我國(guó)禁牧政策實(shí)施的影響和思考

摘要：自20世紀(jì)50年代以來(lái)，許多地區(qū)針對(duì)當(dāng)?shù)夭菰鷳B(tài)環(huán)境惡化情況而采取了“退耕還林”、“退牧還草”、“劃區(qū)輪牧”、“封山禁牧”等一系列保護(hù)環(huán)境的措施，其中內(nèi)蒙古自治區(qū)開(kāi)始了對(duì)禁牧休牧輪牧制度的嘗試。文章通過(guò)分析內(nèi)蒙古禁牧政策自頒布以來(lái)的實(shí)施效果和出現(xiàn)的問(wèn)題，進(jìn)一步分析該政策對(duì)植被恢復(fù)及對(duì)該地牧民生活的影響，最后分析了國(guó)外草原保護(hù)的方針策略，借鑒其經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)我國(guó)內(nèi)蒙古草原的問(wèn)題提出了一些合理化的建議。

關(guān)鍵詞：禁牧政策；植被恢復(fù)；牧民生活；國(guó)外經(jīng)驗(yàn)

一、禁牧政策的涵義

禁牧是指對(duì)草地施行一年以上的禁止放牧利用，主要是在生態(tài)脆弱、水土流失嚴(yán)重的草場(chǎng)進(jìn)行禁牧。為了恢復(fù)草原植被、改善草原生態(tài)、保護(hù)地球環(huán)境、促進(jìn)畜牧業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，人們都會(huì)采取禁牧、休牧、輪牧等措施。許多農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家，如美國(guó)、澳大利亞，大多是通過(guò)禁牧、休牧、輪牧等措施改善了草原退化、沙化的狀況，使草原實(shí)現(xiàn)了良性循環(huán)的生長(zhǎng)模式。從20世紀(jì)50年代開(kāi)始，內(nèi)蒙古就開(kāi)始嘗試和探索禁牧、休牧、輪牧制度，現(xiàn)在禁牧政策已經(jīng)成為內(nèi)蒙古保護(hù)草原的一項(xiàng)重要措施。

二、內(nèi)蒙古禁牧政策的實(shí)施情況

（一）內(nèi)蒙古天然草原現(xiàn)狀

內(nèi)蒙古自治區(qū)地域遼闊，土地總面積達(dá)118.3萬(wàn)平方公里，2010年普查數(shù)據(jù)顯示草原面積有11.38億畝，擁有天然草原面積10.87億畝，約占全區(qū)草原總面積的95.4%。該區(qū)草原產(chǎn)草量由東向西逐漸降低，規(guī)律明顯，各類草場(chǎng)平均單產(chǎn)為191～23公斤/畝，載畜能力每個(gè)羊單位為7～106畝。

隨著現(xiàn)代化的發(fā)展，內(nèi)蒙古草原受到了極大的沖擊。首先，現(xiàn)代化使得全球氣候變化多端，全球降雨時(shí)空不均，廣大的草原受陽(yáng)光照射和雨水灌溉不均勻，草場(chǎng)的生長(zhǎng)受到了影響；其次，人口的較快增長(zhǎng)又給畜牧草場(chǎng)造成了放牧的壓力；最后，人們保護(hù)草原的意識(shí)不夠，政府等財(cái)政投入不足，使得草原沙化、鹽漬化嚴(yán)重。據(jù)21世紀(jì)初草原普查結(jié)果，草原“三化”面積7.02億畝，占草原總面積的62%。

（二）禁牧政策實(shí)施的效果

1. 植被恢復(fù)

由于政府的重視及一系列草原保護(hù)措施的實(shí)行，草原生態(tài)得到了明顯的改善。根據(jù)2011年調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，前三年內(nèi)蒙古全區(qū)草原植被蓋度平均為38%左右，比21世紀(jì)初提高了8個(gè)百分點(diǎn)，并且這三年草原植被指數(shù)的平均數(shù)比21世紀(jì)初期三年的平均數(shù)整體上變好的占33.18%，持平的占52%，變差的占14.76%。從2005年開(kāi)始，內(nèi)蒙古自治區(qū)展開(kāi)了草原保護(hù)工作，現(xiàn)在該項(xiàng)工作正穩(wěn)步推進(jìn)，目前草原的劃定面積為8.4億畝，為以后加強(qiáng)草原保護(hù)與建設(shè)工作奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

