關于我國農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)問題的幾點思考

摘要：推進農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)是實現(xiàn)土地規(guī)?；?jīng)營的有效舉措。土地流轉(zhuǎn)可以以小農(nóng)經(jīng)濟的生產(chǎn)方式推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。文章分析了當前我國農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中存在的問題，在此基礎上提出了加快農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的幾點建議，供業(yè)內(nèi)同行借鑒參考。

關鍵詞：農(nóng)村集體；土地流轉(zhuǎn)；思考探討

實踐證明，要想實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)，必須走農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營的路子。特別是在目前土地承包關系保持穩(wěn)定的基礎上，土地無法實現(xiàn)買賣式兼并，只能通過科學化、規(guī)?；⒁?guī)范化的流轉(zhuǎn)才能達到相對集中、規(guī)模經(jīng)營，為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化打下堅實基礎。本文分析了當前我國農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)存在的問題，提出了加快農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的幾點建議，以期促進農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)工作取得實效。

一、我國農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)存在的問題

（一）歷史遺留問題

一方面，實現(xiàn)農(nóng)村土地責任制后，到戶的田塊比較分散，無法實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。首先，對承包土地人來說，需要與不同的農(nóng)戶進行協(xié)商，在多數(shù)農(nóng)戶同意租出的情況下，個別農(nóng)戶不論條件如何優(yōu)惠就是不租，導致承租人無法有效流轉(zhuǎn)到整片的土地，這在很大程度上增加了土地流轉(zhuǎn)的成本。其次，農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)的觀念上存在著一定障礙，對土地過分依賴，不能夠從根本上認識土地流轉(zhuǎn)，也不愿意交出土地承包經(jīng)營權。農(nóng)民把農(nóng)村承包土地作為自己的生活保障，不敢參與土地流轉(zhuǎn)。最后，承租人擔心農(nóng)村土地政策不穩(wěn)，懼怕投入后出現(xiàn)大風險，不敢進行大規(guī)模的土地開發(fā)。

（二）流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范

當前，個別農(nóng)戶把土地流轉(zhuǎn)作為個人行為，沒有向村委提出申請并進行備案登記，也沒有向政府職能部門申請土地承包合同備案，變更經(jīng)營權證，土地流轉(zhuǎn)的隨意性大。有的農(nóng)戶在進行土地流轉(zhuǎn)時，只是口頭約定，沒有簽訂書面協(xié)議，有的即使簽訂了書面協(xié)議也存在內(nèi)容簡單、條款不明、形式不規(guī)范等問題。當出現(xiàn)糾紛時，雙方當事人利益都得不到有效保障。

（三）擅自改變農(nóng)地用途

隨著近年來我國城鎮(zhèn)化的快速推進，土地流轉(zhuǎn)中也出現(xiàn)了諸多擅自改變土地用途的現(xiàn)象。我國相關法律明確規(guī)定，禁止改變流轉(zhuǎn)土地用途。而在現(xiàn)實中，一些農(nóng)民將承包的土地用于種樹、養(yǎng)魚等；有的承包戶將承包的荒地用于取土、采石等；有的農(nóng)業(yè)開發(fā)企業(yè)打著開發(fā)生態(tài)山莊的幌子，建設飯店旅館、景點設施，致使出現(xiàn)了嚴重的水土流失，給土地造成了永久的損害；有的地方政府采取集體土地“以租代征”的辦法，使耕地資源遭到嚴重破壞，糧食安全受到嚴重威脅。

（四）法律體系不完善

目前我國農(nóng)村土地產(chǎn)權關系混亂，承包土地主體不明確，土地的各種權益比較模糊。土地承包權的性質(zhì)多以政策進行界定，沒有上升到法律高度，承包土地不能完全受到法律保護。再加上土地流轉(zhuǎn)的實施細則還不夠完善，土地流轉(zhuǎn)雙方的權利義務、利益補償?shù)纫矝]有進一步完善。同時，農(nóng)村的社會保障體系也有待完善，部分農(nóng)戶不愿意輕易離開土地，不愿意將土地長期出租，擔心一旦流轉(zhuǎn)出去就失去承包權。這些都造成了土地流傳效率的低下。

（五）土地流轉(zhuǎn)糾紛處理難度大

當前，我國農(nóng)村的耕地保護管理由國土部門負責，土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)由政府部門負責，國土部門并不清楚土地流轉(zhuǎn)的用途，致使土地用途監(jiān)管、耕地保護存在空白。當土地流轉(zhuǎn)缺乏比較嚴格的監(jiān)管時，就不能有效處理土地流轉(zhuǎn)糾紛，從而影響農(nóng)村的社會和諧穩(wěn)定。有的地區(qū)因農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛處理困難，引發(fā)群體性事件，給農(nóng)民和承租人都帶來了諸多麻煩。

