基于多源流理論的政府購買公共服務(wù)政策研究

摘要：多源流理論問世以來，引起了學(xué)者們的廣泛關(guān)注，其核心要義體現(xiàn)在問題流、政治流和政策流三個(gè)方面，為分析各類政策產(chǎn)生的原因提供了理論支持。本文旨在結(jié)合多源流理論模型，對(duì)政府購買公共服務(wù)政策從問題提出到政策最終出臺(tái)的全過程進(jìn)行分析研究。

關(guān)鍵詞：全能政府；多源流理論；政府購買服務(wù)

政府購買公共服務(wù)在政府職能轉(zhuǎn)變中扮演著重要的角色，它是指政府將本來由政府工作人員來所做的工作、提供的公共服務(wù)，轉(zhuǎn)由向社會(huì)組織等第三方購買，并且指導(dǎo)社會(huì)組織制定具體項(xiàng)目、監(jiān)管項(xiàng)目實(shí)施的一種新的政策。近年來，隨著社會(huì)管理創(chuàng)新的理念不斷深入人心，政府購買服務(wù)相關(guān)政策發(fā)揮著越來越重要的作用。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，往往是大政府、小社會(huì)，政府在各領(lǐng)域、全方位地為人民群眾提供服務(wù)，起著主導(dǎo)作用，而其他社會(huì)力量在公共服務(wù)供給方面的參與十分有限。隨著社會(huì)不斷發(fā)展變革，社會(huì)結(jié)構(gòu)不斷變化，利益格局不斷調(diào)整，人們的思想觀念也發(fā)生了很大的變化，不再是事事依靠政府，而是從組織人逐漸向社會(huì)人過渡。作為一名社會(huì)人，需求是多元化的，需要政府提供的各類服務(wù)內(nèi)容也不斷豐富。為了滿足人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)和文化需求，單單由政府提供服務(wù)已經(jīng)力不從心。因此，公共服務(wù)的提供主體和模式勢(shì)必發(fā)生變化。政府向社會(huì)組織購買服務(wù)既能夠減輕政府的負(fù)擔(dān)，也可以調(diào)動(dòng)社會(huì)各種力量參與公共服務(wù)的熱情，同時(shí)采取市場(chǎng)化的手段，可以形成一定的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，有助于為人民提供更多、質(zhì)量更好的公共服務(wù)。

一、多源流理論模型

1995年，美國政治家約翰·W·金登在科恩的“垃圾桶模型”的基礎(chǔ)上提出了多源流分析的基本框架。他認(rèn)為，一個(gè)項(xiàng)目或政策被決策者重視并納入議程設(shè)置是多種原因共同作用的結(jié)果，他所說的“多種原因”恰恰是指流理論中涉及的問題源流、政策源流和政治源流。

問題源流包括的是種種有待政府加以解決的問題，這些問題涉及社會(huì)生活的方方面面，只有在一定的條件下才能夠進(jìn)入決策者的視野，為政策的制定提供參考；政策源流包括的是各種各樣的政策建議、政策主張與政策方案，這些建議和主張往往由專家學(xué)者和政府工作人員等提出并展開討論；政治源流包括的則是民眾的情緒、媒體報(bào)道及輿論影響等。三條源流互相作用，不斷發(fā)展并影響決策者的思路，從而導(dǎo)致政策之窗打開，政策之窗打開之后該問題逐漸上日程或者導(dǎo)致政策的調(diào)整、變遷。

二、基于多源流理論視角的分析

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)演變，引起問題源流

全能型政府是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，政府通過命令性的行政手段對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理，在一定程度上對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行指導(dǎo)。在全能政府模式下，政府在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、社會(huì)管理方面的職能放大化，且這些職能都由政府承擔(dān)。全能政府提供的公共服務(wù)內(nèi)容非常有限，往往既生產(chǎn)又監(jiān)管，既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員，缺乏一定科學(xué)性。隨著社會(huì)的發(fā)展，全能政府的弊端不斷顯現(xiàn)，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

一是隨著人民需求不斷豐富，政府的人員和精力都是有限的，往往不能滿足人民多元化的需求，雖然政府做了很多事，但是群眾滿意度不高，對(duì)政府的埋怨聲比較多。在這種情況下，政府如果向社會(huì)組織等非政府資源購買公共服務(wù)，就可以在一定程度上緩解壓力、提升效率。

二是中國經(jīng)濟(jì)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)在資源配置中起著越來越重要的作用。在公共服務(wù)方面也是如此，引入市場(chǎng)機(jī)制是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的明智之舉。

三是由于政府管了許多不該管的事情，導(dǎo)致政府職能部門設(shè)置繁雜、程序繁多，占據(jù)了大量的社會(huì)和人力資源。然而，由于部門指責(zé)交叉、權(quán)責(zé)不明等原因，政府行政效率低下，往往并不能發(fā)揮出資源的最大效應(yīng)。把可以由社會(huì)提供的服務(wù)轉(zhuǎn)由社會(huì)提供，對(duì)理順政府和市場(chǎng)的關(guān)系，進(jìn)行政府改革具有重要的作用。發(fā)展的趨勢(shì)和存在的問題都要求政府打破全能政府的桎梏，轉(zhuǎn)向有限政府、服務(wù)型政府，向第三方購買公共服務(wù)是一個(gè)有效的手段。

