農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼新局

焦建

作為中國同業(yè)龍頭企業(yè)的雙匯發(fā)展，在收購?fù)昝绹畲蟮娜忸惣庸て髽I(yè)史密斯·菲爾德后，在其半年報(bào)中預(yù)計(jì)，中國國內(nèi)下半年的豬價(jià)將會上漲，預(yù)計(jì)年底會達(dá)到16元/公斤左右。它將增加進(jìn)口美國豬肉，因其價(jià)格將會降至9元/公斤左右，價(jià)差將近一倍。

人工、管理差異外，飼料的巨大價(jià)差，是兩國價(jià)格差異的癥結(jié)所在。以9月初美國玉米為例：離岸價(jià)格相當(dāng)于1096元/噸，運(yùn)到中國完稅后價(jià)格漲到1652元/噸。同期，中國北方玉米收購價(jià)格多在2500元/噸，期貨價(jià)則為2400元/噸。

再追溯兩國玉米價(jià)差原因，除美國地多人少、生產(chǎn)規(guī)?；?，還有觀點(diǎn)認(rèn)為是美國政府有意操縱其農(nóng)產(chǎn)品出口，給農(nóng)民巨額補(bǔ)貼。這一觀點(diǎn)可能存在偏頗。據(jù)農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心研究員彭超研究：美國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼目的是穩(wěn)定而非大幅度提高農(nóng)民收入。所謂補(bǔ)貼占農(nóng)民收入40%左右的說法，其計(jì)算依據(jù)是1999年-2001年補(bǔ)貼金額占農(nóng)業(yè)凈利潤的比例。該數(shù)字近年來持續(xù)下降，2010年后已降低到10%以下。

在2013年-2017年美國新農(nóng)業(yè)法案立法期間，主要基于預(yù)算緊張?jiān)?，共?jì)236億美元的農(nóng)業(yè)開支將被削減。其中絕大部分為直接支付補(bǔ)貼，此外還包括反周期補(bǔ)貼以及平均作物收入選擇補(bǔ)貼等，它們都是美國政府給予農(nóng)民的傳統(tǒng)補(bǔ)貼門類。

綜合看來，中國農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、流通體系對農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的影響，內(nèi)因而非外因，才更值得考慮。而造成中國農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格如此尷尬的重要內(nèi)因，則是與這兩個(gè)體系緊密聯(lián)系在一起的中國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼體系。

作為對建國后長期實(shí)施的“農(nóng)業(yè)反哺工業(yè)”、犧牲農(nóng)村優(yōu)待城市政策的糾正，中國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼具有合理性，政府也希望以此緩和城鎮(zhèn)化對農(nóng)村的沖擊。于是政府于2004年起將補(bǔ)貼擴(kuò)展到全國。

經(jīng)過13年發(fā)展及逐步按照WTO對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼要求進(jìn)行調(diào)整，中國目前廣義的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼體系，基本由兩大塊組成：

第一部分是核心旨在提高農(nóng)作物產(chǎn)量的“四補(bǔ)貼”（直接補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合直補(bǔ)、農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼），以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)建設(shè)補(bǔ)貼等。就其規(guī)模來說，這一部分補(bǔ)貼總額已從2004年的116億元增長到2013年的1700.55億元。2014年的《政府工作報(bào)告》更是明確提出：“不管財(cái)力多么緊張，都要確保農(nóng)業(yè)投入只增不減?！?/p>

問題在于，中國仍在工業(yè)及城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，農(nóng)業(yè)進(jìn)入高成本階段后，比較優(yōu)勢正在持續(xù)下降。從供給端來看，雖“四補(bǔ)貼”一直增加，但因人多地少及規(guī)模經(jīng)營主體尚未成熟，攤到每一經(jīng)營單位的補(bǔ)貼絕對量仍有限，大多數(shù)農(nóng)民將其作為收入進(jìn)行消費(fèi)，并未轉(zhuǎn)換成對生產(chǎn)的投入，對農(nóng)產(chǎn)品成本降低的助益并不多。此外，現(xiàn)有補(bǔ)貼已無法減緩農(nóng)民生產(chǎn)積極性的持續(xù)下降，一旦加大化肥、農(nóng)藥等物化投入維持增產(chǎn)的脆弱形勢被打破，會對維持中國一直強(qiáng)調(diào)的糧食高自給率造成相當(dāng)大的沖擊。

再從流通角度來看，構(gòu)成中國現(xiàn)有農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼體系的另一部分，則是在缺乏大規(guī)模直補(bǔ)財(cái)力條件下，為提高農(nóng)民收入及增加其生產(chǎn)積極性，政府從2004年起采用的價(jià)格支持政策——設(shè)置進(jìn)口配額、再對國內(nèi)糧食等農(nóng)產(chǎn)品實(shí)施年年提高的保底收購價(jià)或臨時(shí)收儲政策。

