PPP機制創(chuàng)新：法治化契約

刺桐大橋BOT項目具有我國本土民營資本進入PPP機制創(chuàng)新領(lǐng)域的首創(chuàng)意義。通過調(diào)查分析刺桐大橋項目啟動和運營以來遇到的問題及其原因，此報告提出了解決問題的辦法選項，并總結(jié)了可從該項目獲得的啟示，強調(diào)在我國促進PPP機制構(gòu)建和發(fā)展，必須推動法治化契約制度建設(shè)。

泉州市境內(nèi)橫跨晉江的刺桐大橋，是福建省特大型公路橋梁之一，也是我國國內(nèi)最早采用引入本土民營資本的BOT方式建設(shè)的路橋項目。在研究推動公私合作伙伴關(guān)系即政府與社會資本合作模式（PPP）機制創(chuàng)新方面，對這件20年前出現(xiàn)的具體案例做考察分析，很有現(xiàn)實意義。

刺桐大橋項目首創(chuàng)意義

20世紀(jì)90年代初期，泉州市只有一座跨越晉江的大橋——泉州大橋，其原設(shè)計每晝夜通車5000輛，實際每晝夜通車已上升為2.4萬輛，嚴(yán)重超負(fù)荷運行，成為國道324線及泉州市南北交通的“瓶頸”地段。廈門機場竣工運營后，人流、車流的迅速上升，使這個問題更趨嚴(yán)重。為緩解交通壓力，1994年初，泉州市決定再建一座跨江大橋。由于當(dāng)時泉州市政府財力十分有限，因而決定對外招商。消息傳出之后，幾家外商前往洽談，但終因提出的條件過于苛刻而未果。此時，泉州市名流實業(yè)股份有限公司（以下簡稱“名流公司”）的陳慶元董事長，以一個偶然的機會得知此情況，作為民營內(nèi)資企業(yè)界人士，以其敏感的洞察力、并依據(jù)他過去了解的香港海底隧道投資建設(shè)模式的啟示，表示愿意不帶任何附加條件以BOT模式承建刺桐大橋，成為國內(nèi)“第一個吃螃蟹的人”。

為了籌建大橋，1994年5月至10 月，由名流公司與政府授權(quán)投資的泉州市路橋開發(fā)總公司按60∶40的出資比例成立“泉州刺桐大橋投資開發(fā)有限公司”（1999年為尋求上市整體變更為“泉州市名流路橋投資開發(fā)股份有限公司”，以下簡稱“名流路橋公司”），公司注冊資本為8500萬元。1994年10月5日，市政府正式批準(zhǔn)刺桐大橋投資公司按照BOT模式進行大橋的建設(shè)運營。

按照要求，刺桐大橋經(jīng)營期限為30年（含建設(shè)期），建設(shè)期為三年，大橋如不能如期完成，市政府將指定有關(guān)單位收購續(xù)建。為保證工程質(zhì)量，大橋的建設(shè)采用工程施工總承包方式，并通過嚴(yán)格的招投標(biāo)競爭機制，公開、公平、擇優(yōu)地選擇了交通部第二航務(wù)工程局為施工單位，福建省交通規(guī)劃設(shè)計院為設(shè)計單位，原鐵道部大橋建設(shè)監(jiān)理公司為監(jiān)理單位，福建省交通基本建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督站實施政府監(jiān)督，總體實現(xiàn)了“項目業(yè)主化，籌資市場化，建設(shè)責(zé)任法律化，經(jīng)濟管理規(guī)范化”。大橋工程于1995年5月18日動工建設(shè)，1996年底竣工，全長1530米，全橋并列六車道，設(shè)置中央綠化分隔帶，橋下可通行500噸海輪。1997年1月1日正式投入運營，比規(guī)定的三年工期節(jié)省了近一半的時間，工程質(zhì)量達到全優(yōu)。

