“中國農(nóng)業(yè)調(diào)控新戰(zhàn)略尚未理清”

2014年伊始，中國正式取消棉花、大豆臨時收儲政策，啟動新疆棉花、東北三省和內(nèi)蒙古大豆目標價格補貼試點。

這源于最初為避免農(nóng)產(chǎn)品價格下跌過多、保護農(nóng)民利益而出臺的臨時收儲政策，已凸顯了諸多“不適應癥”：

一是臨時政策常態(tài)化，收儲連年啟動難以退出；二是補貼政策逐年累計，相關農(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)市場價格競爭力優(yōu)勢消耗殆盡；三是收儲產(chǎn)品無法順利輪出，財政補貼日益增多。

進行改革的政策信號已非常明晰。國務院總理李克強在近期的國務院常務會議上明確提出，要完善農(nóng)產(chǎn)品價格和市場調(diào)控機制。其中一項重要舉措，就是推動最低收購價、臨時收儲和農(nóng)業(yè)補貼政策逐步向農(nóng)產(chǎn)品目標價格制度轉變。

“我們過去制定的包括最低收購價和臨時收儲制度等在內(nèi)的這些調(diào)控辦法，都是在國內(nèi)價格低于國際價格背景下建立的，從理念到操作都具有較大局限性。”針對國務院正在推進的改革，國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部部長葉興慶近期接受《財經(jīng)》記者專訪時表示。

從中長期來看，中國的城市化及工業(yè)化發(fā)展已達到日韓的相近階段，同為地少人多的國家，遇到的問題也極其相似。葉興慶指出，中國在新時期下農(nóng)產(chǎn)品價格改革要早作通盤考慮，統(tǒng)籌國內(nèi)和國際兩個市場，積極應對變化的局勢。

“相較日韓，因為加入WTO的時間較晚，中國的調(diào)控空間已然相當有限。在這樣的條件下中國到底要怎么解困，現(xiàn)在思路并不是很清晰。”葉興慶說，“這正是接下來中國農(nóng)業(yè)政策需要探索尋路的重點方向之一?！?/p>

調(diào)控新邏輯

《財經(jīng)》：目標價格改革近期開始提速，背景是什么？

葉興慶：今年“一號文件”對進行目標價格改革做了體制性安排，作為今后農(nóng)產(chǎn)品價格形成的一個模式框架。直接原因是配合十八屆三中全會提出的全面推進市場化改革，發(fā)揮市場在農(nóng)產(chǎn)品價格形成中的決定性作用。

更深層次的背景，則是中國農(nóng)產(chǎn)品價格開始普遍高于國際價格，原有調(diào)控方式已難以為繼。在改革當中，政府不能完全缺位。于是結合國內(nèi)實踐及美國經(jīng)驗，開始探索目標價格這樣一條路。

《財經(jīng)》：原有的調(diào)控方式，也就是包含最低收購價及臨時收儲在內(nèi)的托市制度，遭遇了怎樣的瓶頸？

葉興慶：目前的調(diào)控體系建立時，中國剛剛加入WTO，國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品的價格比國際市場價格低。政府可通過提高最低收購價或臨時收儲價來刺激農(nóng)民的積極性。但延續(xù)多年后，中國農(nóng)產(chǎn)品價格普遍翻了一番，再加上人民幣逐步升值等因素影響，中國農(nóng)產(chǎn)品的價格逐步接近或超過了國際農(nóng)產(chǎn)品價格。具體可分為三類：

第一層，離岸價格 “天花板”。主要土地密集型農(nóng)產(chǎn)品的國內(nèi)價格已全面超過國際離岸價格。因運費等因素，國外農(nóng)產(chǎn)品尚不會對國內(nèi)市場形成壓力。

