我國(guó)國(guó)防預(yù)算監(jiān)督問(wèn)題研究

摘要：中國(guó)國(guó)防預(yù)算的增長(zhǎng)自有其合理性，增長(zhǎng)的預(yù)算要求對(duì)預(yù)算的監(jiān)督也應(yīng)進(jìn)一步提高。文章根據(jù)委托-代理理論和博弈論等相關(guān)理論針對(duì)我國(guó)國(guó)防預(yù)算監(jiān)督存在的問(wèn)題進(jìn)行闡述與分析并提出相應(yīng)對(duì)策。

關(guān)鍵詞：國(guó)防；預(yù)算；監(jiān)督

國(guó)防對(duì)于一個(gè)國(guó)家生存與發(fā)展的重要性不言而喻，一個(gè)國(guó)家國(guó)防能力的強(qiáng)弱直接影響著該國(guó)的經(jīng)濟(jì)、政治地位與國(guó)際影響力。國(guó)防預(yù)算則直接制約著一國(guó)國(guó)防費(fèi)用的規(guī)模與其占國(guó)民經(jīng)濟(jì)的比例，直接影響一國(guó)的國(guó)防實(shí)力。我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展為我國(guó)國(guó)防預(yù)算提供了更加充裕的資金基礎(chǔ)，也使得我國(guó)的國(guó)防實(shí)力進(jìn)一步提升。然而盡管國(guó)防預(yù)算資金逐年增加，但其占GDP的比例增長(zhǎng)卻微乎其微，相比而言國(guó)防預(yù)算資金仍舊是有限甚至緊張，這就對(duì)國(guó)防預(yù)算的制定與執(zhí)行提出了挑戰(zhàn)與更高的要求。

目前國(guó)家對(duì)于國(guó)防的資金投入越來(lái)越大，國(guó)防預(yù)算連年增加。2012年中國(guó)國(guó)防費(fèi)預(yù)算總額6702.74億元人民幣，比2011年增加11.2%，實(shí)際支出為6691.92億元。2013中國(guó)年度國(guó)防預(yù)算總額為7202億元人民幣，較2012年提升10.7%。合理準(zhǔn)確的國(guó)防預(yù)算可以有效提高國(guó)防經(jīng)費(fèi)的配置效率，在一定程度上提高國(guó)防的質(zhì)量與強(qiáng)度。增加國(guó)防預(yù)算的同時(shí)，如何使總量巨大的國(guó)防預(yù)算能夠物盡其用、提高配置效率除了需要完善的國(guó)防預(yù)算制度，還需要合理有效的監(jiān)督。然而在實(shí)際操作中，我國(guó)國(guó)防預(yù)算在監(jiān)督方面卻存在著種種不足。

一、我國(guó)國(guó)防預(yù)算存在的問(wèn)題

（一）公眾與學(xué)界對(duì)于國(guó)防預(yù)算監(jiān)督重視程度低

國(guó)防是一種特殊的公共產(chǎn)品，具有“強(qiáng)制性”，在一定程度上涉及國(guó)家眾多的機(jī)密與技術(shù)，因此國(guó)防的性質(zhì)決定了國(guó)防預(yù)算不可能完全的公開與透明。因此盡管國(guó)防在保障人民的生命財(cái)產(chǎn)安全上具有重大的意義，但是在實(shí)際的生活中，國(guó)防相較于其他的公共服務(wù)或產(chǎn)品卻又與公眾保持了一定的距離。正是由于這種特殊的性質(zhì)，使得公眾對(duì)于國(guó)防的理解與關(guān)注都不甚深刻更難提及對(duì)國(guó)家國(guó)防預(yù)算的監(jiān)督問(wèn)題。