刺桐大橋采用以刺桐大橋經(jīng)營權(quán)質(zhì)押貸款、固定貸款和流動貸款相結(jié)合，并在國內(nèi)首次采取以按揭式還本付息方式償還銀行貸款。泉州市名流路橋投資開發(fā)股份有限公司為刺桐大橋出資人，以出資額為限承擔(dān)有限責(zé)任，以公司未來的收益和資產(chǎn)作為融資的基礎(chǔ)， 全權(quán)負(fù)責(zé)大橋的建設(shè)、資本注入和經(jīng)營管理等一系列重大決策，并根據(jù)與政府協(xié)商制定的收費方式及收費標(biāo)準(zhǔn)對大橋使用者進行收費，直至特許經(jīng)營期結(jié)束為止，期間所獲得的收益歸名流路橋公司支配。

公司首先從工商銀行貸款，到期后又轉(zhuǎn)到興業(yè)銀行貸款，2007年又從興業(yè)轉(zhuǎn)入民生銀行貸款，前面兩家銀行以短期貸款為主，而從民生銀行貸款是一種新的方式，貸款期限是十年，按月等額還款，前面還款中利息占多數(shù)，隨著時間推移，利息減少而本金增加。大橋運營的收入所得根據(jù)與貸款銀行之間的現(xiàn)金流量管理協(xié)議進入貸款銀行監(jiān)控賬戶，并按照資金使用的優(yōu)先順序進行分配，即先支付工程正常運行所發(fā)生的資本開支、管理費用，然后按計劃償還債務(wù)，盈余資金按投資比例進行分配。

刺桐大橋建成后，迅速成為連接泉州晉江、石獅和鯉城三大經(jīng)濟中心干線公路網(wǎng)的樞紐，并為分流國道324線的過境車輛、改善晉江南北岸交通、促進晉江南岸的開發(fā)發(fā)揮了作用。

刺桐大橋自1997年通車以來，車流量迅速上升，車輛通行收入由1997年的2371萬元增至2006年的8100萬元，但其后隨著后渚大橋、晉江大橋等的建成通行，分流了車流量，2013年降至4200萬元。

刺桐大橋的建設(shè)，實現(xiàn)了以較小量國有資金引導(dǎo)較大量民營企業(yè)資金投資于原認(rèn)為只能由政府興辦的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，成為以內(nèi)地民營資本為主的BOT投資模式的國內(nèi)首例，開創(chuàng)我國本土民營經(jīng)濟主體為主組建特殊項目公司（SPV）投資基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)的先河。其采用的以刺桐大橋特許經(jīng)營權(quán)質(zhì)押貸款和按揭式還本付息的模式，為我國長期受困的大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資提供了良好的示范和借鑒。在更明確認(rèn)識PPP對于新時期打造中國經(jīng)濟升級版的特別重要的意義的當(dāng)下，也更應(yīng)當(dāng)充分肯定刺桐大橋BOT項目“敢為天下先”的首創(chuàng)之功，以及其中蘊含的改革哲理。

BOT遭遇難題

由于一系列主客觀因素的局限，刺桐大橋BOT項目雖有SPV的構(gòu)架，卻并未形成本應(yīng)與之相匹配的規(guī)范的契約文本。實際生活中其運營期中已經(jīng)發(fā)生和可能于未來發(fā)生的種種相關(guān)重要影響、連帶因素的變化，如何在“公私合作”框架下得到令各方相對滿意的解決，便成為難題。在缺乏明晰契約的情況下，該項BOT存續(xù)期內(nèi)不確定性的沖擊已屢有發(fā)生和疊加，未得有效化解。

1.面對車輛分流因素形成的利益分割，業(yè)主公司處于完全無奈狀態(tài)

