棉改再闖關(guān)

焦建

9月底10月初，隨著棉花次第在新疆南北主要棉區(qū)開秤上市，又是一輪新棉季。

與往年不同，因國家在新疆試驗用目標(biāo)價格代替以往的臨時收儲政策，收購量一度占到產(chǎn)量超過九成的中儲棉公司，今年將停止收購，代之以由市場形成棉價，國家補貼棉農(nóng)差價，是為新一輪棉改。

牽一發(fā)而動全身，中央及地方政府、棉農(nóng)、紡織企業(yè)、中間收購商，乃至沒有試點的其他棉區(qū)相關(guān)各方，對結(jié)果均翹首以待。

因生產(chǎn)已進入高成本時代，中國本輪棉改闖關(guān)的制約條件將大大增加，闖關(guān)使命也由一變二：讓針對上游農(nóng)民的補貼與價格分離化，讓針對下游產(chǎn)業(yè)的棉花定價市場化。以此促進棉花上游和下游、工業(yè)和農(nóng)業(yè)關(guān)系的平衡處理。

此外，按照財政部部長樓繼偉所透露的信息，本輪在新疆試點的棉花及在東北等地試點的大豆，其采取的目標(biāo)價格補貼方案，將成為中國農(nóng)產(chǎn)品未來補貼方式改革的重要探路。試點成功后，中國有望盡快推動現(xiàn)有備受爭議的最低收購價及臨時收儲政策，向“價補分離”方向轉(zhuǎn)變。

所謂目標(biāo)價格制度，即有關(guān)部門根據(jù)物價水平、生產(chǎn)利潤、農(nóng)民收入等因素，確定政策接受的執(zhí)行價格。農(nóng)產(chǎn)品收獲后，如市場自發(fā)形成的價格高于此一價格，農(nóng)民按市場價格出售；與之相反時，國家會將二者之間的差價補貼給農(nóng)民。不管補貼與否，農(nóng)民生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品都隨行就市出售，國家不再收購。

理想狀態(tài)中，目標(biāo)價格相當(dāng)于在生產(chǎn)者與財政間搭建了市場外的補給橋梁。能減弱生產(chǎn)與市場價格波動引發(fā)的蛛網(wǎng)振蕩，還可在偏低價格與播種面積間形成緩沖保護。除此之外，下游產(chǎn)業(yè)鏈將獲得基本市場定價的原料，財政負(fù)擔(dān)也能避免無謂加重。

但現(xiàn)實可能并非一帆風(fēng)順，可能令闖關(guān)失敗的制約性因素為數(shù)眾多：已對收儲產(chǎn)生依賴的棉市能否擺脫成癮癥，并不成熟的改革方案能否應(yīng)對即將到來的多重風(fēng)險，仍需主導(dǎo)改革的各級政府多思多慮：

其一，對于上游補貼分離化改革而言，目前的思路可能無法與現(xiàn)行的財政補貼體系對接。因市場價格不確定，補貼總額無法事先設(shè)定，可能造成安排財政資金及撥付時間方面的困難。

其二，對于可能出現(xiàn)的市場價格無底線下降，政府放手與否，亦是兩難：徹底放手，一方面需要補貼的差價將超出預(yù)想范圍，另一方面，即使全額補足，棉花可能仍無法售出；但此時如選擇以托市價格進行調(diào)控，則可能令改革徹底失效。

如是多重制約之下，中國本輪棉改是否能達(dá)到預(yù)期目的，答案即將揭曉。

原地踏步

本輪棉改闖關(guān)，和此前多次類似改革一樣，都發(fā)軔于無法走出政府對棉花市場的過分管控。有學(xué)者指出背后原因：棉改受半周期改革思維影響，市場從未獲得過對糧棉供求完整變動周期的調(diào)節(jié)機會。

計劃經(jīng)濟時代，中國靠行政強力對棉花實行“統(tǒng)購統(tǒng)銷”，其價格與市場供需無關(guān)，大量補貼損耗在收儲鏈條中?？朔@一缺陷，成為此后改革的共同目標(biāo)。

