我國(guó)城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障體系改革研究

摘要：黨的十八屆三中全會(huì)把實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障全民覆蓋作為全面建成小康社會(huì)的新目標(biāo)，然而城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系改革在取得巨大成就的同時(shí)存在許多體制性、制度性問(wèn)題，面臨新型城鎮(zhèn)化、戶(hù)籍制度的存在、老齡化等巨大挑戰(zhàn)。文章對(duì)完善我國(guó)城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障體系的建議是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度改革，整合城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度；著力推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度統(tǒng)一立法，加大農(nóng)村社會(huì)保障基金投入，縮小城鄉(xiāng)社會(huì)保障待遇。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)一體化；新型城鎮(zhèn)化；社會(huì)保障體系改革

構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障體系不僅是實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)的基礎(chǔ)，而且是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的題中之意。改革開(kāi)放36年來(lái)，我國(guó)的社會(huì)保障建設(shè)取得巨大成就，但是在城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障體系建設(shè)過(guò)程中存在許多體制性、制度性問(wèn)題。本文針對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系二元分割的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題，具體分析了其產(chǎn)生的原因并提出相應(yīng)對(duì)策和建議。

一、城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障體系改革的現(xiàn)狀

社會(huì)保障包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、生育、工傷，它是制度體系建設(shè)的重要組成部分。社會(huì)保障不僅是個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，更是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題。社會(huì)保障作為政府解決弱勢(shì)群體收入保障的一種制度安排，在當(dāng)今已呈現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一和全民保障的趨勢(shì)，但在城鄉(xiāng)居民所面臨的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源、性質(zhì)、化解手段、運(yùn)行機(jī)制等社會(huì)保障制度等諸多方面還存在根本性的差異。

（一）社會(huì)保障體系改革取得的成就

在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)二元結(jié)構(gòu)的背景下，建立城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系絕不是一蹴而就的事情。十八大報(bào)告指出，要堅(jiān)持走中國(guó)特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動(dòng)信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展?？梢?jiàn)社會(huì)保障體系的建設(shè)必須與城鄉(xiāng)一體化相適應(yīng)。

黨的十六大以來(lái)，我國(guó)的社會(huì)保障體系建設(shè)取得巨大突破，先后建立了城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)等重要制度，頒布實(shí)施社會(huì)保險(xiǎn)法，社會(huì)保障體系框架基本形成，社會(huì)保障覆蓋人群迅速擴(kuò)大，社會(huì)保險(xiǎn)工作深入開(kāi)展，社會(huì)保障體系建設(shè)取得重大進(jìn)展。截至2012年底，2566個(gè)縣（市、區(qū)）開(kāi)展了新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作，新型農(nóng)村合作醫(yī)療參合率為98.1%；全年五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)（不含城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)）基金收入合計(jì)28909億元，比上年增長(zhǎng)4866億元，增長(zhǎng)率為20.2%；基金支出合計(jì)22182億元，比上年增長(zhǎng)4127億元，增長(zhǎng)率為22.9%。

（二）城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障體系改革存在的問(wèn)題

1. 城鄉(xiāng)基本保障制度不完善

受城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的阻礙，我國(guó)的社會(huì)保障制度呈現(xiàn)城鄉(xiāng)各異的“二元”特征，尤其在農(nóng)村基本保障制度方面表現(xiàn)的更為明顯。我國(guó)的農(nóng)村社會(huì)保障主要包括五保供養(yǎng)制度、家庭贍養(yǎng)、優(yōu)待撫恤保障、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度、計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度、最低生活保障制度、土地保障制度。事實(shí)上，農(nóng)村社會(huì)保障以家庭保障、土地保障、農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、農(nóng)村合作醫(yī)療制度及農(nóng)村最低生活保障制度為主，與涵蓋企事業(yè)單位職工社會(huì)保險(xiǎn)和居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)的城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度相比，農(nóng)村社會(huì)保障制度很不完善。農(nóng)村社會(huì)保障制度還存在許多亟須解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題：社會(huì)保障層次低，覆蓋面窄；社會(huì)保障金管理體制不健全；農(nóng)民參保意識(shí)淡薄。

2. 城鄉(xiāng)社會(huì)保障待遇差距依然存在

社會(huì)保障的范圍通常是由社會(huì)保障項(xiàng)目的多少來(lái)反映的，保障的范圍越多，社會(huì)保障的范圍就越廣，社會(huì)保障水平就越高，而農(nóng)村人口的保障水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市人口。在項(xiàng)目覆蓋上，我國(guó)城鎮(zhèn)早已建立了包括養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、生育等社會(huì)保險(xiǎn)制度，老年人、兒童、殘疾人等社會(huì)福利制度，低保、災(zāi)害救助、社會(huì)互助、流動(dòng)乞討人員救助等社會(huì)救助制度，住房公積金、經(jīng)濟(jì)適用房等住房保障制度，基本涵蓋了社會(huì)保障的所有項(xiàng)目。而在農(nóng)村，工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、住房保障及不少社會(huì)福利項(xiàng)目都很不普遍甚至沒(méi)有。以最低生活保障為例，截至2012年6月底，全國(guó)平均低保標(biāo)準(zhǔn)城市每人每月311元、農(nóng)村每人每月159元。從最低生活保障金的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，農(nóng)村社會(huì)保障待遇明顯低于城鎮(zhèn)，如何縮小城鄉(xiāng)社會(huì)保障待遇差距是社會(huì)保障體系實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化改革的重點(diǎn)。

