河南省城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的差異比較研究

摘要：長期以來受城鄉(xiāng)二元社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的影響，作為社會保障體系中最重要的制度安排——社會養(yǎng)老保障在城鄉(xiāng)之間存在著極大的差異，呈現(xiàn)出典型的城鄉(xiāng)“二元分割”特征。這種城鄉(xiāng)二元化的養(yǎng)老保障制度，既無法應(yīng)對日益嚴(yán)重的人口老齡化危機(jī)，又無法體現(xiàn)平等的公民權(quán)利。文章以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為視角，研究河南省現(xiàn)行的社會養(yǎng)老保障制度，對城鄉(xiāng)差距進(jìn)行比較分析，以期探求建立城鄉(xiāng)一體化的社會養(yǎng)老保障體系。

關(guān)鍵詞：社會養(yǎng)老保障；城鄉(xiāng)；統(tǒng)籌發(fā)展

筆者試圖對城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的差異進(jìn)行對比分析，深刻揭示養(yǎng)老體系的城鄉(xiāng)落差和影響因素，從而為河南省建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的養(yǎng)老保障模式提供有益思路，不斷提高城鄉(xiāng)老年人的生活質(zhì)量，真正實(shí)現(xiàn)讓全體人民“老有所養(yǎng)”的目標(biāo)。

一、河南省城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施概況

（一）城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

河南省城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展遵循國家的政策法規(guī)和發(fā)展歷程。目前，河南省除機(jī)關(guān)事業(yè)單位外，城鎮(zhèn)正規(guī)就業(yè)人員已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋，養(yǎng)老金的發(fā)放和落實(shí)情況也逐步完善。2011年，河南省社會保險(xiǎn)待遇支出835.68億元，保證離退休人員養(yǎng)老金每月能夠按時(shí)、足額地發(fā)放到參保人員手中，并且根據(jù)國家關(guān)于調(diào)整企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金的有關(guān)文件精神，河南省逐步提高企業(yè)退休（退職）人員的基本養(yǎng)老金待遇。2012年，企業(yè)退休人員月人均基本養(yǎng)老金增加到1593元，調(diào)整增加幅度為14.4%，高于全國增幅4.4個百分點(diǎn)。2014年，河南省將企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金水平再提高10%，進(jìn)一步提高企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支付能力。

（二）城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)現(xiàn)狀

城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立的歷史晚于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，而針對農(nóng)村居民舉辦的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)直到20世紀(jì)80年代中期才在我國進(jìn)入試點(diǎn)階段。2011年，國務(wù)院頒布了《國務(wù)院關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，決定在全國范圍開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作。同年，河南省結(jié)合省內(nèi)實(shí)際，將兩項(xiàng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)合并實(shí)施，統(tǒng)一開展城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作。

二、河南省城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保障制度的比較分析

（一）經(jīng)濟(jì)環(huán)境比較

經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是發(fā)展社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)。在經(jīng)濟(jì)活動方式上，農(nóng)村居民主要以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動為主，生產(chǎn)力水平低，生產(chǎn)方式簡單；城市居民以工商業(yè)經(jīng)濟(jì)活動為主，技術(shù)和協(xié)作水平較高。雖然河南省農(nóng)村有不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村辦企業(yè)等工業(yè)企業(yè)，也在大力開發(fā)第三產(chǎn)業(yè)，特別是旅游業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)等，但大部分農(nóng)村仍以第一產(chǎn)業(yè)——農(nóng)業(yè)特別是種植業(yè)為主，農(nóng)民的收入來源也主要來自農(nóng)、林、牧、副、漁這一經(jīng)濟(jì)效益相對較低的行業(yè)，而眾多的工業(yè)企業(yè)特別是高新技術(shù)企業(yè)皆聚集在市區(qū)及周邊。與此同時(shí)，城市的第三產(chǎn)業(yè)相對農(nóng)村較發(fā)達(dá)，越來越多的生態(tài)旅游往往以城市為龍頭，這是拉大城鄉(xiāng)差距的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。