另外，學(xué)界對(duì)于國(guó)防預(yù)算監(jiān)督研究也非常有限。在中國(guó)知網(wǎng)輸入關(guān)鍵詞“國(guó)防預(yù)算與監(jiān)督”，僅僅搜到了7篇文章，真正完全與國(guó)防與預(yù)算完全切合的僅僅只有3篇文章。在中國(guó)知網(wǎng)輸入關(guān)鍵詞“預(yù)算與監(jiān)督”則搜索到了11354篇文章。這個(gè)數(shù)據(jù)并不能代表中國(guó)在國(guó)防預(yù)算監(jiān)督方面的研究水平與研究現(xiàn)狀，但由此對(duì)比可以清楚地了解到盡管我國(guó)在預(yù)算監(jiān)督方面有較為成熟的制度與理論支撐，但是在國(guó)防預(yù)算監(jiān)督方面的研究卻亟待加強(qiáng)，并且學(xué)者與公眾能夠獲得的關(guān)于國(guó)防預(yù)算方面的學(xué)術(shù)信息非常有限。必須承認(rèn)的是，國(guó)防預(yù)算監(jiān)督因?yàn)樯婕拜^多的軍事秘密而監(jiān)督困難，但是并不能因此而放棄對(duì)其監(jiān)督。

（二）我國(guó)國(guó)防預(yù)算委托-代理關(guān)系中最終委托人缺位

國(guó)防預(yù)算的主體是指由中央政府的相關(guān)部門、立法機(jī)構(gòu)、軍方高層及其他層級(jí)軍隊(duì)的預(yù)算主體和社會(huì)公眾。國(guó)防預(yù)算主體之間的關(guān)系既是一種法理關(guān)系，同樣也是一種契約關(guān)系和委托-代理關(guān)系，因此具有公共財(cái)政中委托-代理關(guān)系的一般特征。在委托-代理關(guān)系中，由于委托人與代理人所處的環(huán)境、地位不同，并且存在著信息不對(duì)稱的現(xiàn)象，因而即使雙方在委托代理之初的目標(biāo)函數(shù)一致，在其運(yùn)行過(guò)程中，委托代理的鏈條越長(zhǎng)、代理的層次越多，代理人偏離委托人初始目標(biāo)的可能性就越大。在國(guó)防預(yù)算的委托-代理關(guān)系中，公眾作為本次委托-代理關(guān)系的最終委托人僅僅是一個(gè)極為“抽象”的存在，盡管人數(shù)總量龐大，但是卻不能真實(shí)的實(shí)現(xiàn)其對(duì)代理人——政府及軍隊(duì)相關(guān)國(guó)防預(yù)算制定與執(zhí)行者的有效監(jiān)督，處于監(jiān)督主體缺位或虛位的狀態(tài)。正是由于這種主體缺位的情況在客觀上極易誘發(fā)或造成國(guó)防預(yù)算制定或執(zhí)行機(jī)構(gòu)的低效率或腐敗行為。

（三）我國(guó)國(guó)防預(yù)算透明度有待進(jìn)一步提高

國(guó)防預(yù)算的制定與支出的透明程度是一個(gè)國(guó)家國(guó)防力量與綜合實(shí)力的一個(gè)重要指標(biāo)，尤其是對(duì)于一些面臨安全形勢(shì)復(fù)雜、外部條件環(huán)境動(dòng)蕩、軍事實(shí)力較弱的國(guó)家降低國(guó)防預(yù)算的透明度也是維護(hù)自身安全利益的重要手段。

隨著我國(guó)民主化與法制化進(jìn)程的深入，公開與透明成為公眾對(duì)我國(guó)各項(xiàng)工作開展的一項(xiàng)重要訴求，國(guó)防預(yù)算也不例外。盡管近幾十年來(lái)中國(guó)的國(guó)防預(yù)算從保密狀態(tài)到現(xiàn)在的對(duì)外透明，由僅公布總額到現(xiàn)在的公布不同部隊(duì)的分配數(shù)額，由從不參加聯(lián)合國(guó)聯(lián)合國(guó)軍費(fèi)透明制度到主動(dòng)參加，體現(xiàn)了我國(guó)軍事能力的提高與法制化進(jìn)程的成果，也是對(duì)一些發(fā)達(dá)國(guó)家抨擊我國(guó)國(guó)防預(yù)算與支出透明度不夠的有力回?fù)簦怯捎趪?guó)防性質(zhì)的特殊性，國(guó)防預(yù)算的透明度較其他公共服務(wù)預(yù)算仍舊不高。例如，即使是非涉密的國(guó)防預(yù)算項(xiàng)目，公眾很難查詢到具體的預(yù)算數(shù)字，更難實(shí)現(xiàn)對(duì)此預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督。