第二層，按關稅配額稅率計算的到岸稅后的“天花板”，國內(nèi)部分土地密集型農(nóng)產(chǎn)品價格已“破頂”。與加上運費、保險以關稅配額稅率計算的進口各項稅收等成本后的到岸稅后價格相比，目前國內(nèi)大米、小麥仍有一定的價格競爭優(yōu)勢，但已很微弱。

第三層，以按配額外稅率（關稅配額管理農(nóng)產(chǎn)品）和入世承諾稅率（非關稅配額管理農(nóng)產(chǎn)品）計算的到岸稅后價格為“天花板”，國內(nèi)部分土地密集、但耗工相對較多的農(nóng)產(chǎn)品價格已“破頂”。大米、小麥、玉米的國內(nèi)價格在一定時期仍具有較大操作空間。棉花、食糖、大豆已無競爭優(yōu)勢，缺乏可用手段。

這三層“天花板”，水平逐層提高，“破頂”后對國內(nèi)市場的影響程度逐層加大，國內(nèi)市場調(diào)控更為復雜：托市將給企業(yè)和財政帶來負擔；不托市將影響農(nóng)民收入和積極性。大豆早就遇到這個問題。最近棉花、食糖也陷入這種兩難。

當農(nóng)產(chǎn)品價格“破頂”后繼續(xù)托市收購，將導致進口不斷涌入，托市收購難以把國內(nèi)市場托舉起來，收儲的產(chǎn)品難以順價銷售。棉花、食糖的困局已充分表明，現(xiàn)行調(diào)控機制已不適應“破頂”后的新形勢。從長遠看，解決好棉花、食糖托市收儲的深層次矛盾，特別是應對未來更多農(nóng)產(chǎn)品頂破第二層、第三層“天花板”可能帶來的挑戰(zhàn)，必須進行系統(tǒng)性改革和創(chuàng)新。

《財經(jīng)》：試點選擇了棉花和大豆，更具代表性的食糖沒入選，是出于什么考慮？

葉興慶：大豆試點可能沒有太大的標志性意義，主要是因為各方對大豆的議論非常多。食糖涉及到的問題則更復雜。中國產(chǎn)糖區(qū)主要在西南，替代性作物有限，食糖作為當?shù)刂еa(chǎn)業(yè)。國家出于審慎，只選擇了東北、內(nèi)蒙古的大豆和新疆的棉花。

《財經(jīng)》：目標價格和托市政策都是早先已知的調(diào)控工具，為什么一開始沒有選擇前者？

葉興慶：二者都能夠保護農(nóng)民利益。托市政策的做法就是成本加利潤，相對來說是一種簡便的方式。當時的選擇是國內(nèi)市場價格下降，能夠快速見效。但沒想到情況一下子變化得那么快，托市政策承擔不起了。

相比之下，目標價格在理論研究上邏輯比較嚴密，但因為需要監(jiān)測及計算的信息量大，可操作性較差，執(zhí)行起來比較復雜，難就難在這里。美國的基礎是農(nóng)場規(guī)模大、數(shù)量少，即便如此，在執(zhí)行這項政策幾年之后，也逐漸放棄了。

《財經(jīng)》：目標價格給人的感覺像是“計劃經(jīng)濟”，而且為什么中國要選擇一項美國已經(jīng)放棄的政策？

葉興慶：也不能那么說。從全球范圍內(nèi)的農(nóng)產(chǎn)品市場來看，純粹的市場經(jīng)濟即使在發(fā)達國家也找不到，政府都要參與進來進行干預。無非參與的方式和程度不一樣而已。

目標價格是在市場經(jīng)濟條件下，既想對農(nóng)產(chǎn)品市場進行調(diào)控，又不想管得太多的前提下可能適用的一項政策，只是具體的度不太好把握。在難以采取新的政策手段的前提下，先把目標價格拿出來試試看。

操作待細節(jié)