內(nèi)蒙古烏蘭察市四子王旗國(guó)境線總長(zhǎng)104公里，是一個(gè)以畜牧業(yè)為主、農(nóng)牧結(jié)合的邊境少數(shù)民族聚居旗。2004年，全旗的沙化面積達(dá)到2576萬(wàn)畝，約占土地總面積的67.3%。2005年四子王旗發(fā)布了在自愿的基礎(chǔ)上簽訂禁牧、草畜平衡責(zé)任書，開(kāi)展農(nóng)牧戶信息系統(tǒng)錄入等工作的通告并開(kāi)始發(fā)放禁牧補(bǔ)貼。截至2011年，四子王旗有林地面積22.1萬(wàn)畝，灌木林地748.3萬(wàn)畝，沙地面積1425萬(wàn)畝，森林覆蓋率和植被覆蓋度分別由2000年的3.84%和15%提高到21.39%和36%，植被覆蓋度十年間增長(zhǎng)了約21個(gè)百分點(diǎn)。根據(jù)四子王旗官方網(wǎng)站數(shù)據(jù)，到2010年年底，四子王旗全旗林業(yè)用地面積達(dá)1586.8萬(wàn)畝，森林覆蓋率由20世紀(jì)末的1.35%提高到現(xiàn)在的21.39%，首次超過(guò)了全國(guó)20.36%的平均水平。全旗草場(chǎng)植被蓋度由1999年的24%恢復(fù)到31%，提高了7個(gè)百分點(diǎn)；草群平均高度由12厘米提高到16厘米，提高了33%；牧草品種也由1999年的12種每平方米增加到19種每平方米，增加了58%，草群結(jié)構(gòu)趨于穩(wěn)定，牧草向多樣化、優(yōu)質(zhì)化方向發(fā)展，產(chǎn)草量由原來(lái)的350～650公斤每公頃，提高到725～1700公斤每公頃。

2. 影響農(nóng)牧民的生產(chǎn)生活

（1）對(duì)農(nóng)牧民生產(chǎn)方式的影響

全面禁牧政策實(shí)施以后，許多牧民都出售了大部分的牲畜，因此牧民的主要經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和生活來(lái)源不再是畜牧業(yè)經(jīng)濟(jì)了，放牧的方式也由游牧轉(zhuǎn)變?yōu)樾∫?guī)模的定居圈養(yǎng)。大部分的牧民家里勞動(dòng)力剩余，于是都開(kāi)始嘗試著發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)、經(jīng)商、外出打工等以增加家庭收入或維持生計(jì)。此時(shí)草場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)權(quán)依然由牧民掌握著，但他們從草場(chǎng)獲得的經(jīng)濟(jì)效益已經(jīng)由從事畜牧業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)楂@得政府禁牧補(bǔ)貼的形式。

（2）對(duì)牧民傳統(tǒng)生活方式的影響

生產(chǎn)方式的改變也引起了農(nóng)牧民傳統(tǒng)生活方式的改變，具體體現(xiàn)在牧民衣食住行的方方面面。伴隨著牧民由游牧轉(zhuǎn)變?yōu)槎ň臃拍恋倪^(guò)程，蒙古人民穿著蒙古袍的越來(lái)越少了，蒙古袍逐漸演變?yōu)橹辉谀沁_(dá)慕、春節(jié)等重大特殊節(jié)日上穿著的具有象征意義的民族服飾。全面禁牧政策實(shí)施以后，由于很多牧民都外出務(wù)工或從事經(jīng)商，漸漸地都融入了現(xiàn)代城鎮(zhèn)的生活，適應(yīng)了多元化的現(xiàn)代服飾。實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，四子王旗穿蒙古袍的人只有極少部分。全面禁牧以后，大量牲畜被賣掉導(dǎo)致牧民的飲食結(jié)構(gòu)和來(lái)源也發(fā)生了極大的變化。傳統(tǒng)的牛羊肉和奶制食品明顯減少，而糧食、蔬菜等副食在飲食中的比例越來(lái)越高。禁牧前，牧民能夠自給自足，并且還能將剩余部分出售，而現(xiàn)在，他們只能從市場(chǎng)或外地牧戶手里購(gòu)買。