在泉州刺桐大橋于1997年正式投入運營之前，福建省交通廳已于1984年在晉江之上投資建成一座收過橋費的“泉州大橋”。該橋的收費管理權(quán)于1997年由福建省政府移交給了泉州市政府。由此，刺桐大橋業(yè)主（民營資本為主）與泉州大橋業(yè)主（泉州市政府）之間在已有刺桐大橋的合作關(guān)系之上，又形成了泉州大橋帶來的直接的利益競爭關(guān)系。其后，先后又有“順濟新橋”、“筍江大橋”、“后渚大橋”、“晉江大橋”、“黃龍大橋”、“田安大橋”多個項目相繼建成通車，程度不等地減少了刺桐大橋的車流量。目前，在上述八座大橋中，除刺桐大橋?qū)^往車輛收費外，其余大橋均已處于免費通車狀態(tài)（泉州大橋、順濟新橋、筍江大橋等三橋于2004年7月取消收費）。無論刺桐大橋之外在晉江上由地方政府投資建設(shè)的各大橋收費與否，都形成對刺桐大橋項目利益的一定競爭性分割，在其他各橋均免費通行之后，這種對于刺桐大橋項目的利益分割，已處于理論上可說明的峰值狀態(tài)。受到明顯的利益調(diào)減沖擊影響的刺桐大橋業(yè)主方，對于這些，卻處于完全無奈狀態(tài)，既拿不出任何基于契約的制約因素或與政府做出某種“討價還價”式調(diào)整的依據(jù)，也無法向已更迭幾屆的地方政府領(lǐng)導(dǎo)形成有效（有結(jié)果）的溝通互動。BOT形式構(gòu)架中的“合作”，在此實際演變?yōu)槠髽I(yè)向政府的“匯報”，而不是“磋商”，但一個企業(yè)的“匯報”在新的政府領(lǐng)導(dǎo)班子那里，或石沉大海不得下文，或以“新官不理舊賬”的態(tài)度不做出實質(zhì)性回應(yīng)。

2.投資方經(jīng)營權(quán)和收益未能得到充分保障

根據(jù)2004年國務(wù)院頒發(fā)的《收費公路管理條例》第三章第20條的規(guī)定：“收費公路權(quán)益包括收費權(quán)、廣告經(jīng)營權(quán)、服務(wù)設(shè)施經(jīng)營權(quán)”，在這些權(quán)益中，對于刺桐大橋的投資方而言，只有收費權(quán)得到了保障，其他權(quán)益并未得到很好落實。比如刺桐大橋投資方在大橋兩側(cè)管轄范圍內(nèi)自設(shè)的廣告牌被泉州市政府強勢拆除，同時，投資方提交的廣告經(jīng)營權(quán)、配套服務(wù)設(shè)施經(jīng)營權(quán)申請也始終沒有得到地方政府相關(guān)部門批復(fù)和回應(yīng)。

3.政府領(lǐng)導(dǎo)層意愿驅(qū)動的產(chǎn)權(quán)重組，曾使業(yè)主方的名流公司瀕臨危機

2006年市政府領(lǐng)導(dǎo)班子進行調(diào)整后，新領(lǐng)導(dǎo)班子對BOT項目態(tài)度改變，打算將原來政府持有的40%股份轉(zhuǎn)讓出去。由于項目還在建設(shè)階段，如果政府撤資，會直接影響到銀行對項目的持續(xù)貸款，當(dāng)時名流公司面臨資金鏈有可能斷裂的風(fēng)險。名流公司陳總到省交通廳努力尋求幫助，加上當(dāng)時中央媒體的宣傳報道，福建省交通運輸集團有限公司和福建省公路開發(fā)總公司同意接收市政府轉(zhuǎn)讓的30%股份，泉州市政府分別向這兩家公司轉(zhuǎn)讓15%的股份，形成目前的股權(quán)結(jié)構(gòu)：名流公司、福建省交通運輸集團有限公司、福建省公路開發(fā)總公司和泉州市路橋開發(fā)總公司分別占60%、15%、15%、10%。

4.政府領(lǐng)導(dǎo)層強勢施加的“建設(shè)增項”，使業(yè)主方的名流公司增加了規(guī)?？捎^的利益讓渡負(fù)擔(dān)

1998年，政府安排項目公司投資4360萬元建設(shè)刺桐大橋連接線324國道復(fù)線公路6.3公里，2006年政府再次安排項目公司投資7867萬元建設(shè)刺桐大橋連接沿海大通道陳泉公路段刺桐大橋南互通工程項目。大橋項目總投資只有2.7億元，而項目外投資就高達1.2億元，占投資額的45%，無疑給企業(yè)增加了沉重負(fù)擔(dān)，“依據(jù)”卻全然來自政府方面新冒出的強勢要求。

