淺談國庫支付制度下行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制

摘要：由于部分行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制意識淡薄、內(nèi)部控制制度不健全、單位財務(wù)體系無法與集中支付制度充分銜接、行政事業(yè)單位財務(wù)信息化水平較低等現(xiàn)象，導(dǎo)致國庫支付制度難以有效促進其內(nèi)部控制水平。文章梳理了國庫支付制度與內(nèi)部控制的主要內(nèi)容，以及前者對后者的影響。繼而，對我國行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制存在的不足進行分析整理，并針對存在的不足提出強化其內(nèi)部控制的政策建議。

關(guān)鍵詞：國庫支付制度；行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制

一、國庫支付制度與行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的主要內(nèi)容

國庫支付制度是指政府通過國庫單一支付賬戶向商品和勞務(wù)供應(yīng)商支付款項的財政支付體系，國庫集中支付與集中收繳制度構(gòu)成了統(tǒng)一的國庫集中收付制度。國庫支付制度改變了傳統(tǒng)的財政撥付模式，通過對各部門支出的審核直接將款項支付給供應(yīng)商，從而減少了中間環(huán)節(jié)，改變了財政資金的管理方式，使得財政收入與支出運轉(zhuǎn)路徑發(fā)生重大變化，改變了傳統(tǒng)的層層轉(zhuǎn)撥方式。國庫支付制度能夠有效減少資金運轉(zhuǎn)與管理過程中存在的資金截留與私自挪用問題，有效提高了財政資金的效率；同時，國庫支付制度加強了對預(yù)算單位資金使用的管理，有效控制預(yù)算單位將資金投放于高風(fēng)險高盈利的項目，從而提高了財政資金的安全性?？傊瑖鴰熘Ц吨贫饶軌蛲ㄟ^強化對財政資金的運轉(zhuǎn)、控制與管理，從而極大提高了資金使用效率和資金的安全性。

內(nèi)部控制是指一個單位為實現(xiàn)經(jīng)營目標(biāo)、保障其資金的安全性、保障其財務(wù)信息的真實可靠、保證其經(jīng)營計劃的有效實施等目標(biāo)，采取的諸如自我調(diào)整、約束、規(guī)范、考核與控制等一系列措施。行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制水平將影響到財政資金投放的使用效率、財政資金的安全完整、財務(wù)信息的真實可靠、公共服務(wù)計劃的有效實施。因此，加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制對于提高其公共服務(wù)職能，提高政府財政資金的使用效率與安全完整具有重要意義。

二、國庫支付制度對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的影響

第一，國庫支付制度為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制提供了良好的環(huán)境，主要體現(xiàn)為：首先，程序化的預(yù)算管理流程、規(guī)范化的預(yù)算管理制度。國庫統(tǒng)一支付制度有效減少了傳統(tǒng)財政撥款的中間環(huán)節(jié)，改變了傳統(tǒng)的財政資金運轉(zhuǎn)與管理程序與方式，對行政事業(yè)單位的預(yù)算管理提出了更高的要求，因此需要建立健全適應(yīng)新的財政支付模式的預(yù)算管理模式。其次，國庫支付制度減少了審批環(huán)節(jié)，避免了主觀因素造成的資金挪用，提高了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的規(guī)范性。精簡的支付體系為行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制提供了高效、透明與規(guī)范的環(huán)境，有利于其內(nèi)部控制制度與體系的構(gòu)建。

第二，國庫支付制度強化了行政事業(yè)單位的預(yù)算編制、執(zhí)行與監(jiān)督，提高了內(nèi)部控制水平。國庫支付制度通過控制資金的不規(guī)范使用等現(xiàn)象，增強財政資金的合理配置并提高財政資金的使用效率。國庫支付制度是建立在高效、規(guī)范的預(yù)算申請與審批體系之上的，該制度有效提高了預(yù)算的編制、執(zhí)行與監(jiān)督水平，從而有效強化了其內(nèi)部控制水平。