上世紀(jì)80年代起，棉改幾次走走停停。直到1998年，新一輪棉改的核心開始讓棉花收購和銷售價由市場供需形成。2001年時，國務(wù)院確定“一放，二分，三加強，走產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營路子”原則，放開棉花收購，實行社企、儲備和經(jīng)營分開，并加強市場管理、質(zhì)量監(jiān)督和宏觀調(diào)控。

因改革跨度頗大，一位決策官員當(dāng)時稱，棉花市場化改革已無回頭路。

形勢比人強。2008年起爆發(fā)的金融危機，導(dǎo)致全球范圍內(nèi)大宗農(nóng)產(chǎn)品價格劇烈波動，棉價坐上“過山車”。

為緩和棉價波動影響，中國棉改退回起點。2011年起接連三年，政府出于保護棉農(nóng)利益，穩(wěn)定國內(nèi)棉花種植面積及產(chǎn)量原因，開始以高出市場價的政府定價臨時收儲國產(chǎn)棉花。在此期間，中國累計收儲棉花331萬噸、651萬噸和640萬噸，分別占當(dāng)年國產(chǎn)棉花產(chǎn)量的50%、95%和96%以上。

三年棉花銷售，國家近乎全額買單，業(yè)內(nèi)稱之為“一個對國民經(jīng)濟有影響力的產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)品連續(xù)幾年有生產(chǎn)、無銷路”。

如此政策，自然所耗不菲。國家棉花產(chǎn)業(yè)體系產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究室主任杜珉等人指出：按2012年標(biāo)準(zhǔn)級新棉收購價計算，國家用于收儲的花費將超過1000億元。保管費用、利息費用和出庫差價三項合計，每噸棉花財政要補貼2000元左右。

這仍只是部分成本。2013年，棉花收儲價格為20400元/噸，同期美國棉花到港價為15000多元/噸。為向市場拋儲，國儲標(biāo)準(zhǔn)級皮棉價格已經(jīng)降為18000元/噸，直接價差就在2000元左右。如此三年合計下來，總補貼金額將達(dá)數(shù)百億元。

高價政策換來的結(jié)果是：國內(nèi)外價格倒掛，進口激增，國內(nèi)庫存因價高質(zhì)低無法售出，上下游價格關(guān)系嚴(yán)重扭曲，下游產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢萎縮、生存維艱，企業(yè)紛紛外遷至海外。國內(nèi)棉花生產(chǎn)，包括長江、黃河流域及新疆在內(nèi)，面積及產(chǎn)量持續(xù)雙重萎縮（詳見本期相關(guān)報道“新疆棉業(yè)尷尬”）。

與此同時，大量收益被截留在流通環(huán)節(jié)內(nèi)。一方面，為消化國產(chǎn)棉庫存，中國規(guī)定棉紡企業(yè)購買3噸國產(chǎn)棉，才可獲得1噸進口棉配額。配額倒賣遂形成市場，每噸被炒至三四千元仍供不應(yīng)求。另一方面，國儲棉的交儲資格，亦成為搶手貨?！皳尳粌烊莞鷵尅∶资謾C一樣，全樓斷網(wǎng)，專供我們部門。資格就是錢，誰搶到都白賺。最后連黑客都出動了?！币晃辉鴧⑴c其中的人士向《財經(jīng)》記者形容。

“自己的軋花廠收了棉花加工好舍不得用，都交儲。然后再去拍儲，這種經(jīng)濟現(xiàn)象，只在中國有?！毙陆⒖颂K聯(lián)發(fā)棉紡廠副總經(jīng)理姚桂國說。

“從2001年算起，當(dāng)時中國棉花產(chǎn)業(yè)的基本情況和面臨的問題，十幾年過去了，整體情況一模一樣，讓人感到很茫然?！币晃恍袠I(yè)參與者如此表示。

改革啟動

三年收儲結(jié)束，國儲庫耗巨資收儲溢滿，政策執(zhí)行再無空間，財政部門亦頗多腹誹，“把錢直接發(fā)給棉農(nóng)，效果都比現(xiàn)在好”。改革已是箭在弦上。

在此之前，相關(guān)研究早已啟動。國家發(fā)改委、國務(wù)院發(fā)展研究中心、中國社科院、農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心、中國農(nóng)科院等均提出過相關(guān)設(shè)想，準(zhǔn)備可謂充分。endprint