《財經(jīng)》：中國很多都說往市場方向改，但實施起來很難。

葉興慶：難也要改，因為這是未來整個農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制里的重要一塊。市場形成價格，對于農(nóng)民利益的保護則通過目標價格來實現(xiàn)。萬一市場價格太高，就對消費者這一端進行補貼，這個機制原先就有。目前的難點，還是在于前端目標價格對農(nóng)民利益的保護這一塊怎么實現(xiàn)。

《財經(jīng)》：市場形成價格和保護農(nóng)民利益之間不會有沖突嗎？

葉興慶：如果財政能做到把市場價格和目標價格之間的差額完全給農(nóng)民補足的話，可以做到不沖突?，F(xiàn)在的難點就在于，需要補足的差額部分，以什么標準來進行計算。

《財經(jīng)》：計算應該選擇什么標準？

葉興慶：我建議以“價差補貼”替代目前的“價補合一”，按成本加合理利潤原則確定目標價格，將目標價格與市場價格的價差直接補給農(nóng)民。

具體操作上，有兩種方式：第一種，與生產(chǎn)行為掛鉤，將價差按當年實際產(chǎn)量或種植面積補給農(nóng)民。這種方案的好處是，可以維護該品種農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)，保持一定的自給率。問題在于，操作難度大；須納入WTO“黃箱”（即會引起貿(mào)易扭曲的政策）政策范疇，支持空間有限。這種方案適合有自給率要求的農(nóng)產(chǎn)品。

第二種，不與生產(chǎn)行為掛鉤，按某一固定年份的種植面積或產(chǎn)量補貼價差。此方案的好處是，農(nóng)民利益能夠繼續(xù)得到保護，同時又能使市場信號傳遞到農(nóng)民，促進農(nóng)民以市場為導向調(diào)整種植結構。問題在于，國內(nèi)生產(chǎn)可能下降。所以這種方案適合自給率不是特別敏感，但產(chǎn)區(qū)特別集中、需要維護目前利益格局的農(nóng)產(chǎn)品。

我認為，棉花和大豆適合第二種方案；當?shù)竟?、小麥最低收購價超過以按配額外稅率計算的到岸稅后價格時，可考慮第一種方案。

如果按照第二種方式補，那么補貼的總量是基本穩(wěn)定的；按照第一種方式補，則補貼的總量是一個動態(tài)的變量。從國家發(fā)改委的角度來說，肯定是據(jù)實補。從財政的角度來說，肯定是希望減輕負擔，鎖定補貼。中央之所以要試點，也是考慮到這個問題太過于復雜。

《財經(jīng)》：如果棉花和大豆因為改革出現(xiàn)了產(chǎn)量下降，政策應該怎么辦？

葉興慶：這個時候農(nóng)民的積極性可能會出現(xiàn)下降，我們可以通過其他方式，比如土地流轉、大經(jīng)營規(guī)模、技術進步等手段，使我們的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本的上漲速度能夠盡可能地減緩，使其相對優(yōu)勢能夠持續(xù)的時間久一點。

如果真的是要按照現(xiàn)在所說的目標價格補貼的這一套改革理念來做的話，實際要種多少產(chǎn)多少，那只能由市場來說了算。

《財經(jīng)》：托市政策和目標價格二者相比，哪個財政負擔更重？

葉興慶：我個人估計，恐怕后者財政的實際支出還要增加。首先是一個差額要補足，其次是萬一市場沒人收，國家還是得拿錢收。原本完全按照目標價格走的話，就沒有收儲的概念了。但如果市場真的出現(xiàn)價格不斷下降、農(nóng)民賣難問題，國家扛不住還是要收的。