5.收費標(biāo)準(zhǔn)無法形成調(diào)整機制

在刺桐大橋建設(shè)之初，泉州市政府方面與名流公司（此BOT中SPV的控股主體）方面并沒有就收費調(diào)價機制形成任何契約，因此，名流路橋公司SPV即業(yè)主只能按照福建省政府的批準(zhǔn)，一直沿用當(dāng)時泉州大橋的收費標(biāo)準(zhǔn)收費，如，小型轎車的單次通行費為6元（而國內(nèi)大部分省、市收費路橋的同類收費標(biāo)準(zhǔn)則為10元以上）。刺桐大橋正式運營17年來，在人工成本、生產(chǎn)要素成本，以及管理成本不斷上升的情況下，始終未能對車輛通行收費標(biāo)準(zhǔn)做出調(diào)整。

6.國家各級政府政策法規(guī)變動風(fēng)險可能由業(yè)主獨自承擔(dān)

依據(jù)1996年12月25日福建省政府辦公廳《關(guān)于同意設(shè)立泉州刺洞大橋通行費征收站的批復(fù)》函，名流路橋公司作為投資方和業(yè)主，于1996年12月29日正式設(shè)站收費。2003年12月26日，福建省政府在其《關(guān)于公布我省普通公路和城市道路收費站（點）的通知》中，正式批復(fù)刺桐大橋的收費期限至2025年5月18日止，為期30年。

2004年國務(wù)院頒布實施《收費公路管理條例》，其中規(guī)定：經(jīng)營性收費公路收費期限最長不得超過25年。據(jù)此，福建省政府在《關(guān)于報送福建省收費公路專項清理工作整改意見的函》中，明確刺桐大橋收費站以縮短年限方式進行整改，將該橋收費期限改為1996年12月29日至2021年12月28日，即縮短為25年。由于交通運輸部、國家發(fā)改委、財政部等部委對福建省上報的有關(guān)刺桐大橋收費站專項整改及補償意見尚無明確答復(fù)，投資方正面臨著此項由國家政策法規(guī)變動帶來的風(fēng)險因素。

BOT項目難題成因

由技術(shù)性因素引發(fā)：對于一江多橋并存與演變的不確定性，項目缺少排他性的制度安排和利益爭端解決機制。

當(dāng)年的刺桐大橋成為泉州境內(nèi)晉江上第二座收費橋梁的情況，已演變?yōu)槟壳霸谌菥硟?nèi)跨越晉江的大橋共有八座（分別是：泉州大橋、刺桐大橋、順濟新橋、筍江大橋、后渚大橋、晉江大橋、黃龍大橋、田安大橋），即后面陸續(xù)有六座橋梁晚于刺桐大橋建成。另外，加上第一座泉州大橋，刺桐大橋之外的七座橋梁都已免費供車輛通行；刺桐大橋與其比鄰的兩座大橋之間，最遠(yuǎn)距離不足千米。在“泉州大橋”收費權(quán)沒有移交給當(dāng)?shù)卣埃菔姓畬Υ掏┐髽虻慕ㄔO(shè)曾傾注了高度熱情，因為當(dāng)時泉州大橋過橋費全部由省里收走，市政府希望通過新建的刺桐大橋來與省級“分杯羹”。

但隨泉州大橋收費權(quán)移交泉州市政府后，刺桐大橋投資方（業(yè)主為名流路橋公司）與地方政府的“蜜月期”也就戛然而止，從此，形成政府與企業(yè)之間的長期利益之爭。1997年，在刺桐大橋正式投入運營后不久，泉州至廈門高速公路（泉廈高速）也正式通車，刺桐大橋距該高速公路僅300米，當(dāng)時名流公司作為主要投資方提出路橋連接方案和請求，但并沒有得到相關(guān)部門的批準(zhǔn)。相反，泉州市卻舍近求遠(yuǎn)，投資1.3億元，修建了一條橫向的牛山連接線，將泉廈高速與324國道貫通，然后，再貫通與324國道相連的泉州大橋，將部分車流直接導(dǎo)向地方政府有收費權(quán)的泉州大橋。這僅是地方政府與企業(yè)爭利的開始。上述“怪異”現(xiàn)象的出現(xiàn)，技術(shù)層面的原因直接聯(lián)通于“公私合作”各方不同的利益考慮，但在此BOT建設(shè)之初，公共部門（地方政府）與私人部門（社會投資者）之間并沒有就項目的排他性與可能的競爭做出任何事先的契約，事實上也沒有就日后出現(xiàn)的糾紛制定出任何規(guī)范化的、合理的化解機制。