三、禁牧政策實(shí)施中的問(wèn)題

由于全面禁牧在實(shí)施方面還不是特別完善，所以實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)了一系列的問(wèn)題。

首先，全面禁牧后政府給予了牧民草場(chǎng)補(bǔ)貼、醫(yī)療補(bǔ)貼、教育補(bǔ)貼、最低生活補(bǔ)貼、住房補(bǔ)貼等五種優(yōu)惠補(bǔ)貼，但實(shí)際補(bǔ)貼政策落實(shí)不到位。在實(shí)地采訪中，四子王旗牧民指出他們雖然享受到了禁牧補(bǔ)貼的一些優(yōu)惠待遇，但草場(chǎng)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和具體落實(shí)過(guò)程中還存在著很多問(wèn)題，牧民反映，相對(duì)于原來(lái)的自營(yíng)收益，草場(chǎng)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，并且草場(chǎng)補(bǔ)貼還出現(xiàn)了不能按時(shí)發(fā)放的情況，這些因素都對(duì)牧民的正常生活造成了不利影響。

其次，偷牧移牧引發(fā)了許多沖突。牧民們的圈養(yǎng)方式不但成本高，而且更重要的是肉質(zhì)不好、經(jīng)濟(jì)效益不高，所以牧民都不愿意接受這種圈養(yǎng)的畜牧業(yè)經(jīng)營(yíng)方式，于是出現(xiàn)了偷牧移牧這樣的畜養(yǎng)方式。所謂“移牧”，顧名思義就是指把牲畜轉(zhuǎn)移到其他地方放養(yǎng)；而“偷牧”就是指牧民們由于不能夠直接在草原上放牧，就白天偷偷把牲畜趕到山溝盆地里放牧，但是一旦被旗禁牧辦的工作人員發(fā)現(xiàn)，他們就會(huì)被罰款或被罰牲畜。

最后，禁牧導(dǎo)致的牧民失業(yè)問(wèn)題嚴(yán)重并因此引發(fā)了很多與政府的矛盾。四子王旗政府在禁牧政策里明確說(shuō)明了在給牧民發(fā)放禁牧補(bǔ)貼和享受各類優(yōu)惠政策的同時(shí)，還將積極引導(dǎo)牧民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)，安排就業(yè)培訓(xùn)及扶植牧民創(chuàng)業(yè)，但是時(shí)至現(xiàn)在，許多相關(guān)政策措施還是沒(méi)能真正落實(shí)。在實(shí)際調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)很多牧民由于年齡大、不懂技術(shù)、工作辛苦、條件差、收入低等許多原因找不到合適的工作，另外一大部分外出務(wù)工的牧民也因?yàn)樵谕怆y以找到工作都陸續(xù)返回家鄉(xiāng)，而且大部分屬于無(wú)業(yè)游民。以前，牧民們?cè)缫蚜?xí)慣了通過(guò)出售牲畜、皮毛、乳制品等獲得穩(wěn)定的收入用于第二年的日常消費(fèi)，所以開(kāi)支一直比較均衡。而當(dāng)一次性有了一大筆錢在手中時(shí)，很多牧戶便開(kāi)始揮霍手中的大筆資金，買房買車，置辦家用物品等，等到這筆錢用完了，他們才意識(shí)到已經(jīng)沒(méi)有其他生活來(lái)源了。于是，有的牧戶開(kāi)始倒賣手中所擁有高檔消費(fèi)品，可是二手的這些東西并不能帶來(lái)多少收入。更為艱難的是，牧戶們自幼在草原長(zhǎng)大，只會(huì)放牧和飼養(yǎng)牲畜，沒(méi)有其他手藝，現(xiàn)在不能放牧了，生存技能就沒(méi)有了。當(dāng)政府各項(xiàng)補(bǔ)貼幾乎花完時(shí)，他們急了，他們將問(wèn)題歸咎于政府，認(rèn)為政府打亂了他們長(zhǎng)久以來(lái)的收支均衡狀態(tài)，現(xiàn)在他們沒(méi)有生活來(lái)源了，那么政府就要負(fù)責(zé)。于是，牧民們開(kāi)始接二連三地上告上訪，這和政府的政策明顯產(chǎn)生了矛盾。

