農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)管理和審計(jì)監(jiān)督存在問題及對(duì)策

摘要：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)管理事關(guān)群眾的切身利益，事關(guān)農(nóng)村改革、發(fā)展和穩(wěn)定的大局。當(dāng)前村級(jí)財(cái)務(wù)和審計(jì)管理尚存在不少問題，如何加強(qiáng)農(nóng)村審計(jì)工作，對(duì)保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展、加強(qiáng)對(duì)基層農(nóng)村的財(cái)務(wù)管理和監(jiān)督具有十分重要的意義。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)；財(cái)務(wù)管理；審計(jì)；對(duì)策

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)管理工作直接關(guān)系到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)的穩(wěn)定以及黨群干群關(guān)系的和諧。為進(jìn)一步了廣東省解潮州市村級(jí)財(cái)務(wù)管理現(xiàn)狀，探索加強(qiáng)潮州市農(nóng)村財(cái)務(wù)審計(jì)監(jiān)督工作的有效途徑，推進(jìn)農(nóng)村財(cái)務(wù)規(guī)范管理，為村“兩委”換屆選舉工作服務(wù)，筆者近期對(duì)潮州市的村級(jí)財(cái)務(wù)管理及審計(jì)監(jiān)督情況進(jìn)行了調(diào)查了解。

一、村級(jí)財(cái)務(wù)管理方式及存在問題

目前，市級(jí)的農(nóng)村財(cái)務(wù)管理機(jī)構(gòu)為市農(nóng)村財(cái)務(wù)管理辦公室（加掛市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)辦公室），為市農(nóng)業(yè)局屬下的正科級(jí)單位。縣區(qū)及鎮(zhèn)一級(jí)的農(nóng)村財(cái)務(wù)管理機(jī)構(gòu)有的由財(cái)政部門管理，有的由農(nóng)業(yè)部門管理，有的財(cái)政部門和農(nóng)業(yè)部門共同負(fù)責(zé)。根據(jù)國(guó)家和廣東省的要求，潮州市于2006年起全面推行村級(jí)財(cái)務(wù)管理方式改革。截至目前，全市有860個(gè)（約九成以上）的鄉(xiāng)村實(shí)行了會(huì)計(jì)代理制。從實(shí)踐來看，隨著農(nóng)村會(huì)計(jì)代理制工作穩(wěn)步推行，進(jìn)一步提高了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)管理和農(nóng)村集體三資管理建設(shè)水平，促進(jìn)了村務(wù)公開和民主理財(cái)，在一定程度上解決了村委會(huì)換屆選舉出現(xiàn)的一些新會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)生疏和交接不順利等弊端。

但是，由于農(nóng)村財(cái)務(wù)管理點(diǎn)多面廣，情況復(fù)雜，加上個(gè)別管理干部認(rèn)識(shí)不到位，會(huì)計(jì)基礎(chǔ)薄弱等因素，村級(jí)財(cái)務(wù)管理中仍存在以下主要問題：一是財(cái)務(wù)制度不完善，有的村沒有制訂財(cái)務(wù)管理制度，有的村財(cái)務(wù)管理制度與現(xiàn)行實(shí)際情況不適應(yīng)、不配套，出現(xiàn)脫節(jié)。二是日常監(jiān)管乏力，會(huì)計(jì)代理停留在代理會(huì)計(jì)的作用，難以發(fā)揮有效的監(jiān)管；雖然各村都設(shè)立了民主理財(cái)小組和監(jiān)督小組，但沒有真正發(fā)揮作用，有的村上的大額開支、借款、貸款和承包出讓不經(jīng)過村民議事會(huì)，民主理財(cái)小組和監(jiān)督小組形同虛設(shè)，民主理財(cái)流于形式。三是部分村干部法律意識(shí)淡薄，不按照日常議事程序辦理，如何支出基本上都由村主要干部說了算，“一言堂”代替財(cái)務(wù)管理。四是會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作薄弱，大部分農(nóng)村會(huì)計(jì)人員不是財(cái)會(huì)專業(yè)或沒有經(jīng)過正規(guī)的專業(yè)培訓(xùn)，業(yè)務(wù)素質(zhì)普遍較低，且人員崗位不穩(wěn)定，造成會(huì)計(jì)賬簿設(shè)置、登記不全、原始憑證不規(guī)范、不完整、賬目不清等違反會(huì)計(jì)制度等問題。五是報(bào)賬不及時(shí)，各村報(bào)賬時(shí)間比較隨意，有的村幾個(gè)月甚至半年才集中報(bào)賬，造成代理中心未能及時(shí)月結(jié)。六是集體資產(chǎn)流失嚴(yán)重，有的村部分資產(chǎn)早已賣掉或報(bào)廢，但長(zhǎng)期沒作會(huì)計(jì)處理，有賬無實(shí)；有的將集體資產(chǎn)三十年、五十年長(zhǎng)期出租，一次性收款，對(duì)集體資產(chǎn)分光吃盡。七是村財(cái)政代理的會(huì)計(jì)人員大多是鎮(zhèn)財(cái)政所的工作人員，這些工作人員原來也大多是村經(jīng)濟(jì)審計(jì)的審計(jì)人員，存在“自己做賬，自己審計(jì)”問題，雖說已經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)，但審計(jì)專業(yè)水平仍然不夠。八是部分村未實(shí)行代理制，因財(cái)務(wù)管理不到位存在不穩(wěn)定因素，甚至引發(fā)群眾上訪事件。