各國政府在開始對農(nóng)業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼時(shí)，一般都傾向于首先選擇這一政策。因其操作簡便，且最初時(shí)主要成本由消費(fèi)者買單，政府只需支付政策實(shí)施過程中的利息及倉儲費(fèi)用。在國際農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲階段，中國采用這一政策的確起到過原先設(shè)想中穩(wěn)定生產(chǎn)的作用。當(dāng)然，隨之也承擔(dān)了設(shè)想外的巨額成本：

政策持續(xù)十年后，隨著國內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品價(jià)差下降，一方面，執(zhí)行這一政策高價(jià)收儲入庫的農(nóng)產(chǎn)品無法售出，最終收購資金、倉儲費(fèi)用、利息及折損等成本，全部仍需財(cái)政買單。如此一來，大量政策資金投入，最終卻沉淀在壟斷流通體系內(nèi)部，并未轉(zhuǎn)換成農(nóng)民廣泛受益，政策效率廣為遭人詬?。涣硪环矫?，則要么受宏觀調(diào)控影響，造成農(nóng)產(chǎn)品原料與產(chǎn)品價(jià)格倒掛，例如“稻強(qiáng)米弱”。要么像下游的豬肉產(chǎn)品一樣，國內(nèi)外價(jià)差接近一倍。

所以，當(dāng)配額和關(guān)稅等這些符合WTO規(guī)則的調(diào)控手段，因國內(nèi)外價(jià)差增大逐漸失效后，中國開始年年上演“豐年進(jìn)口”。以2014年為例，中國糧食“十一連增”已成定局，但以小麥為首的谷物進(jìn)口量卻大幅度提速，前七個(gè)月同比激增八成。配額和關(guān)稅能擋住主糧合法入境，但對非法走私卻束手無策。此外，有些谷物是可以替代的，像高粱、大麥等可以作為替代物又沒有數(shù)量限制的谷物進(jìn)口，就迅速增加起來。

在國際貿(mào)易中，可貿(mào)易品在國際市場的價(jià)格低于國內(nèi)生產(chǎn)，單以效率為準(zhǔn)，進(jìn)口并不存在問題。但逐漸增加的進(jìn)口數(shù)字，卻是建立在國內(nèi)已有大量同類產(chǎn)品難以售出甚至積壓基礎(chǔ)之上時(shí)，相關(guān)政策顯然已是不得不改。

上述這些約束性條件，構(gòu)成了從2014年初以目標(biāo)價(jià)格試點(diǎn)啟動(dòng)為顯著標(biāo)志的、新一輪中國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼體系改革的宏觀背景。能否借此機(jī)會，協(xié)調(diào)理順以下多重關(guān)系，則是當(dāng)下中國不得不應(yīng)對的農(nóng)業(yè)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)之一：

首先，如何處理農(nóng)作物產(chǎn)量、補(bǔ)貼額度、農(nóng)民收入三者之間的關(guān)系。參照同屬東亞地少人多的日韓等國歷史，中國農(nóng)業(yè)已進(jìn)入土地細(xì)碎化、高成本化、農(nóng)民弱質(zhì)化、農(nóng)戶兼業(yè)化階段，為保障糧食等農(nóng)作物供給安全，同時(shí)提高農(nóng)民收入，須加大對農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼支持。

中國的掣肘是，其在進(jìn)行加入WTO組織談判時(shí)，自身農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的微量允許范圍，被限定在了8.5%的局促空間之內(nèi)，已喪失日韓等國在幾十年前的寬松補(bǔ)貼空間；而即使不考慮取消高補(bǔ)貼已成為WTO多哈回合談判主要任務(wù)的前提，中國現(xiàn)階段依然沒有能力照搬美、歐的補(bǔ)貼經(jīng)驗(yàn)，必須找到最有效的同時(shí)提升農(nóng)作物產(chǎn)量及增加農(nóng)民收入的補(bǔ)貼方式和額度。endprint

其次，政府和農(nóng)產(chǎn)品市場的最優(yōu)組合，是前者既不缺位也不越位，但中國尚未形成這一組合。在過去十余年的價(jià)格補(bǔ)貼實(shí)施過程中，讓同期進(jìn)行的糧棉等重要農(nóng)作物的價(jià)格、流通市場化改革，在一定程度上開了倒車。近期市場化改革路徑被包括國務(wù)院、財(cái)政部在內(nèi)的多個(gè)權(quán)威部門重新屢屢提及，則至少基于兩層原因：第一，大量實(shí)證分析表明，因?qū)φ鎸?shí)市場供求變動(dòng)的反應(yīng)往往顯著滯后，政府部門對供求頻繁多變的行政干預(yù)，最終放大了供求波動(dòng)；第二，對于棉花、大豆等農(nóng)產(chǎn)品來說，下游產(chǎn)品已基本實(shí)現(xiàn)按供需市場化定價(jià)，上游原料價(jià)格仍未聯(lián)動(dòng)，是引發(fā)整條產(chǎn)業(yè)鏈一系列矛盾的根本原因。

