一步擴大，形成了對事件的整體控制，但是與網(wǎng)民的互動程度較低。例如，廣東省的烏坎事件，其被視為中國群體性事件的里程碑。2011年9月21日，烏坎村400多名村民因土地問題、財務問題、選舉問題對村干部不滿，到陸豐市政府非正常上訪。事件在前期由于信息真實性無法確定，缺乏公開透明的信息披露程序，僅有少量海外媒體進行了直接報道。但是，在事件處理后半期，政府的公開應對和表態(tài)促進了媒體關注度的突飛猛進，微博也發(fā)力，再次推高該事件的輿論熱情。由中紀委委員、廣東省委副書記朱明國帶隊的該省工作組進駐汕尾陸豐，調查處置烏坎事件，恢復烏坎法治秩序和社會管理秩序。由于地方政府的積極應對和妥善處理，政府把握了信息傳播的主動權。這種模式下政府回應的效果較好，公民的訴求能夠得到積極回應，但是由于地方政府與網(wǎng)民的互動不夠，可能會造成回應不及時和不到位的情況，所以還是有所欠缺。

（3）“雙動型”回應模式

雙動型回應模式是指地方政府與網(wǎng)民之間的互動性較高，政府主動及時回應，網(wǎng)民也積極參與。同時，地方政府對于公共事件發(fā)展的發(fā)展態(tài)勢有一定的洞察能力和預見能力，能夠在事件發(fā)展到產(chǎn)生廣泛影響的局面之前一定程度地控制其發(fā)展走勢和把握信息發(fā)布的主動權，最后使事件在政府與網(wǎng)絡公眾的合作協(xié)調下妥善處理。例如，上海地鐵追尾事故，在2011年9月27日14時37分，上海地鐵10號線兩列列車發(fā)生追尾事故，造成多人受傷。事故發(fā)生僅40分鐘后，上海地鐵官方微博便首次證實事件，當晚，上海地鐵在微博上首次進行了道歉。截至次日18時30分，其微博共發(fā)布有關地鐵事故的信息63條，網(wǎng)絡公眾也積極參與到事故信息的發(fā)布中，且信息內(nèi)容與官方基本一致。正是官方及時發(fā)布信息并堅持信息透明，滿足了公眾對于真相的需求，最大程度地減少了謠言的產(chǎn)生。在此模式下，地方政府的回應效果較好，在尊重公民話語權的同時也為政府贏得處理事件的時間和輿論空間，屬于多方共贏的回應模式。

2.地方政府回應模式的比較

在觀察分析眾多網(wǎng)絡案例后，主要在定性的基礎上多維度地比較以上三種模式，見下表。

通過比較以上三種回應模式可知，被動型的回應模式可能會使公共事件演變到更壞的結果，還容易損害政府的公共形象，影響政府的公信力。通過近幾年地方政府處理網(wǎng)絡公共事件的經(jīng)驗積累，當前較為合理且實際的是主動型的回應模式。這種回應模式對地方政府在前期的事件預見能力要求較低，主要在于后期的政府主導，但是由于與網(wǎng)民的互動程度較低，回應過程中可能會與民意訴求出現(xiàn)偏差，降低回應的有效性。最值得推廣的是雙動型模式，在這種模式下各方的意見得到協(xié)商，社會總體效益增加，同時也保證政府回應的及時有效性，但是這種模式也需要制度化的運行才能夠真正保證其不成為地方政府的短期行為。

六、結語

回應社會是自媒體時代對地方政府提出的新的挑戰(zhàn)。構建完善的地方政府回應性機制是提升地方政府善治程度的重要途徑之一。構建地方政府回應性機制需要增強地方政府的回應動力，不斷完善其回應基礎設施水平，加強相關的法律建設，實行常態(tài)化、制度化的回應模式。同時，政府在提升自身回應水平和能力的同時也要拓寬公民參與的渠道，滿足公民不斷增長的參政需求，堅持依法參與、依法回應。通過構建回應性機制，為地方政府與公民之間展開可持續(xù)的良性互動提供了通暢的渠道，有利于樹立地方政府的公信力和法律的權威性。

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（作者單位：中南財經(jīng)政法大學公共管理學院）