（四）公眾對(duì)于國(guó)防水平估計(jì)失真，造成監(jiān)督意識(shí)淡薄

由于國(guó)防屬于特殊公共物品的特性，普通民眾很難單獨(dú)真正地“消費(fèi)”國(guó)防。另外，由于國(guó)防某些需要保密的性質(zhì)使得公眾對(duì)于國(guó)防預(yù)算也不甚了解，甚至覺(jué)得國(guó)防預(yù)算很神秘。基于以上兩點(diǎn)，加上國(guó)防預(yù)算中委托-代理關(guān)系等產(chǎn)生的信息不對(duì)稱，很容易使得公眾對(duì)于本國(guó)國(guó)防實(shí)力與國(guó)防的安全程度過(guò)于樂(lè)觀或過(guò)于悲觀?！耙话愕?，一個(gè)國(guó)家的人口越多，國(guó)家面積越大，經(jīng)濟(jì)實(shí)力越強(qiáng)，遠(yuǎn)離戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)間越久，則國(guó)家的公民對(duì)國(guó)防安全高估的可能性越大，對(duì)國(guó)防的需求將低于必要水平，反之則相反?！蔽覈?guó)幅員遼闊，人口眾多，經(jīng)濟(jì)隨著各項(xiàng)改革的不斷深入也蓬勃發(fā)展，甚至在整個(gè)世界經(jīng)濟(jì)都處于低迷的大環(huán)境中也具有良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)，并且距離戰(zhàn)爭(zhēng)已相當(dāng)久遠(yuǎn)。這種情況，就很容易造成公眾對(duì)于國(guó)防需求的忽略，也很容易造成公眾對(duì)于國(guó)防水平的過(guò)于樂(lè)觀，由此公眾對(duì)于國(guó)防預(yù)算的監(jiān)督意識(shí)非常淡薄。

二、強(qiáng)化我國(guó)國(guó)防預(yù)算監(jiān)督的建議

（一）細(xì)化國(guó)防預(yù)算科目，強(qiáng)化其管理效率

改革和完善國(guó)防預(yù)算制度的重要途徑就是對(duì)國(guó)防預(yù)算科目進(jìn)行科學(xué)的、更加精細(xì)的分類。科學(xué)完善的國(guó)防科目分類不僅可以更加直觀地反映出國(guó)防預(yù)算的配置和支出情況及其各部分之間分配的比例，也是評(píng)估國(guó)防預(yù)算支出情況的有效途徑，更是方便國(guó)防預(yù)算監(jiān)督的重要方式。目前我國(guó)的國(guó)防預(yù)算分類方式是采用復(fù)式預(yù)算的基本方法將國(guó)防預(yù)算分為了維持性經(jīng)費(fèi)、建設(shè)性經(jīng)費(fèi)和代管經(jīng)費(fèi)，根據(jù)《中國(guó)人民解放軍預(yù)算科目的規(guī)定》，軍費(fèi)預(yù)算被劃分為13個(gè)大類，分別是生活費(fèi)、公務(wù)費(fèi)、事業(yè)費(fèi)、教育訓(xùn)練費(fèi)、裝備購(gòu)置費(fèi)、后勤裝備購(gòu)置維修費(fèi)、裝備維修管理費(fèi)、油料費(fèi)、基本建設(shè)費(fèi)、科學(xué)研究費(fèi)、戰(zhàn)備作戰(zhàn)費(fèi)、其他經(jīng)費(fèi)和軍委預(yù)備費(fèi)。這種分類方式明確規(guī)定了各類預(yù)算的用途與職能有助于財(cái)務(wù)核算與監(jiān)督，但與其他國(guó)家相比，我國(guó)的預(yù)算分類仍舊比較單一，很難規(guī)范地監(jiān)督各項(xiàng)預(yù)算的執(zhí)行情況，項(xiàng)目交叉的情況也使得監(jiān)督更為困難。