二、目前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)審計(jì)監(jiān)督模式及存在問題

目前，潮州市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)監(jiān)督模式主要是縣級(jí)農(nóng)業(yè)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站主導(dǎo)的內(nèi)部審計(jì)。各地的農(nóng)業(yè)部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站根據(jù)中共中央紀(jì)委、監(jiān)察部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)管理工作的通知》（中紀(jì)發(fā)[2006]24號(hào)）、農(nóng)業(yè)部的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織審計(jì)規(guī)定》（農(nóng)辦經(jīng)[2008]1號(hào)印發(fā)）、《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》（2006年粵府令第109號(hào)）及《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)條例》（1999年5月21日廣東省第九屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議通過）等有關(guān)規(guī)定開展村級(jí)財(cái)務(wù)審計(jì)工作，在業(yè)務(wù)上接受縣區(qū)以上國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的指導(dǎo)和監(jiān)督。由于現(xiàn)行《審計(jì)法》及有關(guān)法律法規(guī)均未對(duì)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)做出明確規(guī)定，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)目前主要開展對(duì)涉農(nóng)資金（涉農(nóng)資金是指中央、省、市、縣安排用于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的專項(xiàng)資金，主要包括農(nóng)村公路修建、基本農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村飲水安全等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼等涉農(nóng)補(bǔ)貼資金，種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)項(xiàng)目資金，扶貧、救濟(jì)、農(nóng)村五保供養(yǎng)、農(nóng)村低保、危房改造資金，退耕還林等生態(tài)建設(shè)資金，以及用于農(nóng)村教育、衛(wèi)生、文化、科技事業(yè)發(fā)展的資金等）的審計(jì)，而現(xiàn)階段要專門開展對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的日常財(cái)務(wù)收支和村干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)尚缺乏法律法規(guī)的依據(jù)。另外，在特殊情況下，如村委會(huì)換屆選舉、違法犯罪案件調(diào)查等，有的縣區(qū)審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)當(dāng)?shù)攸h委、政府要求，抽調(diào)人員與鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站或紀(jì)委、財(cái)政、農(nóng)業(yè)等部門組成聯(lián)合調(diào)查組對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)進(jìn)行檢查。

目前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的這種審計(jì)監(jiān)督模式在一定程度上促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，但在實(shí)際運(yùn)作過程中還存在一些問題。

第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)發(fā)展滯后。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)尚未設(shè)立專職的審計(jì)機(jī)構(gòu)、未配備專職的審計(jì)人員、審計(jì)人員較少、審計(jì)人員的素質(zhì)普遍不高等。

第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部審計(jì)缺乏足夠的獨(dú)立性和權(quán)威性。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站的審計(jì)人員兼任會(huì)計(jì)代理，既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員，造成審計(jì)結(jié)果沒有權(quán)威性和說服力，村民無法信任一些重大事項(xiàng)的審計(jì)結(jié)論。

第三，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站之間缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制。現(xiàn)有農(nóng)村審計(jì)模式，缺乏審計(jì)結(jié)果從下至上的匯報(bào)機(jī)制和從上至下的溝通機(jī)制，國(guó)家審計(jì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站內(nèi)部審計(jì)對(duì)審計(jì)結(jié)果互不交流，不利于審計(jì)成果的轉(zhuǎn)化運(yùn)用。