所以，中國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策新一輪調(diào)整要達(dá)到較為理想狀態(tài)，至少要滿足三重核心要求：一、對下游產(chǎn)品定價(jià)已市場化的產(chǎn)品，補(bǔ)貼不能影響原料定價(jià)基本實(shí)現(xiàn)市場化，應(yīng)兼顧生產(chǎn)及使用雙方利益；二、在國內(nèi)生產(chǎn)成本優(yōu)勢越加縮小之時(shí)，補(bǔ)貼要實(shí)現(xiàn)讓農(nóng)民收入穩(wěn)定提升，保障糧食等重要農(nóng)作物自給率雙重作用；三、原有低效補(bǔ)貼造成的財(cái)政負(fù)擔(dān)不增加或縮減，新形式的補(bǔ)貼增加，要在WTO微量允許的范圍內(nèi)。

如是三重要求，彼此間并非沒有沖突，可能存在無法同時(shí)兼顧的難題。為應(yīng)對考驗(yàn)，中國怎樣破題、如何取舍，政策層面的改革思路并不清晰。而就此梳理目前國內(nèi)政學(xué)兩界可見的主流意見，大致可分為三類：

其一，盡快理清中國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼現(xiàn)狀，進(jìn)一步在WTO農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼規(guī)則允許范圍內(nèi)，更有針對性地向新型規(guī)模經(jīng)營主體、機(jī)械化生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域給予充分補(bǔ)貼。核心旨在提高中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化及規(guī)?；?，以此增加其不可替代性及經(jīng)濟(jì)效益。

其二，除減少或穩(wěn)定價(jià)格支持政策外，本期報(bào)道中提及的正在進(jìn)行的目標(biāo)價(jià)格改革，以及與之相輔相成的目標(biāo)收益保險(xiǎn)。在理想狀態(tài)中，目標(biāo)價(jià)格可滿足終端產(chǎn)品市場化定價(jià)要求，農(nóng)民在產(chǎn)品銷售后可實(shí)現(xiàn)收入基本穩(wěn)定。按照多位相關(guān)高官的近日表態(tài)，這一政策有可能成為中國未來一段時(shí)間內(nèi)解決農(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)外價(jià)差的一種主要手段，在試點(diǎn)成功后，可能會在國內(nèi)其他地區(qū)、其他農(nóng)作物中展開。

但目標(biāo)價(jià)格受制于實(shí)施過程復(fù)雜、政策受黃箱政策限制總量有限、農(nóng)民的生產(chǎn)積極性可能無法進(jìn)一步提升等局限，目標(biāo)價(jià)格的積極實(shí)施者美國近年來也逐漸放棄了這一政策。以此作為經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，中國未來可能的政策發(fā)展重點(diǎn)，將是扶持屬于綠箱政策范疇中的目標(biāo)收益保險(xiǎn)。

其三，還有傾向于在全球范圍內(nèi)配置農(nóng)業(yè)資源的學(xué)者則指出，目標(biāo)價(jià)格本身存在著無法調(diào)和產(chǎn)業(yè)鏈上下游的先天性缺陷。對于已喪失競爭優(yōu)勢的國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品，國家一方面應(yīng)減少補(bǔ)貼，另一方面對同類產(chǎn)品進(jìn)口則應(yīng)削減貿(mào)易限制。以此減少對國內(nèi)不同產(chǎn)業(yè)門類不同競爭優(yōu)勢的“取長補(bǔ)短”。

“從更為廣闊的背景看，農(nóng)業(yè)自由化改革是影響21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)全球化制度建設(shè)成敗的重要議程。從中國資源稟賦結(jié)構(gòu)和東亞等地區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，隨著經(jīng)濟(jì)快速追趕和人民幣實(shí)際匯率升值趨勢的展開，其他農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力也已經(jīng)相對下降并出現(xiàn)進(jìn)口增長趨勢，正在引發(fā)農(nóng)業(yè)政策向保護(hù)主義方向轉(zhuǎn)變的更強(qiáng)大壓力。從這一角度觀察，中國棉花補(bǔ)貼乃至貿(mào)易政策調(diào)整方向，將具有某種指標(biāo)意義。”北京大學(xué)教授盧鋒在一篇有關(guān)棉花補(bǔ)貼改革的論文中寫道。

資 料

WTO對于各國給以農(nóng)業(yè)和農(nóng)民補(bǔ)貼，包括農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼都屬于國內(nèi)支持政策。有關(guān)國內(nèi)支持政策又分為“綠箱”和“黃箱”政策。所謂“綠箱”是指對生產(chǎn)和貿(mào)易不造成扭曲的政策，主要政府的對農(nóng)業(yè)（棉花）生產(chǎn)提供的一般性服務(wù)，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、病蟲害防治、培訓(xùn)、技術(shù)推廣咨詢、檢驗(yàn)等等；“黃箱”政策是指對生產(chǎn)和貿(mào)易有直接扭曲作用的政策。與價(jià)格有關(guān)的政策基本屬于“黃箱”政策，但是“黃箱”政策中，中國可以采用8.5%的微量允許標(biāo)準(zhǔn)，即可以補(bǔ)貼的額度是上年產(chǎn)值的8.5%。endprint