在細(xì)化國(guó)防預(yù)算科目方面我們可以充分的借鑒美國(guó)的PPBE系統(tǒng)。在美國(guó)PBEE系統(tǒng)下，國(guó)防預(yù)算科目按照項(xiàng)目的性質(zhì)來(lái)分配項(xiàng)目預(yù)算資源。改革后的科目分類應(yīng)該既能反映出各項(xiàng)國(guó)防經(jīng)費(fèi)的用途也能反映出國(guó)防預(yù)算的部門結(jié)構(gòu)，同時(shí)預(yù)算科目也應(yīng)該反映出各個(gè)兵種的特色。國(guó)防預(yù)算應(yīng)該突出國(guó)防資金保障的重點(diǎn)，“具體做法可以考慮將海軍、空軍、二炮的專用裝備購(gòu)置費(fèi)和裝備維修管理費(fèi)設(shè)置成‘類’級(jí)預(yù)算科目，‘款’級(jí)預(yù)算科目按照裝備種類設(shè)置，‘項(xiàng)’級(jí)預(yù)算科目則按照經(jīng)費(fèi)開支用途設(shè)置”。

（二）實(shí)現(xiàn)國(guó)防預(yù)算專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化

專業(yè)化是指在國(guó)防預(yù)算的制定與執(zhí)行都有固定的分工，從編制預(yù)算、審批預(yù)算、執(zhí)行預(yù)算都要有專人操作。專業(yè)化的分工可以使組織內(nèi)部在其專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)最大限度地使用理性而專業(yè)的思考方式并減少其可能的問(wèn)題與備選方案，從而提高決策的效率。標(biāo)準(zhǔn)化是指在特定的情況下，如何行事才能更加準(zhǔn)確快速地排除雜余信息以減少備選方案提高決策效率。信息化是指運(yùn)用計(jì)算機(jī)系統(tǒng)提高預(yù)算決策的準(zhǔn)確率與速度，同時(shí)減少人工造成的失誤。在我國(guó)實(shí)現(xiàn)這“三化”就要成立專門、獨(dú)立的國(guó)防預(yù)算制定、審計(jì)、執(zhí)行與監(jiān)督機(jī)構(gòu)；進(jìn)一步梳理既定的政策法規(guī)，根據(jù)實(shí)際需要?jiǎng)冸x出國(guó)防預(yù)算決策的統(tǒng)一方法與路徑，逐步提高標(biāo)準(zhǔn)化程度；適應(yīng)軍事信息化的浪潮，培養(yǎng)專業(yè)的信息化人才并開發(fā)相關(guān)的軟件與平臺(tái)支持國(guó)防預(yù)算的信息化。

當(dāng)國(guó)防預(yù)算逐步實(shí)現(xiàn)上述“三化”后，對(duì)于國(guó)防預(yù)算的監(jiān)督就有了更加明確的監(jiān)督對(duì)象與監(jiān)督途徑，可以對(duì)專門的獨(dú)立機(jī)構(gòu)進(jìn)行預(yù)算制定與執(zhí)行的監(jiān)督，防止相關(guān)單位的互相推諉，采用信息化的手段也使得相關(guān)部門與普通公眾對(duì)于國(guó)防預(yù)算的監(jiān)督成為可能。

（三）理解“透明度”，提高非涉密國(guó)防預(yù)算的透明度

這里所講的“透明度”并不是完全的“透明”，而是相對(duì)的透明。因此在提高我國(guó)國(guó)防預(yù)算透明度所采取的政策制度也應(yīng)該是采用這種相對(duì)透明的理念，這樣才能保證我國(guó)國(guó)防預(yù)算既可以滿足公眾監(jiān)督的需要，同時(shí)又可以較為穩(wěn)妥地保障我國(guó)在國(guó)際上的軍事安全。