二、加快農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的幾點建議

（一）全力保護耕地資源，實現(xiàn)土地集約經(jīng)營

要實行最嚴格的耕地保護制度，全面加強土地利用規(guī)劃管理，通過劃定永久基本農(nóng)田，進一步建立起保護補償機制。要實行嚴格的節(jié)約用地制度，切實界定公益性和經(jīng)營性建設用地，努力規(guī)范政府土地違法行為，充分挖掘城鎮(zhèn)建設用地的現(xiàn)有潛力，全面盤活存量土地，不斷提高土地的利用率。要制訂科學嚴密的土地流轉(zhuǎn)規(guī)劃，對流轉(zhuǎn)目標、流轉(zhuǎn)規(guī)模、流轉(zhuǎn)價格、流轉(zhuǎn)主體等進行明確，真正用科學的規(guī)劃引導流轉(zhuǎn)，提高土地流轉(zhuǎn)質(zhì)量。

（二）盡快加強土地立法，保護農(nóng)民土地權益

要切實明確土地的產(chǎn)權主體，使村集體是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權主體的觀念深入人心。要不斷完善土地承包經(jīng)營權權能，保障農(nóng)民的自主轉(zhuǎn)讓權，賦予其承包經(jīng)營權，引導其將農(nóng)村土地作為抵押物進行經(jīng)營。要對當前的土地征用制度進行改革，進一步嚴格限定土地征用范圍，努力打破國有土地對建設用地的供應壟斷。要不斷完善土地租用制度，規(guī)范租用土地的條件、用途、期限等。通過農(nóng)村土地的合理租用，遏制“以租代征”的現(xiàn)象，有力打擊非法出租土地行為。

（三）建立健全流轉(zhuǎn)市場，搭建土地流轉(zhuǎn)平臺

要進一步建立健全土地流轉(zhuǎn)機制，確保流轉(zhuǎn)形式多樣、實施程序合法、流轉(zhuǎn)合同規(guī)范；要完善土地流轉(zhuǎn)中介組織，在縣鄉(xiāng)村建立起土地流轉(zhuǎn)服務中心，利用土地流轉(zhuǎn)信息平臺，實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的動態(tài)管理；要建立地價評估機制，制定科學合理的農(nóng)村土地估價指標體系；要建立規(guī)范的土地交易機構，確保土地流轉(zhuǎn)過程更加科學、規(guī)范、有序。

（四）持續(xù)強化管理服務，促進土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化

要強化政府服務責任，不斷規(guī)范土地流轉(zhuǎn)管理，加強對土地流轉(zhuǎn)后經(jīng)營能力等方面的審核把關。要善于妥善處理土地流轉(zhuǎn)糾紛，形成市場引導流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)促進發(fā)展的良好土地流轉(zhuǎn)局面。要加強土地流轉(zhuǎn)用途監(jiān)管，確保土地流轉(zhuǎn)后的農(nóng)田用于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，防止改變土地用途，對土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的違法違規(guī)行為進行嚴厲查處。要進一步創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)模式，突出本地資源特色，科學合理進行布局，確保特色產(chǎn)業(yè)與土地流轉(zhuǎn)相互融合，使流轉(zhuǎn)后的土地變成基地，特色產(chǎn)業(yè)更加集聚。要通過土地流轉(zhuǎn)，使農(nóng)村形成“一村一品”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，確保農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展全面進步。

（五）不斷完善配套措施，保障流轉(zhuǎn)健康發(fā)展

要不斷加大宣傳工作力度，使廣大農(nóng)民認識到土地流轉(zhuǎn)在增加群眾收入、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟方面的重要性和必要性，增強他們參與土地流轉(zhuǎn)的積極性和主動性。要健全農(nóng)村社會保障體系，使農(nóng)民享有社會養(yǎng)老保險、最低生活保障等，弱化土地在農(nóng)民心中的作用，解決好農(nóng)民離開土地后的就業(yè)、居住等問題，不斷增強農(nóng)民的安全感和適應風險的能力素質(zhì)，消除農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的后顧之憂，創(chuàng)造有利于土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)在環(huán)境。

三、結語

筆者認為，只要充分認識到當前我國農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)存在的流轉(zhuǎn)行為不夠規(guī)范、擅自改變農(nóng)地用途、法律體系不夠完善、土地流轉(zhuǎn)糾紛處理難等問題，全力保護耕地資源，建立健全流轉(zhuǎn)市場，保護農(nóng)民土地權益，就一定能夠促進土地的流轉(zhuǎn)規(guī)范和健康發(fā)展。

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（作者單位：河南省信陽市平橋區(qū)農(nóng)村能源環(huán)境保護站）