3. 城鄉(xiāng)社會(huì)保障管理體系不健全

社會(huì)保障管理體系不健全仍然是城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障體系改革中存在的主要問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：一是社會(huì)保障基金管理和使用不規(guī)范，尤其是在農(nóng)村低保金的發(fā)放和使用方面表現(xiàn)的更為明顯，如農(nóng)村低保對(duì)象確定不科學(xué)、低保金發(fā)放不合理及低保金管理不善等；二是社會(huì)保障機(jī)構(gòu)工作人員的管理問(wèn)題，包括人員聘用、工作效率、服務(wù)態(tài)度及專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)等方面都有待提高和改善。

二、城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障體系改革面臨的挑戰(zhàn)

城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障體系改革面臨許多挑戰(zhàn)，如城鄉(xiāng)固化的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、新型城鎮(zhèn)化、戶(hù)籍制度、人口老齡化。如何克服這些障礙是決定城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障體系改革成功的關(guān)鍵。

（一）固化的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)

在改革開(kāi)放前期，我國(guó)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，國(guó)家控制分配各種資源。具體來(lái)講，我國(guó)一方面實(shí)行工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”政策，通過(guò)行政命令等手段強(qiáng)制壓低重工業(yè)發(fā)展成本；另一方面則通過(guò)“戶(hù)籍制度”等一系列制度手段人為地構(gòu)建城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制度，將農(nóng)民最大限度地固定在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，不僅使其為城市人口提供糧油食品，還要為工業(yè)提供必不可少的原料和資金。這種固化的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不僅造成社會(huì)資源分配不公，城鄉(xiāng)居民收入差距拉大，影響社會(huì)公平和效率，更為嚴(yán)重的是它阻礙了社會(huì)保障體系城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。表1是改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入變化情況。

（二）新型城鎮(zhèn)化

十八大報(bào)告指出新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的根本途徑，是全面建成小康社會(huì)的必由之路。 十六大以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，2002～2011年我國(guó)城鎮(zhèn)化率以平均每年1.35個(gè)百分點(diǎn)的速度發(fā)展，城鎮(zhèn)人口平均每年增長(zhǎng)2096萬(wàn)人。能否享有同等的社會(huì)保障是城鎮(zhèn)化過(guò)程中農(nóng)民最關(guān)心的問(wèn)題。新型城鎮(zhèn)化對(duì)轉(zhuǎn)化為市民的農(nóng)民社會(huì)保障產(chǎn)生以下影響。一是土地保障的喪失。城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快發(fā)展使得農(nóng)村耕地面積逐漸減少，依靠土地保障的農(nóng)民他們的社會(huì)保障更加不穩(wěn)定。二是家庭保障功能喪失。城市建設(shè)的不斷擴(kuò)張，威脅到農(nóng)村家庭小規(guī)模經(jīng)濟(jì)的生存，農(nóng)民收入銳減。三是轉(zhuǎn)化為市民的部分農(nóng)民的社會(huì)保障沒(méi)保障。中國(guó)人民大學(xué)教授鄭功成說(shuō)：“城鄉(xiāng)福利差距巨大，工作在城市而保障在農(nóng)村，由此形成了‘候鳥(niǎo)式’‘鐘擺式’遷徙，加劇城鎮(zhèn)化的難度?！毙滦统擎?zhèn)化的快速發(fā)展，對(duì)城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障體系改革提出了新要求，實(shí)現(xiàn)教育、醫(yī)療、社保、住房等社會(huì)保障待遇一體化是我國(guó)社會(huì)保障體系改革的方向。

（三）戶(hù)籍制度的存在

城鄉(xiāng)分割的戶(hù)籍制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的歷史產(chǎn)物。二元戶(hù)籍制度的形成不僅標(biāo)志著戶(hù)口成為一種身份的象征，而且也成為享受何等社會(huì)保障的依據(jù)。城市戶(hù)口和農(nóng)村戶(hù)口差異的存在使得城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障優(yōu)于農(nóng)村居民的社會(huì)保障，主要表現(xiàn)在：在教育上，城鎮(zhèn)居民教育環(huán)境、教育資源、教育設(shè)施普遍比農(nóng)村居民所享受的標(biāo)準(zhǔn)要高，因此使得城鎮(zhèn)居民的學(xué)歷普遍高于農(nóng)村居民；在就業(yè)上，城鎮(zhèn)居民主要從事腦力勞動(dòng)性質(zhì)的工作，而農(nóng)民主要從事體力勞動(dòng)；在社會(huì)福利方面，城鎮(zhèn)居民社會(huì)福利待遇高，而農(nóng)民社會(huì)福利沒(méi)保障。這種由戶(hù)籍制度引起的社會(huì)保障“先天不平等”嚴(yán)重影響了社會(huì)公平。