中國(guó)提高非涉密國(guó)防預(yù)算的透明度不僅有利于相關(guān)部門對(duì)于國(guó)防預(yù)算的監(jiān)督，更是中國(guó)對(duì)相關(guān)勢(shì)力責(zé)難我國(guó)國(guó)防費(fèi)用偏高的有力反擊。國(guó)際上，2007年中國(guó)正式加入聯(lián)合國(guó)軍費(fèi)透明制度，每年向聯(lián)合國(guó)提交軍費(fèi)開支狀況并恢復(fù)參加聯(lián)合國(guó)常規(guī)武器登記冊(cè)，這是中國(guó)政府在軍事透明領(lǐng)域的兩項(xiàng)重要決定。在國(guó)內(nèi)，我國(guó)的國(guó)防預(yù)算同樣應(yīng)該在非涉密軍事領(lǐng)域增加相關(guān)預(yù)算的透明度，2013年首度公開各集團(tuán)軍番號(hào)、主動(dòng)披露新防務(wù)技術(shù)等就是我國(guó)軍事透明化的重大舉措。

全國(guó)政協(xié)委員尹卓少將曾說(shuō)：“中國(guó)的軍事透明理念和美國(guó)不一樣。美國(guó)的透明是一種威懾；而中國(guó)的透明，是向中國(guó)公民的透明，是順應(yīng)現(xiàn)代法治進(jìn)程之舉?！苯夥跑娝目偛柯?lián)合印發(fā)《厲行節(jié)約嚴(yán)格經(jīng)費(fèi)管理的規(guī)定》，對(duì)軍隊(duì)中經(jīng)費(fèi)的執(zhí)行進(jìn)行了明確的規(guī)定，目的就是使公眾監(jiān)督國(guó)防預(yù)算執(zhí)行成為常態(tài)與可能，表明我國(guó)提高軍事透明度的力度與決心。在充分理解“透明度”的基礎(chǔ)上，細(xì)化相關(guān)政策與規(guī)定，使國(guó)防非涉密預(yù)算的制定與執(zhí)行有據(jù)可循、可溯源、可監(jiān)督。

（四）糾正國(guó)民對(duì)國(guó)防評(píng)價(jià)的錯(cuò)誤偏好，提高其預(yù)算監(jiān)督意識(shí)

對(duì)于國(guó)防實(shí)力的誤判導(dǎo)致了對(duì)我國(guó)國(guó)防預(yù)算監(jiān)督意識(shí)淡薄，因此政府及軍方作為國(guó)防預(yù)算委托-代理關(guān)系中的代理方，有義務(wù)糾正公眾這種誤判和錯(cuò)誤的偏好。另外，在對(duì)國(guó)防預(yù)算監(jiān)督中，作為監(jiān)督主體的公眾與預(yù)算制定執(zhí)行主體實(shí)際上是一種博弈的關(guān)系，公眾或許會(huì)因?yàn)閷?duì)國(guó)防需求的錯(cuò)誤估計(jì)和為避免過(guò)多的為國(guó)防納稅而隱藏真實(shí)的意愿，預(yù)算制定主體則為擁有更大的預(yù)算松弛空間而盡量將預(yù)算制定得更高。因此為了雙方利益的最大化，即在保障國(guó)家安全的基礎(chǔ)上限制公民的稅負(fù)比重，避免“囚徒困境”的出現(xiàn)，博弈的雙方都應(yīng)該采取理性的國(guó)防預(yù)算范式，公眾也應(yīng)該為保障自己的利益而加強(qiáng)對(duì)預(yù)算主體的監(jiān)督。

從近年來(lái)微博反腐的反響足以看出民眾自發(fā)的監(jiān)督力量是強(qiáng)大的，且不論微博及其他民眾參與監(jiān)督的利弊，這種自下而上的監(jiān)督倒逼相關(guān)部門進(jìn)行改革的力度不可小覷。然而在國(guó)防預(yù)算監(jiān)督中卻缺少這樣的力量。因此相關(guān)部門應(yīng)該運(yùn)用多種平臺(tái)對(duì)國(guó)防預(yù)算監(jiān)督的必要性與重要性進(jìn)行宣傳，增進(jìn)公眾對(duì)于國(guó)防預(yù)算監(jiān)督的了解與熱情。

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（作者單位：燕山大學(xué)文法學(xué)院）