第三，國庫支付制度提高了會計核算的電算化與信息化，提高了企業(yè)內(nèi)部控制的效率。國庫統(tǒng)一支付制度要求行政事業(yè)單位在財務(wù)處理方面具備過硬的計算機硬件、完善的財務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)以及熟練的會計電算化技能，而這些都為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的構(gòu)建提供了良好的技術(shù)條件。同時高度共享的信息系統(tǒng)也為內(nèi)部控制的實現(xiàn)提供了強有力的、動態(tài)的、實時的財務(wù)分析數(shù)據(jù)。

三、國庫支付制度下行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

第一，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制意識薄弱。主要體現(xiàn)在：一是“人治”現(xiàn)象突出。由于行政事業(yè)單位的非盈利性質(zhì)及其資金來源的特殊性，使得對相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人單純重視國庫支付制度而忽略內(nèi)部控制的基礎(chǔ)性與重要性。同時，部分部門存在按照領(lǐng)導(dǎo)的個人意愿進行決策的現(xiàn)象，全然不顧內(nèi)部控制的相關(guān)規(guī)章制度，使得單位內(nèi)部控制機制難以得到貫徹落實。二是部分預(yù)算單位對國庫支付制度了解不充分，對諸如月度用款計劃的申報、審批流程、申報用款計劃的經(jīng)濟分類科目、支付流程不熟悉，造成部分用款申請未能得到支付中心的審批與通過，使得國庫支付制度難以起到強化內(nèi)部控制的作用。三是對內(nèi)部控制的重要性認識不足。片面地認為國庫支付制度完全可以取代內(nèi)部控制，認為只要嚴格執(zhí)行國庫支付制度即可完全實現(xiàn)內(nèi)部控制的職能，從而忽略了內(nèi)部控制機制的構(gòu)建，或者雖然已存在完備的內(nèi)部控制卻不嚴格執(zhí)行，嚴重降低了內(nèi)部控制的嚴肅性與權(quán)威性。

第二，內(nèi)部控制制度不健全，表現(xiàn)為：一是不相容崗位未充分分離。部分單位由于單位編制受限等原因，造成會計機構(gòu)與會計人員配置不充分，造成崗位重復(fù)以及不相容崗位未相互分離的現(xiàn)象。尤其是在國庫支付過程中經(jīng)辦和審核均由特定一人完成，給政府的財務(wù)資金安全帶來較大的隱患。二是授權(quán)審批制度不完善，按照規(guī)定行政事業(yè)單位的財務(wù)人員要參與單位的重要經(jīng)濟決策以及各類管理活動，然而由于該類單位的特殊性，財務(wù)人員的審計監(jiān)督職能難以發(fā)揮，會計核算與監(jiān)督工作很大程度上受高層領(lǐng)導(dǎo)的個人意愿影響，導(dǎo)致零余額賬戶用款額度的審批流程、權(quán)限、責(zé)任等都未充分界定，缺乏一定的控制制度。三是行政事業(yè)單位預(yù)算編制、執(zhí)行與監(jiān)督不力。國庫集中支付制度能否充分發(fā)揮作用主要在于單位預(yù)算的編制是否科學(xué)合理，在實際操作過程中存在的主要問題為預(yù)算的編制不夠科學(xué)化且指標(biāo)不夠細化。同時，由于單位財務(wù)體系與集中支付制度未實現(xiàn)對接，導(dǎo)致對預(yù)算單位的執(zhí)行情況缺乏及時的檢測與控制。

第三，單位財務(wù)體系無法與集中支付制度充分銜接。在實際操作過程中，國庫集中支付系統(tǒng)和預(yù)算單位的會計核算系統(tǒng)各自獨立，對同一項目兩個系統(tǒng)各自按照自身系統(tǒng)的要求進行處理，導(dǎo)致行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理上的難度。