但是，現(xiàn)階段由國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)承擔(dān)村級(jí)財(cái)務(wù)審計(jì)工作也是比較困難的。首先，將農(nóng)村財(cái)務(wù)審計(jì)全部納入國(guó)家審計(jì)范圍的法律依據(jù)不足。按照《審計(jì)法》的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)不屬于國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的范圍。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)特殊的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)決定了農(nóng)村資金來源的多樣化，既包括國(guó)家財(cái)政專項(xiàng)資金、農(nóng)業(yè)貸款，也包括集體經(jīng)營(yíng)性收入以及社會(huì)集資等。其次，國(guó)家審計(jì)力量有限，特別是基層審計(jì)機(jī)關(guān)，審計(jì)機(jī)構(gòu)規(guī)模小，人員少，業(yè)務(wù)承載量有限。以某縣審計(jì)局為例，該局現(xiàn)有干部職工14人，共設(shè)3個(gè)審計(jì)組，每個(gè)審計(jì)組2～3人。2012年度，全年共接受上級(jí)授權(quán)或組織部門委托的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目達(dá)到41個(gè)，加上5個(gè)國(guó)家審計(jì)署、省審計(jì)廳下達(dá)的審計(jì)項(xiàng)目，人均審計(jì)任務(wù)達(dá)到5個(gè)，審計(jì)工作任務(wù)十分繁重。至2012年底，仍有15個(gè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目無法完成。全縣現(xiàn)有461個(gè)行政村，如果要實(shí)施村級(jí)財(cái)務(wù)審計(jì)需要投入大量的人力物力，現(xiàn)有審計(jì)力量根本無法顧及。因此，將農(nóng)村財(cái)務(wù)審計(jì)納入國(guó)家審計(jì)范圍，就目前情況看是難于實(shí)施的。

三、加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)審計(jì)監(jiān)督的建議

（一）進(jìn)一步理順農(nóng)村財(cái)務(wù)管理體制

2007年11月，廣東省編辦《關(guān)于調(diào)整我省農(nóng)村財(cái)務(wù)管理職能配置和機(jī)構(gòu)設(shè)置問題的函》（粵機(jī)編辦[2007]386號(hào)），已將省農(nóng)業(yè)廳農(nóng)村財(cái)務(wù)管理辦公室承擔(dān)的農(nóng)村財(cái)務(wù)管理有關(guān)職能劃轉(zhuǎn)到省財(cái)政廳。根據(jù)廣東省人民政府《關(guān)于全面開展鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）財(cái)政和村級(jí)財(cái)務(wù)管理方式改革的通知》（粵府函[2011]328號(hào)）和廣東省財(cái)政廳《關(guān)于全面推進(jìn)村級(jí)財(cái)務(wù)管理方式改革的通知》（粵財(cái)農(nóng)管便[2012]1號(hào)）的要求，各地必須盡快理順農(nóng)村財(cái)務(wù)管理體制，將農(nóng)村財(cái)務(wù)管理職能從農(nóng)業(yè)部門劃轉(zhuǎn)到財(cái)政部門。目前，全省已有13個(gè)市將農(nóng)村財(cái)務(wù)管理職能由農(nóng)業(yè)部門劃轉(zhuǎn)財(cái)政部門，潮州市的市級(jí)、一個(gè)縣及部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)尚未將職能劃轉(zhuǎn)財(cái)政部門。財(cái)政部門具有專業(yè)對(duì)口、業(yè)務(wù)能力較強(qiáng)、管理的硬件設(shè)施較為完善，能更好地整合資源等優(yōu)勢(shì)，更有利于規(guī)范農(nóng)村財(cái)務(wù)管理，推進(jìn)村級(jí)財(cái)務(wù)管理方式改革。為進(jìn)一步理順村級(jí)財(cái)務(wù)管理體制，應(yīng)盡快將村級(jí)財(cái)務(wù)管理職能劃轉(zhuǎn)財(cái)政部門，與省級(jí)主管部門相對(duì)應(yīng)，理順部門關(guān)系，改變現(xiàn)有財(cái)政部門、農(nóng)業(yè)部門“兩家管、兩家難”現(xiàn)狀，將更有利于村級(jí)財(cái)務(wù)的管理和監(jiān)督。

（二）完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)機(jī)構(gòu)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國(guó)最基層的一級(jí)地方政權(quán)，有完整的政府機(jī)構(gòu)，根據(jù)審計(jì)獨(dú)立性原則，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)盡快建立和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)的專職審計(jì)機(jī)構(gòu)，設(shè)置專職審計(jì)人員，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一把手”和上級(jí)主管部門雙重領(lǐng)導(dǎo)下，保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)機(jī)構(gòu)的相對(duì)獨(dú)立性，接受縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，并提供必要的經(jīng)費(fèi)保證，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)機(jī)構(gòu)能正常開展工作。除了日常村級(jí)財(cái)務(wù)的檢查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府還要經(jīng)常把群眾關(guān)心的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題交給專職審計(jì)人員進(jìn)行審計(jì)、調(diào)查和研究，充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用。