（二）保障模式比較

城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保障模式差異如表1所示。

由表1可知，兩種制度的差異主要體現(xiàn)在以下三個方面。第一，統(tǒng)籌范圍不同。城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)主要是由各省市進(jìn)行統(tǒng)籌安排，保險(xiǎn)經(jīng)費(fèi)從省市當(dāng)年的公共財(cái)政經(jīng)費(fèi)中撥付，是專款專用的剛性需求支出經(jīng)費(fèi)。而城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)則主要是由各縣統(tǒng)籌安排，經(jīng)費(fèi)從縣級財(cái)政經(jīng)費(fèi)中支出，但是由于我省各市區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，一些貧困的縣級地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有限，財(cái)政緊張，因此養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)費(fèi)比較短缺，無法保證城鄉(xiāng)居民能夠100%的享受到養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。第二，籌資方式不同。城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)采取的是國家、企業(yè)與個人三方共同籌資的形式，具有強(qiáng)制性，政府主要起財(cái)政“兜底”的作用。而城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)采取的是個人交納為主、集體補(bǔ)助為輔、國家政策扶持的原則，居民自愿參加。但是在現(xiàn)實(shí)中，往往政府財(cái)政補(bǔ)貼不足，集體經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，再加之農(nóng)民個人投保能力有限，從而導(dǎo)致本來應(yīng)由三方承擔(dān)的養(yǎng)老保險(xiǎn)最后只能由居民個人承擔(dān)，這也是現(xiàn)階段河南省農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展滯后的原因之一。第三，賬戶模式不同。城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)采取的是“混賬”模式，由社會統(tǒng)籌和個人賬戶兩部分組成，兼顧社會公平和效率，是真正意義上的社會保險(xiǎn)制度。而居民社會保險(xiǎn)單一采取個人賬戶的方式，繳費(fèi)主要來自個人，雖然多繳多得，但不能實(shí)現(xiàn)收入再分配的特性，偏離了社會保障應(yīng)有的互助共濟(jì)功能，最終會拉大城鄉(xiāng)收入差距，不利于社會公平。

（三）保障水平比較

河南省統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截至2012年12月底，全省城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)已達(dá)4719萬人，參保率為92%。

目前河南省城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保人數(shù)雖然逐年遞增，但仍然沒有達(dá)到100%的完全覆蓋，并且城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋率要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村。另外，據(jù)筆者調(diào)查，不同區(qū)縣的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保情況存在差異，一般經(jīng)濟(jì)條件較好的區(qū)縣參保覆蓋率相對較高。

三、差異比較小結(jié)

（一）城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障的二元特征顯著

通過上述對比分析可知，河南省養(yǎng)老保障體系中并存著兩個相互獨(dú)立又相互聯(lián)系的層次，城鎮(zhèn)企業(yè)單位中的就業(yè)人員享受著相對較為完善、水平較高的養(yǎng)老保障服務(wù)；而城鄉(xiāng)廣大居民在這方面的待遇則相反，兩個層次之間有較大的利益落差。不僅如此，兩種體系還存在一定的制度障礙。如果要從較為落后、水平較低的第二層次進(jìn)入較為完善、水平較高的第一層次，必須要跨越“農(nóng)轉(zhuǎn)非”等一系列的制度障礙。同時(shí)，這兩個層次又相互聯(lián)系，存在如下關(guān)聯(lián)；第一層次較高水平的養(yǎng)老保障從一定意義上是以犧牲第二層次社會成員的利益為代價(jià)的。

城鄉(xiāng)二元制養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的形成與長期存在與我國社會結(jié)構(gòu)變遷的獨(dú)特性相聯(lián)系。我國在從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型的過程中，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)、社會結(jié)構(gòu)長期并存，在此影響下，我國最初形成的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度沒有包含農(nóng)民，除農(nóng)民可憑借土地取得基本的生存保障外，更為重要的原因是在于這樣的設(shè)計(jì)能夠保證為推進(jìn)工業(yè)化提供穩(wěn)定的原料、農(nóng)產(chǎn)品與資金來源，通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格的“剪刀差”，征收農(nóng)業(yè)稅與實(shí)行糧食的統(tǒng)購統(tǒng)銷政策來支撐工業(yè)發(fā)展。在特定的時(shí)期內(nèi)，二元養(yǎng)老保障體系使國家以極低的成本維持了農(nóng)民的最基本生活，輔之以其他社會經(jīng)濟(jì)政策，農(nóng)業(yè)積累被源源不斷地轉(zhuǎn)化為推動工業(yè)化的資金和原料，從而保證了我國工業(yè)得以超常規(guī)發(fā)展。

（二）不利于農(nóng)村社會問題的解決

農(nóng)村的社會問題主要表現(xiàn)為人口問題和貧困問題。建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度將改變農(nóng)村社會代際交換的方式，從而影響人們的家庭觀念和生育意愿。傳統(tǒng)農(nóng)村的家庭養(yǎng)老方式是“反哺式”，即上一輩撫養(yǎng)下一輩，晚輩成年后繼而撫養(yǎng)上輩，隨著時(shí)間的推移，重復(fù)這個連續(xù)不斷的過程。在較為低下的生產(chǎn)力水平下，這種“反哺式”養(yǎng)老方式使得農(nóng)民對子女?dāng)?shù)量有刻意的追求，不利于農(nóng)村計(jì)劃生育政策的貫徹落實(shí)。而農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一旦建立與完善，就使得農(nóng)民老年生活在制度上有了保障，將有利于控制人口增長目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