四、國(guó)外草原保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)

美國(guó)高度重視草原的保護(hù)，主要保護(hù)的手段是發(fā)展人工草地和舍飼養(yǎng)殖業(yè)，加大對(duì)草原的財(cái)政投入和建立一體化的草原管理體系。美國(guó)草原科學(xué)家們一直將草原資源納入世界性大事件范疇，其研究成果不僅提高了政府及公眾對(duì)草原生態(tài)系統(tǒng)的重視，而且為政府相關(guān)部門決策提供了依據(jù)。美國(guó)人工草地的培養(yǎng)緩解了天然草地的放牧壓力，幾乎沒(méi)有超載現(xiàn)象。此外，聯(lián)邦政府每年將其年度財(cái)政預(yù)算的2%用于自然資源保護(hù)。中國(guó)在這一方面做得還是不夠，這需要政府加大財(cái)政的支持力度。

澳大利亞保護(hù)草原的主要措施主要是建立人工草地和進(jìn)行草地改良，制定適宜載畜量，劃區(qū)輪牧和季節(jié)休牧。澳大利亞環(huán)保的意識(shí)比較強(qiáng)，農(nóng)場(chǎng)主們比較有規(guī)劃意識(shí)，根據(jù)自己草場(chǎng)的產(chǎn)草能力確定合適的飼養(yǎng)規(guī)模，并且此規(guī)模比最大的理論載畜量會(huì)小一些。此外他們會(huì)將放牧場(chǎng)分成若干季節(jié)牧場(chǎng)，每一個(gè)季節(jié)牧場(chǎng)內(nèi)又分成若干輪牧小區(qū)，按一定次序逐區(qū)放牧輪回利用。類似的，澳大利亞還根據(jù)季節(jié)的自然規(guī)律進(jìn)行季節(jié)休牧。在牧草生長(zhǎng)季，只用很小的部分放牧，待牧草停止生長(zhǎng)時(shí)，再進(jìn)行輪牧，這樣可以保證草原資源的循環(huán)可持續(xù)利用。

總體來(lái)看，國(guó)外在保護(hù)草原方面的做法主要是兩個(gè)方面，一是加強(qiáng)草場(chǎng)的養(yǎng)護(hù)，如培育人工草場(chǎng)，緩解天然草場(chǎng)的畜載壓力，另一方面從控制畜載量著手，實(shí)行輪牧、休牧。

五、結(jié)論和建議

從我國(guó)現(xiàn)在禁牧政策的實(shí)施現(xiàn)狀和效果來(lái)看，禁牧政策取得了一定的成效，但是還存在著諸多不足。首先，實(shí)施強(qiáng)度過(guò)大。我國(guó)自由放牧的悠久歷史使得很多牧民不能很快適應(yīng)禁牧以后的生活方式，其實(shí)可以效仿國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，先實(shí)行輪牧休牧的方案，循序漸進(jìn)，讓牧民逐步適應(yīng)，這樣就不會(huì)對(duì)牧民的生活造成很大的困擾。其次，政府的財(cái)政支持力度不夠。雖然禁牧以后政府會(huì)對(duì)牧民有一定的補(bǔ)貼，但是在實(shí)施過(guò)程中，很多牧民反應(yīng)補(bǔ)貼不夠，而且局部地區(qū)補(bǔ)貼發(fā)放不到位，這方面的投入是必須要加大的，否則會(huì)引起禁牧區(qū)牧民們的反抗不滿。最后，政府對(duì)牧民的禁牧以后的生活安置做得不夠，應(yīng)該加大對(duì)牧民就業(yè)、技術(shù)指導(dǎo)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)方面的投入。放牧生活的改變，使很多牧民（主要是年紀(jì)較大的牧民）不知所措，不知道該如何參與到現(xiàn)代化生活的工作中去，政府需要加大這方面的指導(dǎo)力度。

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（作者單位：江南大學(xué)商學(xué)院）