（四）老齡化

截止2011年底，我國(guó)60歲及以上老年人口達(dá)1.85億，且每年以近800萬(wàn)的速度增加，預(yù)計(jì)到“十二五”期末，全國(guó)老年人口將增加4300多萬(wàn)，達(dá)到2.21億，屆時(shí)80歲及以上的高齡老人將達(dá)到2400萬(wàn)，65歲以上空巢老人將超過(guò)5100萬(wàn)。人口老齡化對(duì)我國(guó)社會(huì)保障體系改革提出了新要求，尤其在養(yǎng)老保障制度方面，我國(guó)現(xiàn)存的城鄉(xiāng)二元養(yǎng)老保障體制改革更需要進(jìn)一步深化。人口老齡化給社會(huì)保障帶來(lái)很大壓力：家庭和社會(huì)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)加重；養(yǎng)老保險(xiǎn)基金開(kāi)支攀升；養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理體系需要轉(zhuǎn)變。十八屆三中全會(huì)做出了研究制定漸進(jìn)式延遲退休年齡政策，該政策的頒布正是對(duì)社會(huì)保障改革的一次新嘗試，對(duì)于創(chuàng)新我國(guó)城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障體系改革提供了借鑒。但是，依據(jù)我國(guó)人口老齡化的態(tài)勢(shì)，社會(huì)保障體系改革的任務(wù)仍然非常艱巨。

三、完善我國(guó)城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障體系的政策建議

建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系是黨和國(guó)家一直努力的目標(biāo)，但是城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系構(gòu)建是項(xiàng)復(fù)雜而艱巨的系統(tǒng)工程，絕不是一蹴而就的事情，它需要我們?cè)诿髦袆?chuàng)新改革，在改革中更深入的摸索，總之是“頂層設(shè)計(jì)和摸著石頭過(guò)河”。通過(guò)以上分析，結(jié)合我國(guó)特殊的國(guó)情，對(duì)城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障體系改革提出以下政策建議。

（一）加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度改革，整合城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度

農(nóng)村社會(huì)保障一直是城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障體系中的薄弱環(huán)節(jié)，農(nóng)民的社會(huì)保障一直處在我國(guó)社會(huì)保障的邊緣。提高農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)金、低保金及新型農(nóng)村合作醫(yī)療補(bǔ)助金是對(duì)農(nóng)民社會(huì)保障的最高福祉，也是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障平等的良好途徑。另外，通過(guò)建立城鄉(xiāng)和地區(qū)之間的社會(huì)保障銜接機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障的整合，主要有：整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)管理資源共享；制定實(shí)施城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系、基本醫(yī)療保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，以退休人員為重點(diǎn)推動(dòng)異地就醫(yī)結(jié)算，允許選擇新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的農(nóng)民工根據(jù)自身實(shí)際情況進(jìn)入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

（二）著力推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度統(tǒng)一立法

城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系應(yīng)該具備統(tǒng)一的法律制度。目前，二元的社會(huì)保障體系使得城鄉(xiāng)社會(huì)保障法律制度不統(tǒng)一，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工在社保、醫(yī)保、教育、住房等方面無(wú)法享受城鎮(zhèn)待遇。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系應(yīng)該確保城鄉(xiāng)社會(huì)保障法律統(tǒng)一。具體做法包括：確立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的工傷保險(xiǎn)法律制度，通過(guò)立法由用人單位按照法律普遍性原則讓進(jìn)城務(wù)工人員全部參加工傷保險(xiǎn)；確立統(tǒng)一的失業(yè)保障法律制度，由用人單位和農(nóng)民工本人按法律規(guī)定的比例繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)用；確立統(tǒng)一的醫(yī)療保險(xiǎn)法律制度，打破身份等級(jí)和城鄉(xiāng)分治的局面。

（三）加大農(nóng)村社會(huì)保障基金投入，縮小城鄉(xiāng)社會(huì)保障待遇

目前，城鄉(xiāng)社會(huì)保障水平存在較大差距，為了進(jìn)一步提高農(nóng)村社保水平，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系一體化，各級(jí)政府部門(mén)應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障金投入，提高農(nóng)村社會(huì)保障待遇。應(yīng)該建立農(nóng)村社會(huì)保障資金動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平增加保障資金，使各級(jí)財(cái)政補(bǔ)助金及時(shí)撥付到位；穩(wěn)步提升農(nóng)村居民最低生活保障、新農(nóng)合補(bǔ)助、五保戶(hù)和農(nóng)民養(yǎng)老的待遇標(biāo)準(zhǔn)；加快農(nóng)村基本公共服務(wù)體系建設(shè)，了解并研究新農(nóng)合制度的資金匹配狀況、資金統(tǒng)一運(yùn)作和個(gè)人付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題，同時(shí)較大程度地提升報(bào)銷(xiāo)比例和報(bào)銷(xiāo)極限。

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（作者單位：西南交通大學(xué)公共管理學(xué)院）