“反哺式”養(yǎng)老的方式又會引發(fā)另一個社會問題：農(nóng)村男女性別比例嚴(yán)重失調(diào)。俗話說：“養(yǎng)老防老”、“多子多?！?，說的就是在農(nóng)村人的傳統(tǒng)思想里，男性后代是老年人在喪失勞動能力之后的主要依靠，“重男輕女”的思想觀念在農(nóng)村地區(qū)相當(dāng)廣泛。因此，建立健全農(nóng)村社會養(yǎng)老保障，逐漸把農(nóng)民的思想從“家庭養(yǎng)老”引導(dǎo)到“社會養(yǎng)老”，對于促進(jìn)計(jì)劃生育這項(xiàng)基本國策的貫徹執(zhí)行將發(fā)揮積極的作用。

（三）可持續(xù)性問題是城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的根本問題

從橫向看，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展就是發(fā)展養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)要兼顧經(jīng)濟(jì)和社會效益，不能超越兩者的發(fā)展現(xiàn)狀，否則將不利于社會進(jìn)步。養(yǎng)老金的籌集必須充分考慮到當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老基金承擔(dān)者的承受能力，即地方政府、企業(yè)單位及參保人三者的承受能力；養(yǎng)老金的發(fā)放要兼顧養(yǎng)老金的支付能力，不能靠犧牲養(yǎng)老金未來支付能力來滿足即期的支付能力；養(yǎng)老金的籌集和發(fā)放還要考慮地方未來30～50年內(nèi)的財(cái)務(wù)平衡狀況。從縱向看，可持續(xù)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度既要解決當(dāng)代人與后代人的養(yǎng)老問題，又要兼顧當(dāng)代人內(nèi)部成員之間及當(dāng)代人與后代人之間的利益分配公平性問題，防止代際沖突?，F(xiàn)行制度的可持續(xù)性問題已經(jīng)成為河南省城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的根本問題，原因如下。

一是轉(zhuǎn)制成本暗含巨大風(fēng)險(xiǎn)。由于城鎮(zhèn)職工在原來現(xiàn)收現(xiàn)付制度下被扣除的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用并沒有以養(yǎng)老基金的形式形成積累，而是被政府當(dāng)作生產(chǎn)基金直接用于國有企業(yè)的投資，這樣在20世紀(jì)90年代中期以來向“統(tǒng)賬”制度過渡的過程中，“老人”（指實(shí)施“統(tǒng)賬”制度改革前己經(jīng)退休的人員）、“中人”（指改革前較早參加工作的在職職工和即將退休的職工）的養(yǎng)老金權(quán)益就直接表現(xiàn)為政府的債務(wù)，即轉(zhuǎn)制成本。目前，在人口老齡化壓力日益增大的背景下，轉(zhuǎn)制成本主要依靠政府所籌集的社會統(tǒng)籌部分資金甚至是動用個人賬戶資金來填補(bǔ)，形成養(yǎng)老基金收不抵支的現(xiàn)象。據(jù)社科院發(fā)布的《中國養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2012》顯示，2011年全國養(yǎng)老金收不抵支的省份達(dá)14個，而河南省養(yǎng)老金缺口高達(dá)44億。

轉(zhuǎn)制成本的存在使“中人”、“新人”的個人賬戶有賬無實(shí)，形成“空賬”運(yùn)轉(zhuǎn)，養(yǎng)老保障的籌資模式實(shí)際上仍是現(xiàn)收現(xiàn)付制。河南省人口老齡化的加劇，不僅給政府的財(cái)政帶來巨大壓力，更使“統(tǒng)賬”制度的可持續(xù)性受到嚴(yán)重威脅。

二是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值增值困難。根據(jù)我國現(xiàn)行政策規(guī)定，社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金除了允許在國家規(guī)定的開戶銀行保留兩個月養(yǎng)老金支付水平的周轉(zhuǎn)資金外，其余余額嚴(yán)格限制作其他高風(fēng)險(xiǎn)的投資運(yùn)作。但是，近幾年來我國的銀行利率、國債利率水平總體偏低，難以滿足養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值增值的目的，進(jìn)而對城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障制度產(chǎn)生雙重負(fù)效應(yīng)。一方面，基金收益率低于工資增長率，在理論上滿足了部分積累制合理存在的基礎(chǔ)，但在實(shí)踐上加重了制度的負(fù)擔(dān)，城鎮(zhèn)企業(yè)及職工繳費(fèi)率居高不下；另一方面，基金在通貨膨脹的影響下貶值，使得原本就收不抵支的養(yǎng)老金雪上加霜，增大了制度支付的困難。養(yǎng)老基金一方面開支規(guī)模快速增長，而另一方面同時(shí)面臨巨大的保值增值壓力，多方籌措資金的渠道尚未形成，無疑對河南省現(xiàn)階段統(tǒng)籌發(fā)展城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

參考文獻(xiàn)：

[1]鄭功成.中國社會保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略理念、目標(biāo)與行動方案[M].北京：人民出版社，2008.

[2]鄭功成.中國社會保障改革與制度建設(shè)[J].中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2003（01）.

*基金項(xiàng)目：2013河南省社科聯(lián)、河南省經(jīng)團(tuán)聯(lián)調(diào)研課題，項(xiàng)目編號：SKL-2013-411。

（作者單位：洛陽師范學(xué)院）