四、國庫支付制度下加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的措施

第一，樹立正確的內(nèi)部控制管理理念，提高風(fēng)險意識。首先，要充分認識到內(nèi)部控制在組織經(jīng)營與管理過程中的重要作用?？朔J為國庫支付制度能夠取代內(nèi)部控制的片面想法，要充分認識到良好的內(nèi)部控制才是實現(xiàn)國庫集中支付制度的基礎(chǔ)，良好的內(nèi)部控制能夠有效提高預(yù)算編制的準確合理性，同時也能夠為國庫支付制度提供準確真實的財務(wù)會計信息。其次，加強對行政事業(yè)單位財務(wù)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，重視國庫支付制度業(yè)務(wù)知識的學(xué)習(xí)。熟悉月度用款計劃的申報與審批流程、申報用款計劃的經(jīng)濟分類科目、支付流程，保障單位在需要特定款項時能夠獲得支付中心的審批。最后，嚴格遵守內(nèi)部控制制度要求，樹立內(nèi)部控制的理念，維護內(nèi)部控制的權(quán)威性。嚴格執(zhí)行國家關(guān)于內(nèi)部控制的法律法規(guī)，遵循內(nèi)部控制業(yè)務(wù)流程，減少人為因素的不利影響，實現(xiàn)業(yè)務(wù)流程的程序化與規(guī)范化。

第二，構(gòu)建完善的內(nèi)部控制制度，嚴格不相容崗位的分離，明確授權(quán)審批制度，加強票據(jù)與印章的管理。首先，將不相容崗位充分分離，提高行政事業(yè)單位資金的安全性。明確零余額賬戶用款額度業(yè)務(wù)的崗位權(quán)利與職責(zé)，對業(yè)務(wù)的經(jīng)辦、審批、會計記錄充分分離，嚴禁一人全程辦理該業(yè)務(wù)的現(xiàn)象，以輪崗形式進行定期的崗位調(diào)換，充分保障單位資金的安全。其次，完善零余額賬戶用款額度業(yè)務(wù)辦理的流程、責(zé)任、審批方式、權(quán)限等。規(guī)定經(jīng)辦人、審核人在該項業(yè)務(wù)中的權(quán)利與職責(zé)，審批人需在審批權(quán)限內(nèi)審批，不得越權(quán)審批。經(jīng)辦人、審核人應(yīng)當(dāng)嚴格遵守規(guī)章制度，按照審批人的意見辦理該項業(yè)務(wù)。最終形成三者相互監(jiān)督、相互協(xié)作的運行機制。其次，加強零余額賬戶用款額度業(yè)務(wù)相關(guān)的票據(jù)與印章的管理，明確相關(guān)票據(jù)在購買、保存、領(lǐng)取、背書轉(zhuǎn)讓、注銷等各個環(huán)節(jié)的工作要求與標(biāo)準，并設(shè)立專門的登記薄對其業(yè)務(wù)活動進行記錄。同時，要加強財務(wù)專用章的保管，特別嚴禁一個人攜帶所有財務(wù)章的現(xiàn)象。

第三，完善內(nèi)外部監(jiān)督。首先，要加強內(nèi)部審計與監(jiān)督。預(yù)算單位要賦予財務(wù)部門獨立的審計與監(jiān)督權(quán)利，同時建立規(guī)范全面的內(nèi)部審計制度，對單位進行定期和不定期的財務(wù)檢查，對發(fā)現(xiàn)的內(nèi)部控制問題提出切實可行的糾正措施。其次，要充分發(fā)揮財政部門、審計部門、社會媒體等的外部監(jiān)督作用，督促行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制工作。

第四，加快行政事業(yè)單位財務(wù)制度轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)財務(wù)與國庫支付制度的銜接。良好的內(nèi)部控制是國庫支付制度運行的基礎(chǔ)，同時規(guī)范的財務(wù)會計工作也是保障內(nèi)部控制順利進行的基礎(chǔ)。因此，加強行政事業(yè)單位的財務(wù)會計工作是尋找單位財務(wù)與國庫支付制度結(jié)合點的關(guān)鍵。認真研究國庫支付制度，尋找兩個系統(tǒng)存在的不兼容之處，單位要根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)對其自身的財務(wù)會計系統(tǒng)做相應(yīng)調(diào)整。

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（作者單位：江蘇省如東縣實驗中學(xué)）