（三）充分發(fā)揮國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的指導(dǎo)和監(jiān)督作用

國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)著重從舉辦村級(jí)財(cái)務(wù)收支審計(jì)培訓(xùn)班等形式，加強(qiáng)對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)審計(jì)人員的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，以及加強(qiáng)督促檢查等方面來發(fā)揮審計(jì)機(jī)關(guān)的職能作用。通過舉辦學(xué)習(xí)班及專項(xiàng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)等形式，突出加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村審計(jì)人員的政治理論教育、職業(yè)道德教育和審計(jì)專業(yè)知識(shí)及技能教育，培養(yǎng)造就一支政治強(qiáng)、素質(zhì)高、業(yè)務(wù)精、作風(fēng)硬的農(nóng)村審計(jì)隊(duì)伍，從而進(jìn)一步規(guī)范村級(jí)財(cái)務(wù)管理。同時(shí)，應(yīng)利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)或涉農(nóng)專項(xiàng)資金審計(jì)的機(jī)會(huì)，加強(qiáng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府聯(lián)系，宣傳審計(jì)工作的重要性，傾聽他們對(duì)審計(jì)工作的要求和建議，使他們支持和重視審計(jì)工作，將農(nóng)村審計(jì)工作納入議事日程。此外，積極探索開展專項(xiàng)資金審計(jì)（調(diào)查）延伸審計(jì)村級(jí)財(cái)務(wù)。審計(jì)機(jī)關(guān)在開展涉農(nóng)專項(xiàng)資金審計(jì)時(shí)將側(cè)重選擇群眾反映較強(qiáng)烈的問題資金，做到不只跟蹤到縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，同時(shí)注意延伸審計(jì)到村級(jí)財(cái)務(wù)，重點(diǎn)關(guān)注資金的使用合法性和效益性，同時(shí)關(guān)注村干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況。

（四）規(guī)范審計(jì)程序，提高審計(jì)質(zhì)量

審計(jì)工作規(guī)范化是提高審計(jì)質(zhì)量的重要前提。目前，在上級(jí)沒有統(tǒng)一制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)規(guī)范前，縣級(jí)政府應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際，制訂出鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)工作的各項(xiàng)規(guī)章制度和有關(guān)規(guī)定，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)對(duì)象、任務(wù)、職責(zé)、權(quán)限。其次要明確審計(jì)程序，著重把握好審計(jì)方案、審計(jì)通知、審計(jì)實(shí)施、審計(jì)報(bào)告、立卷歸檔等主要環(huán)節(jié)，使審計(jì)做到有法可依、有章可循，逐步使鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)走上規(guī)范、有序、健康發(fā)展的軌道。

（五）創(chuàng)新審計(jì)方式，積極開展村民委員會(huì)換屆審計(jì)工作

目前，按照廣東省的統(tǒng)一布置，潮州市財(cái)政、監(jiān)察、民政、農(nóng)業(yè)和審計(jì)將聯(lián)合開展對(duì)第六屆村民委員會(huì)換屆前的審計(jì)工作。按照省統(tǒng)一方案的要求，審計(jì)工作由財(cái)政、農(nóng)業(yè)部門具體組織實(shí)施，審計(jì)機(jī)關(guān)積極參與并做好業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作。此項(xiàng)工作涉及面廣、政策性強(qiáng)、工作量大，應(yīng)該創(chuàng)新審計(jì)方式，充分利用現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的審計(jì)人員和財(cái)政所人員，采取交叉審計(jì)的方式，主要對(duì)村兩委主職干部任期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、村級(jí)財(cái)務(wù)收支、村級(jí)債務(wù)增減、民主理財(cái)和村務(wù)公開等情況進(jìn)行全面審計(jì)。開展村級(jí)財(cái)務(wù)交叉審計(jì)能解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性的問題，可以加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、村與村之間能互相學(xué)習(xí)，增強(qiáng)溝通，推動(dòng)村級(jí)財(cái)務(wù)管理水平進(jìn)一步提高，最終可以為村級(jí)組織換屆有序有質(zhì)量的完成奠定夯實(shí)的基礎(chǔ)。

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（作者單位：潮州市審計(jì)局）