最早與刺桐大橋具有競爭關(guān)系的泉州大橋，是由福建省交通廳于1984年投資建成的，根據(jù)當(dāng)時制定的《泉州大橋征收過橋費暫行辦法》規(guī)定，從當(dāng)年12月1日開始，泉州大橋征收過橋費，直到大橋1900多萬元投資全部收回為止。實際上，到1988年泉州大橋投資就已經(jīng)全部收回，后幾經(jīng)延遲收費期，直到2004年才正式取消收費。泉州市之所以在接手后仍超過既定收費期近十年抱著泉州大橋這棵“搖錢樹”不放，當(dāng)然是因為這樣可為當(dāng)?shù)卣畮砜捎^的資金，而且，當(dāng)?shù)氐暮芏嗦窐蝽椖抠J款也是通過泉州大橋收費權(quán)來做還款保證的。

通盤觀察，地方政府在公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域這種“資金滾動開發(fā)機制”本無可厚非，但在對相關(guān)民間資本、民營企業(yè)的態(tài)度上，一時熱情、另一時打壓：在政府資金拮據(jù)時，鼓勵名流公司與政府合作成立刺桐大橋業(yè)主方名流路橋公司，而一旦有了新的資金相對寬松局面和與業(yè)主方利益相左的新收入來源，就馬上變臉，施壓“修理”，并形成一種奇異的“悖反怪象”：一方面，地方政府（部門）不斷舉借新債從事新的基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，致使地方政府性債務(wù)規(guī)模不斷上升；另一方面，有著強烈投資愿望和經(jīng)營管理經(jīng)驗的民營企業(yè)卻不敢和不能順利進入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，或已經(jīng)進入的社會資本，不能較好地持續(xù)開展經(jīng)營業(yè)務(wù)。

這一怪象背后的根本原因，是政府與市場的關(guān)系這一我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)軌變革中的核心問題沒有得到正確處理：由于各種機緣因素興辦、但符合發(fā)展大方向的刺桐大橋BOT項目，在政府企業(yè)“合作”開端之后，政府在其后并不是作為契約中的一方，而是既當(dāng)起了裁判，又兼任了運動員。由此壓抑了緩解地方負(fù)債壓力、提升資金績效和基礎(chǔ)設(shè)施運營管理水平的后續(xù)潛力空間。

由階段性不同特點引發(fā)：地方政府依靠土地批租等收入開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對PPP趨于冷淡。

在市場化改革中，地方政府獲得了土地使用權(quán)有償出讓收入的絕對支配使用權(quán)，并且隨城市化進程加快，我國城鎮(zhèn)不動產(chǎn)價格若干年內(nèi)呈普遍上漲態(tài)勢，在高房價的持續(xù)牽引下，各地土地拍賣頻頻爆出新“地王”。在地方政府“腰包”不斷鼓起來后，由自己動手大興土木的沖動也越來越大。

隨著一些地區(qū)政府收入增加，財政形勢好轉(zhuǎn)，地方長官往往更愿意、也更習(xí)慣于用傳統(tǒng)的直投方式來從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而非積極考慮PPP項目方式。在我國，PPP項目興起于上世紀(jì)90年代，于1997年達到其發(fā)展的一個高峰，1998年-2002年便經(jīng)歷低谷，2003年十六屆三中全會后再次經(jīng)歷高速發(fā)展時期，到2008年美國次貸危機，我國啟動4萬億元政府主導(dǎo)的投資刺激方案，地方政府又減少了PPP的應(yīng)用。尤其在1997年的亞洲金融危機及2008年美國的次貸危機爆發(fā)后，為了減少外部環(huán)境給我國經(jīng)濟發(fā)展帶來的不利影響，政府兩度以刺激性的擴張政策加大對基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度，都曾弱化了PPP 的地位。

另外，盈利性項目或有持續(xù)性現(xiàn)金流的項目，近年地方政府一般都可以假借“融資平臺公司”之手，以土地出讓收入為抵押向銀行貸款的方式來實施建設(shè)，因此，民營企業(yè)便往往很難介入其中。這也是2010年“融資平臺公司”遇到較全面清理整頓之前，各地普遍存在的一種狀態(tài)。