（二）專家支招、政策出臺(tái)，形成政策源流

針對(duì)全能型政府存在的問題，專家學(xué)者也開始討論采取怎樣的方式來轉(zhuǎn)變政府職能，題中之義就是通過市場(chǎng)化的手段購買服務(wù)來減輕政府的負(fù)擔(dān)，激發(fā)社會(huì)的活力，更好地服務(wù)人民。但是向誰買、怎么買等問題也引起了廣泛的討論，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

一是“買什么”，需要盡快確定政府購買服務(wù)的范圍和目錄。明確哪些服務(wù)能夠買、哪些不可以，以及購買的條件和流程等。

二是“誰來買”，急需把握購買主體，厘清各方關(guān)系。政府購買服務(wù)的關(guān)鍵問題之一是明確誰來購買，即明確購買服務(wù)的主體。

三是“向誰買”，應(yīng)該規(guī)范市場(chǎng)準(zhǔn)入，培育市場(chǎng)主體。購買服務(wù)的承接主體除了依法在民政部門登記成立或經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)免于登記的社會(huì)組織，還有哪些可以參與，這是值得商討的。

四是“怎么買”，應(yīng)該健全購買機(jī)制，完善對(duì)購買服務(wù)的監(jiān)管等。

五是如何“買得值”，應(yīng)該加強(qiáng)績效管理和監(jiān)督，亟須加強(qiáng)監(jiān)督和管理，確保具備條件的社會(huì)力量平等參與競(jìng)爭(zhēng)。

（三）國外經(jīng)驗(yàn)、公眾輿論，聚成政治源流

一是國外經(jīng)驗(yàn)。在許多發(fā)達(dá)國家，社會(huì)管理的方式很早就發(fā)生了轉(zhuǎn)變，政府往往通過合約管理，把公共服務(wù)更多地交由市場(chǎng)和社會(huì)來提供，特別是注重社會(huì)組織的培育，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，在一定程度上提高了公共服務(wù)的供給水平。目前，政府購買服務(wù)已在美國、歐盟等國家和地區(qū)廣泛采納。同時(shí)，國外的志愿服務(wù)也不斷發(fā)展，社工參與社區(qū)建設(shè)，參與交通管理，參與對(duì)老弱病殘群體的關(guān)心等已經(jīng)十分普遍。而在中國，政府購買服務(wù)才剛剛起步，相關(guān)政策法律還不完善，有資質(zhì)、有能力的社會(huì)組織也比較少，迫切需要加強(qiáng)對(duì)政府購買服務(wù)的規(guī)范，培育適格的主體。

二是公眾輿論。政府購買服務(wù)引起了各界人士、媒體乃至大眾的廣泛關(guān)注。不少學(xué)者認(rèn)為，向百姓提供公共服務(wù)是政府的一項(xiàng)基本職能，這些服務(wù)涉及硬件和軟件兩個(gè)方面，具體來說包括了交通、城市基礎(chǔ)建設(shè)、供電、供水及科學(xué)、教育、文化、體育等各個(gè)方面的內(nèi)容，而這些服務(wù)的提供不能單單靠政府，向社會(huì)購買也是一個(gè)很好的方式。不少政府工作人員在探索改革的道路上也發(fā)現(xiàn)我國社會(huì)組織總體規(guī)模仍偏小，政府進(jìn)一步“放權(quán)”并加強(qiáng)指導(dǎo)和引導(dǎo)，將為社會(huì)組織的發(fā)展帶來更大的空間。

三、政策之窗

問題源流、政策源流、政治源流三者不斷匯聚，政策之窗就會(huì)逐步開啟。2012年11月，民政部、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于政府購買社會(huì)工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》，要求重點(diǎn)圍繞城市流動(dòng)人口等個(gè)性化、多樣化社會(huì)服務(wù)需求，組織開展政府購買社會(huì)工作服務(wù)。2013年1月，文化部印發(fā)《“十二五”時(shí)期公共文化服務(wù)體系建設(shè)實(shí)施綱要》，要求逐步建立公共文化服務(wù)政府采購制度。2013年3月，國務(wù)院辦公廳下達(dá)《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，要求加大政府購買服務(wù)力度。2013年9月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，提出到2020年要建立比較完善的政府向社會(huì)力量購買服務(wù)體系。在黨的十八屆三中全會(huì)中，中央推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要向社會(huì)購買。而財(cái)政部已初步確定將農(nóng)業(yè)部、教育部等19個(gè)中央部門納入2014年度政府購買服務(wù)工作計(jì)劃，涉及艾滋病防治、失能老人養(yǎng)老服務(wù)等近30個(gè)項(xiàng)目。各個(gè)省、市、自治區(qū)、直轄市政府購買公共服務(wù)相關(guān)政策紛紛出臺(tái)。

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（作者單位：上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院）