政府購買公共服務(wù)的問題及對策研究

摘要：近些年來，政府對加快轉(zhuǎn)變政府職能、改善公共服務(wù)等方面的工作越來越重視，明確要求政府在公共服務(wù)等領(lǐng)域注入更多的社會(huì)力量，不斷增加購買服務(wù)的力度。作者通過總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn)對政府公共服務(wù)的定義進(jìn)行了歸納界定，并且進(jìn)一步分析了政府購買公共服務(wù)問題，在此基礎(chǔ)上，提出對策和措施，促使了政府購買公共服務(wù)的不斷完善，推動(dòng)了服務(wù)型政府的建設(shè)。

關(guān)鍵詞：政府；購買；公共服務(wù)；服務(wù)型政府；供給

近些年來，政府對加快轉(zhuǎn)變政府職能、改善公共服務(wù)等方面的工作越來越重視，明確要求政府在公共服務(wù)等領(lǐng)域注入更多的社會(huì)力量，不斷增加購買服務(wù)力度。十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購買”。積極穩(wěn)妥地推進(jìn)政府購買公共服務(wù)工作，不斷創(chuàng)新及完善服務(wù)的提供方式，是我國建設(shè)服務(wù)型政府的必然要求。

一、 政府購買公共服務(wù)的界定

研究政府購買公共服務(wù)，必須首先明確政府購買公共服務(wù)的含義。不同的專家和學(xué)者對這個(gè)問題有不同的界定，但是也有許多共識。眾多學(xué)者傾向于將“政府購買公共服務(wù)”與“公共服務(wù)合同外包”等概念同時(shí)使用。薩瓦斯認(rèn)為，其內(nèi)涵就是政府通過與企業(yè)或非營利組織簽訂關(guān)于物品與服務(wù)的合同，由私營企業(yè)和非營利組織來生產(chǎn)公眾所需的服務(wù)，政府只負(fù)責(zé)提供。通過研究，本文認(rèn)為政府購買公共服務(wù)是指政府通過公開招標(biāo)、定向委托等形式將原本由自身承擔(dān)的公共服務(wù)轉(zhuǎn)交給社會(huì)組織、企事業(yè)單位履行，以提高公共服務(wù)供給質(zhì)量的運(yùn)作過程。

二、政府購買公共服務(wù)存在的問題

一些地方根據(jù)實(shí)際情況，在社區(qū)服務(wù)、教育、醫(yī)療救助、技能培訓(xùn)等許多領(lǐng)域，政府購買公共服務(wù)方面進(jìn)行了積極的、漸進(jìn)式的探索，取得了良好的社會(huì)效益。雖然各地對政府購買服務(wù)進(jìn)行了實(shí)踐，其中存在很多問題，需要進(jìn)一步深入研究。

一是政府的認(rèn)識不足，公共服務(wù)的供給主體單一。長期以來，政府一直強(qiáng)調(diào)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，相應(yīng)的把大量資源投入其中，公共服務(wù)方面的投入較少。此外，我國社會(huì)生活中的公共服務(wù)大多數(shù)是由政府提供的，造成公共服務(wù)供給的主體單一，供給能力不足。有些政府部門擔(dān)心改革會(huì)減少本部門的利益，對其職責(zé)不清晰，對公共服務(wù)的范圍和購買方式尚未做出明晰界定。

二是政府購買公共服務(wù)的制度不健全。政府購買制度缺乏相應(yīng)的法律作保障。自從我國引進(jìn)政府購買制度以來，我國政府相應(yīng)出臺了相關(guān)政策性的一些指導(dǎo)文件，雖然這些相關(guān)的政策具有一定的創(chuàng)新性，但是在具體相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)還是不具有普遍性，得不到廣泛的應(yīng)用。各地對項(xiàng)目選擇的標(biāo)準(zhǔn)和條件都不統(tǒng)一，都還存在著一定的隨意性，效率低，缺乏完善的項(xiàng)目選擇機(jī)制。相關(guān)的購買合同不具有規(guī)范性，且購買的方式選擇標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、相關(guān)評估環(huán)節(jié)不盡善盡美。同時(shí)，政府的購買合同缺乏統(tǒng)一規(guī)范，格式簡單，甚至有些地區(qū)根本沒有相關(guān)的合同。

三是政府購買服務(wù)的監(jiān)管制度不完善。雖然政府作為投資者，是向社會(huì)購買公共服務(wù)的，但是政府的責(zé)任依舊是存在的，政府作為服務(wù)的倡導(dǎo)者，有責(zé)任對服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管并對完成后的項(xiàng)目進(jìn)行綜合性的績效評價(jià)。目前，實(shí)踐中缺乏一個(gè)專門機(jī)構(gòu)對公共服務(wù)的質(zhì)量和效果進(jìn)行科學(xué)系統(tǒng)的監(jiān)管與評估。在監(jiān)管不規(guī)范和制度不健全的情況下，容易滋生腐敗現(xiàn)象，造成公共財(cái)政資金的浪費(fèi)。

四是非政府組織發(fā)育不成熟，承接能力不足。政府購買服務(wù)無疑將為社會(huì)組織成長帶來巨大機(jī)遇。現(xiàn)有的非政府組織發(fā)展緩慢，在制度上不具有合法性，規(guī)模偏小，獨(dú)立性不足，能力偏弱，無法自主有效地為社區(qū)居民提供多樣化、高品質(zhì)的公共服務(wù)。