由法律、契約層面的缺陷引發(fā)：缺乏關(guān)于PPP的法律制度，增加了民營企業(yè)的交易成本和運作困難。PPP一般涉及的都是公共工程與公共服務(wù)領(lǐng)域的投資項目，并與公眾日常生活密切相關(guān)，依托相關(guān)項目提供的服務(wù)質(zhì)量、價格等，均是比較敏感的話題，也特別容易引起民意的反彈。所以，需要制定一套專門的法律法規(guī)，對PPP項目的立項、投標(biāo)、建設(shè)、運營、管理、質(zhì)量、收費標(biāo)準(zhǔn)及其調(diào)整機制、項目排他性及爭端解決機制，以及移交等環(huán)節(jié)作出全面、系統(tǒng)的規(guī)定。

雖然PPP模式在我國已運行了相當(dāng)長的時間，但卻明顯缺乏國家層面的法規(guī)制度，有的只是地方性的或行業(yè)性的管理辦法或規(guī)定。在某些地方，PPP項目的建設(shè)，甚至作為憑據(jù)的僅有地方政府一紙“紅頭文件”（如刺桐大橋BOT案例），其法律效力很低。由此造成了在合作過程中，公、私雙方并不是在成熟的法律框架下形成盡可能清晰有效的契約而處理利益關(guān)系，而是“走一步說一步”。由于政府部門掌握著公權(quán)力，很容易將自己的意志強加于私人部門，在相關(guān)的博弈過程中，私人部門幾乎注定是弱勢的一方，得不到法律和契約的有效保護，成為很多額外風(fēng)險或成本的承擔(dān)者。

分析至此，可以看出，泉州刺桐大橋PPP項目運行過程出現(xiàn)的種種問題，都可歸結(jié)為根本的一條：相關(guān)法律制度體系建設(shè)的不到位、契約的缺失，以及政府部門掌握著單方面、少節(jié)制地變動“游戲規(guī)則”的權(quán)力。

問題解決之策

目前該項目已經(jīng)運營17年，按照合同還需要運營13年，由于交通部《收費公路管理條例》規(guī)定經(jīng)營公路收費年限不得超過25年，因此按《條例》該項目運營年限則還只有8年。該項目收費標(biāo)準(zhǔn)17年來從沒有調(diào)整。名流公司提出兩個要求：一是如縮短收費年限應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的補償；二是收費標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)前物價做適當(dāng)調(diào)整。此外還有第三條建議：最好由地方政府提前回購該項目，民企方面以可接受的價格（包括后來新增的兩條路段建設(shè)的對價）退出。我們有如下一些看法：

1.關(guān)于收費期限調(diào)整問題

由于《收費公路管理條例》是在2004年實施，晚于該項目的收費起始時間，因此，我們認(rèn)為有以下兩種可能的解決方案選項：按不適合該《條例》處理，使刺桐大橋項目按原約定日期完成收費?；蛘?，按《條例》執(zhí)行，將縮短的最后幾年間評估的收費量值減去相應(yīng)的管理成本后，補償給項目公司。

2.關(guān)于收費價格調(diào)整問題

價格調(diào)整機制是BOT合同的重要內(nèi)容，但由于刺桐大橋項目為國內(nèi)資本參與公共項目的首例，沒有什么經(jīng)驗可借鑒，在當(dāng)時未產(chǎn)生完備的合同也是可以理解的。但如何彌補這一過失？我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)考慮到如下幾點：一是根據(jù)實際運營成本情況，適當(dāng)提高收費價格在理論上無誤，但是由于目前這已是泉州境內(nèi)唯一的收費大橋，可能會因提高收費價格導(dǎo)致流量損失，進而對于經(jīng)營者來說，可能會產(chǎn)生新的風(fēng)險；對于政府方面，也會遇到不可忽視的民意壓力。二是如果不提價，政府應(yīng)考慮在落實廣告經(jīng)營權(quán)等方面予以間接補償。