也許會有人說，最后還是不得不收儲，弄的很費勁，財政的錢也沒少掏，那不如就不要改革了。

《財經(jīng)》：目標價格可能是整個補貼體系改革中的一部分而已，后續(xù)還會有什么政策？

葉興慶：按照整個邏輯，大方向是目標價格，從學理角度來說，整體框架中共有三種方式：

首先是目標價格補貼，試點成功之后，可能在大米、玉米等主糧作物上推廣。

其次是目標價格保險。目前在國家層面沒有政策，但在上海等地已有試點。操作方式也是設定目標價格，市場價格低的話，保險公司理賠給農(nóng)民。

這種方式屬于商業(yè)性行為，不受“黃箱”政策制約。但問題是：同樣面臨對于農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營行為難以把握，怎么計算相關數(shù)值的問題?，F(xiàn)在地方政府出于扶持試點，對于保險公司的補貼比較多。財務的可持續(xù)性，在面上的可復制性，就會受到一定的影響。

三是今年“一號文件”提到的糧食生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營主體營銷貸款，這實際也是借鑒美國的一種方式：在播種季節(jié)，對于糧食生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)營者，給予貸款率。比如種可能收獲100斤糧食，為給你貸款90塊錢。到收獲的時候，如果市場價格比貸款高，比如糧食一塊錢一斤，那你把糧食賣了，把九毛錢還給我。如果到時候市場價格只有八毛，那你把糧食給我。貸款也就不用還了。相當于美國的農(nóng)產(chǎn)品抵押貸款。

這一塊的問題則更多：真的實際價格要低的話，我還要建倉庫啊，面臨成為第二個中儲糧的問題。所以只是“一號文件”提出，還沒有什么探索。

現(xiàn)在大家主要把目光放到了第一種，其余兩種關注的不多。

戰(zhàn)略需明晰

《財經(jīng)》：目標價格這么一套體系性的改革，成功的幾率大嗎？

葉興慶：應結合試點情況再下結論，我們還要繼續(xù)觀察。

《財經(jīng)》：對于中國下一步的農(nóng)產(chǎn)品調(diào)控體系來說，目標價格改革意味著什么？

葉興慶：事實上，對于中國農(nóng)產(chǎn)品未來的整個調(diào)控體系到底選擇什么模式，我覺得仍然是一個尚待討論清晰的問題。

中國目前整體仍然處于工業(yè)化、城市化快速推進的過程之中，這意味著農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本快速上升，勞動力繼續(xù)向外轉移，國內(nèi)生產(chǎn)和國外進口之間的比較優(yōu)勢關系仍然是此長彼消。從中長期來看，中國農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品競爭力會不斷下降。特別是對土地密集型的農(nóng)產(chǎn)品來說，更是如此。

因此，在這樣的節(jié)點之上，中國要選擇一個什么樣的農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制，選擇一種什么樣的調(diào)控體制，能夠保障國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量增長和提高農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力之間尋找一個平衡。在這個問題上，中國的思路仍然不是太清晰。未來到底應該怎么做，起碼在現(xiàn)在這個時點之上，看得并不是太清楚。

《財經(jīng)》：同為東亞國家，同是地少人多的生產(chǎn)條件，中國能否借鑒日韓等國的經(jīng)驗？

葉興慶：對于所有的人多地少的國家來說，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進行到一定程度之后，面臨的問題都差不多。土地面積太小，農(nóng)業(yè)競爭力太差。從中長期來看，中國在城市化工業(yè)化已經(jīng)達到或者接近日韓相近階段。表面看來，日本上世紀六七十年代的情況，和我們今天的情況差不多。它們解決問題的時代背景與政策空間，跟中國一樣。

實際上，同為小農(nóng)經(jīng)濟的日韓，能夠想出的政策也差不多，發(fā)展合作社，以及制定一套支持保護政策、補貼政策等，中國目前走得也是這條路子。如果有更好的方式，日韓早就引進使用了。正因為沒有，所以費了很大的勁。

以韓國為例，7月18日韓國的大米市場開放。最近十多年，韓國每年進口40萬噸大米，其余自給自足?，F(xiàn)在的改革要實現(xiàn)關稅化而不能數(shù)量化。而經(jīng)過測算，韓國產(chǎn)的大米要能做到跟進口大米抗衡，它的關稅要調(diào)整到600%。類似的日本，大米要調(diào)整到900%的關稅。