三、改進(jìn)政府購買公共服務(wù)的對策

（一）強(qiáng)化責(zé)任意識，加強(qiáng)政府的供給能力

一是強(qiáng)化責(zé)任意識。雖然是政府購買服務(wù)，但這并不意味著政府將責(zé)任已經(jīng)轉(zhuǎn)移給了相關(guān)的服務(wù)方，提供公共服務(wù)的仍舊是政府的公共部門。政府作為出資者，應(yīng)站在公共利益角度，明晰服務(wù)項(xiàng)目的要求、期限及效果，對合同進(jìn)行全程監(jiān)控，認(rèn)真梳理可委托社會(huì)組織承接事項(xiàng)，明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)項(xiàng)目管理，防止低效率和欺詐行為，切實(shí)把向全社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)作為政府的重要責(zé)任之一。二是增強(qiáng)公共服務(wù)的供給能力，建設(shè)服務(wù)型政府，實(shí)現(xiàn)“小政府大社會(huì)”的轉(zhuǎn)變。要充分認(rèn)識政府購買服務(wù)工作的重要意義，將該項(xiàng)工作列入各部門工作議事日程。要理順政府與社會(huì)的職能關(guān)系，將部分職能轉(zhuǎn)讓給社會(huì)，政府負(fù)責(zé)“掌舵”，而不是“劃槳”。

（二）完善政府購買公共服務(wù)的法律法規(guī)

想要推進(jìn)政府購買公共服務(wù)，就需要先改變政府公共服務(wù)的現(xiàn)狀，打破無法可依的固有局面，制定可行可依的法律法規(guī)或同類的規(guī)范性文件，使政府購買公共服務(wù)步入法制化、規(guī)范化的合理軌道。在實(shí)際操作過程中，為實(shí)現(xiàn)將政府公共服務(wù)納入其中，可以使用修訂《政府采購法》的辦法，根據(jù)公共服務(wù)的性質(zhì)判斷哪些是適于政府購買的服務(wù)，確定購買的程序、監(jiān)督的機(jī)制及績效評估、糾紛解決的機(jī)制等；積極發(fā)展以競爭性購買為主的多元化公共服務(wù)購買模式。政府應(yīng)對公共服務(wù)職能進(jìn)行詳細(xì)系統(tǒng)的梳理，明確可轉(zhuǎn)移的公共服務(wù)領(lǐng)域范圍，建立可隨時(shí)更新的動(dòng)態(tài)的“政府轉(zhuǎn)移公共服務(wù)目錄”、“政府購買公共服務(wù)項(xiàng)目庫”和“承接政府公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移社會(huì)組織庫”。按照公開、公平、公正原則，及時(shí)向社會(huì)公布購買的服務(wù)項(xiàng)目、內(nèi)容及對承接主體的要求等信息。規(guī)范政府購買服務(wù)招投標(biāo)，暢通信息發(fā)布渠道，強(qiáng)化懲處問責(zé)機(jī)制，不斷推動(dòng)購買程序規(guī)范化。

（三）加強(qiáng)監(jiān)督評估，完善政府購買服務(wù)的制度保障

第一，建立完善的監(jiān)督管理機(jī)制，要發(fā)展由獨(dú)立的第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾和媒體的監(jiān)督、專家監(jiān)督所構(gòu)成的多元化的外部監(jiān)督機(jī)制。在內(nèi)部監(jiān)督方面，擬定將購買服務(wù)納入政府采購的具體條件及與部門的預(yù)算管理等制度相銜接的問題，以確保政府購買服務(wù)資金的制度化安排和規(guī)范化運(yùn)行。同時(shí)，需要訂立與政府購買服務(wù)相關(guān)的財(cái)政辦法和財(cái)務(wù)管理辦法，細(xì)化和完善與政府采購相關(guān)的規(guī)定。

第二，要建立健全相關(guān)評估機(jī)制，綜合考評政府購買服務(wù)項(xiàng)目的數(shù)量、質(zhì)量和資金使用情況等，促進(jìn)公共資源的有效利用。2012年2月上海市頒布的《社區(qū)公益服務(wù)項(xiàng)目績效評估導(dǎo)則》對上海市公益服務(wù)類的社會(huì)組織在社區(qū)運(yùn)作的公益服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行了綜合的績效評估，充分發(fā)揮了社區(qū)公益服務(wù)項(xiàng)目資助機(jī)構(gòu)與第三方評估機(jī)構(gòu)的作用。

（四）創(chuàng)新管理制度，扶持非政府組織發(fā)展

要積極轉(zhuǎn)變觀念，重視非政府組織在社會(huì)管理中的作用，降低非政府組織注冊門檻，在財(cái)政、稅收方面為其提供更多的優(yōu)惠政策，加大對非政府組織的資金支持。引入多元主體，鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入競爭性公共服務(wù)生產(chǎn)領(lǐng)域，拓寬非政府組織參與公共事務(wù)管理的有效途徑。同時(shí)，要大力開展對非政府組織專職工作人員的教育培訓(xùn)，提高其工作的能力。

政府購買公共服務(wù)是政府正在進(jìn)行的職能轉(zhuǎn)變的一項(xiàng)具體操作，在政府購買公共服務(wù)中有很多問題有待解決，要從政府理念、政府購買的法律法規(guī)、健全監(jiān)管體系、加強(qiáng)評估及非政府組織的發(fā)展等方面進(jìn)行積極的探索，促使政府購買公共服務(wù)不斷完善，推動(dòng)服務(wù)型政府的建設(shè)。

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（作者單位：上海理工大學(xué)管理學(xué)院）