3.關(guān)于按目前收益水平和剩余年限測算、協(xié)商政府回購

既然合作已不再愉快，又無清楚的契約依據(jù)，按常理來說，如能形成一個雙方可接受的政府回購方案，也不失為一個“就此了結(jié)”性質(zhì)的選項。但與這個選項相關(guān)的考慮還有如下兩個方面：第一，如果遲遲形成不了雙方可接受的方案，卻曠日持久地耗費磋商精力，徒增“不愉快”因素，反而不美；第二，刺桐大橋BOT項目作為國內(nèi)敢為天下先“第一個吃螃蟹”的內(nèi)資PPP案例，不僅在泉州和福建，而且在更大范圍內(nèi)，都具有標(biāo)桿、品牌意義和示范效應(yīng)，在領(lǐng)導(dǎo)層和有關(guān)管理部門高度關(guān)注PPP概念下的機制創(chuàng)新以打開“升級版”經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿臻g和高質(zhì)量地置換地方政府債務(wù)的現(xiàn)階段，刺桐大橋BOT項目如以政府提前回購作一了結(jié)，不僅不符合現(xiàn)階段全面推進改革創(chuàng)新、充分調(diào)動民間資金、社會資本積極性的大方向，社會影響不好，而且對于泉州和福建地方政府區(qū)內(nèi)下一階段的相關(guān)工作與鼓勵民營資本發(fā)展也可能帶來不良陰影。

因此，我們提出，還可積極考慮有別于以上三個選項的第四種選項：

4.積極的選項考慮：形成中期補充合約，彌補原來的契約缺位，保持刺桐大橋BOT基本框架，爭取“善始善終”

如能在刺桐大橋BOT項目相關(guān)方的磋商中形成一種“亡羊補牢”作用的中期補充合約，明晰規(guī)定所有的相關(guān)因素處理方案而覆蓋此項目未來的整個存續(xù)期，則不失為一種最具積極意味的處理：既化解項目自身業(yè)已累積多年的矛盾和不愉快因素，又提升該項目的品牌示范效應(yīng)而可以產(chǎn)生更好服務(wù)全局、也服務(wù)泉州與福建地方政府發(fā)展戰(zhàn)略的結(jié)果。我們認(rèn)為這一選項應(yīng)作為上上策，擺在諸多可能選項的首位。

要形成一份較高水平的中期補充合約，顯然需積極借鑒國內(nèi)外相關(guān)的PPP領(lǐng)域的經(jīng)驗，引入專業(yè)咨詢、高端政府部門協(xié)調(diào)等要素，經(jīng)過磋商談判，爭取最終把所有爭端點推至作妥協(xié)處理的可接受狀態(tài)，并可預(yù)留未盡事宜的彈性和規(guī)范處理空間。這一中期補充合約（契約）的實質(zhì)內(nèi)容，應(yīng)是使最關(guān)鍵的關(guān)系處理即業(yè)主全周期投資的實際回報率，達到一個對我國沿海區(qū)域民間資本25年-30年合計而言較合理的區(qū)間狀態(tài)（如9%-12%）。

案例啟示

刺桐大橋項目的實施促進了地方經(jīng)濟社會發(fā)展，并帶來了內(nèi)資參與BOT項目的突破與先行示范。但它也經(jīng)歷了自身演變中的繁榮和困難。當(dāng)它繁榮時，曾吸引了眾多民營企業(yè)的目光，提升了社會資本方面對政府公共投資項目的興趣；當(dāng)它遇到困難時，也曾使不少民營企業(yè)對政府項目望而生畏，避之惟恐不及。正像該項目當(dāng)家人所言：“榜樣的力量是無窮的，修理榜樣的后果又是非常嚴(yán)重的?！?/p>

今后，為了更好地推廣PPP機制創(chuàng)新，落實十八大報告和十八屆三中全會的精神，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化、使市場發(fā)揮資源配置中的決定性作用、快速轉(zhuǎn)變政府職能、建立現(xiàn)代財政制度和推動新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，有必要舉一反三總結(jié)如下幾個方面的啟示，以利相關(guān)工作：

1.加快法律法規(guī)建設(shè)

由于PPP項目運營期限較長，在運營期間會經(jīng)歷若干屆政府官員交替，為使民營資本不受到不公平的待遇和不確定性的較大壓力威脅，只能通過法律來規(guī)范和實現(xiàn)保障。同時，由于BOT等PPP項目的最終資產(chǎn)屬于政府所有，法律同樣也會保護政府最終所得到的資產(chǎn)是完整的。為能如愿促進我國PPP機制創(chuàng)新的健康發(fā)展，相關(guān)法律法規(guī)和“法治化營商環(huán)境”的打造，是當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)力求較快成型。

2.完善政府制度約束

在PPP法律框架之下，還需要有延伸、覆蓋于相關(guān)者的制度約束，特別是我國過去一向強勢的各級政府和公權(quán)部門、權(quán)力環(huán)節(jié)所受的制度約束，以避免不當(dāng)?shù)娜藶楦深A(yù)導(dǎo)致項目失敗。在法治化環(huán)境中，合法的契約就具有項目制度規(guī)范的意義與權(quán)能，以法律保障契約，也就是以法律保障制度的實施。契約如不嚴(yán)肅執(zhí)行，受害方通常都是民營企業(yè)，必定會影響該領(lǐng)域民營企業(yè)進入的積極性。完善對于PPP中政府方面的制度約束，也是“把權(quán)力關(guān)進籠子”這一真諦在該領(lǐng)域機制創(chuàng)新中的關(guān)鍵性操作點。

3.優(yōu)化利益調(diào)節(jié)機制

PPP項目一般具有很高的公益性，同時也具有較高的壟斷性（特許經(jīng)營特征）。情況變化中，往往難免需要作出調(diào)整。一方面，不能讓經(jīng)營者因市場原因運營不下去，同時另一方面，也不能讓經(jīng)營者輕易獲得暴利。如果因市場原因或不可預(yù)測的某些客觀因素，導(dǎo)致項目運營不下去，會造成政府、企業(yè)、社會多方面損失，因此政府應(yīng)當(dāng)在調(diào)整方案中給予一定支持。但如果項目產(chǎn)生了較明顯的暴利，也勢必會引發(fā)利益分配的不合理狀態(tài)和引起社會公眾的不滿，甚至有可能成為社會的不穩(wěn)定因素。因此，應(yīng)當(dāng)注重以“風(fēng)險共擔(dān)，利益共享，合理利潤”為基準(zhǔn)優(yōu)化利益調(diào)節(jié)機制。表現(xiàn)為價格的利益參數(shù)，如不宜用漲價方式實現(xiàn)必要的利益調(diào)整，政府方面一般需以其他方式（如補助方式）來作出必要替代。

4.堅持科學(xué)分配風(fēng)險

PPP項目的風(fēng)險分配原則是讓最有能力承擔(dān)的一方承擔(dān)特定類型的風(fēng)險。也就是說，一個PPP項目有若干種風(fēng)險，每種風(fēng)險由誰來承擔(dān)，不應(yīng)背離能力原則，即應(yīng)由風(fēng)險的特點來決定由誰來承擔(dān)——合作方中誰更有能力承擔(dān)該風(fēng)險，就應(yīng)由誰來承擔(dān)，并體現(xiàn)于規(guī)范的契約之中。比如，政策風(fēng)險應(yīng)當(dāng)由公共部門來負(fù)責(zé)使其最小化，而經(jīng)營管理風(fēng)險應(yīng)當(dāng)主要由私營部門來負(fù)責(zé)使其最小化。在刺桐大橋項目中，收費期限的調(diào)整就屬于政策風(fēng)險，應(yīng)當(dāng)由公共部門即相關(guān)各級政府來承擔(dān)，而不應(yīng)當(dāng)將這種風(fēng)險一古腦推給企業(yè)承擔(dān)。

5.加強多重監(jiān)督管理

PPP項目涉及公眾利益，在PPP項目中，應(yīng)當(dāng)從項目的規(guī)劃開始就加強多方面監(jiān)督管理。相關(guān)信息應(yīng)保持盡可能高的透明度，政府部門監(jiān)督、社會公眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督和專業(yè)力量（如獨立中介組織）監(jiān)督等，應(yīng)合成有效的多重復(fù)合監(jiān)督體系。

此文為財政部財政科學(xué)研究所調(diào)研報告。該課題執(zhí)筆人為財科所研究員賈康、孫潔、陳新平、副研究員程瑜