中國現(xiàn)在配額內(nèi)的關稅是1%，配額外的關稅是65%，雖然我們的工業(yè)化程度還沒有它們高，但是我們的農(nóng)產(chǎn)品競爭力已經(jīng)很危險了。再過兩三年，要收100%的關稅，之后要200%甚至300%，才能讓國內(nèi)產(chǎn)品和國外產(chǎn)品相比有競爭力。

《財經(jīng)》：那中國就像日韓甚至美國一樣，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)？

葉興慶：這種跟收入掛鉤的補貼，要受到“黃箱”政策的限制。我們加入WTO時所獲得的政策支持空間，跟日韓是不一樣的，我們沒有這么好的條件。

我們的特殊性在于，加入WTO的時間較晚，爭取到的支持保護政策的空間較小。就是七個產(chǎn)品的關稅配額保護，然后8.5%的補貼額度。

《財經(jīng)》：中國的補貼額度即將撞線，未來還有什么政策選擇？

葉興慶：我們現(xiàn)在的做法是，為了給將來的補貼留下盡可能多的空間，把很多補貼挪到其他領域，不計入到這一塊跟生產(chǎn)掛鉤的補貼框架當中去，比如生態(tài)、收入等領域。

除此之外，我們自己能夠說了算的，就是機械化、土地整理、規(guī)模經(jīng)營、科技進步等這些，把我們的農(nóng)產(chǎn)品成本上升速度控制下來。

《財經(jīng)》：這是否意味著，為了保護，一部分的農(nóng)產(chǎn)品是否要在此進行取舍了？

葉興慶：各方比較著急的就是這個，在中國農(nóng)產(chǎn)品價格正在全面超越國際農(nóng)產(chǎn)品價格的新背景之下，到底要保護什么。

如果單純從自由貿(mào)易的角度來說，棉花、蔗糖這些農(nóng)產(chǎn)品，中國其實不用自己生產(chǎn)。但也有人擔心，從國家戰(zhàn)略安全角度來說，棉花和食糖作為大宗的農(nóng)產(chǎn)品，它們的產(chǎn)能還是要有一定程度的保護的。

要想全部都保留的話，那就意味著必須降低自給率。在政策補貼的限度范圍內(nèi)，國內(nèi)愿意生產(chǎn)多少就生產(chǎn)多少，不夠了就進口。這又是跟中國的自給目標是矛盾的。

1996年時，《中國糧食安全白皮書》提出了中國的糧食自給率要在95%以上。而在去年底的中央經(jīng)濟工作會議和中央農(nóng)村工作會議上，則對中國的糧食安全又提出了新的一套表述，就沒有再提自給率的概念。提的是谷物基本自給，口糧基本安全，概念并沒有清晰闡述。這是因為，要說具體的數(shù)字的話，反而很麻煩。具體是多少，是我們沒法決定的。

《財經(jīng)》：短期來看，有什么可能的解決之道？

葉興慶：首先，統(tǒng)籌進口調(diào)控和國內(nèi)市場調(diào)控。在市場經(jīng)濟條件下，應充分發(fā)揮市場機制對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、流通、消費的調(diào)節(jié)作用。一般品種、一般性市場波動，應該交由市場機制調(diào)節(jié)。但鑒于農(nóng)業(yè)的特殊性，我國按入世承諾目前仍對7種農(nóng)產(chǎn)品的進口實行關稅配額管理，后來在實踐中又先后對10種農(nóng)產(chǎn)品實行最低收購價、臨時收儲等托市性收購。

應根據(jù)國內(nèi)外市場聯(lián)系日趨緊密的新情況，對配額內(nèi)和配額外進口、進口和國內(nèi)市場調(diào)控進行統(tǒng)籌整合，以提高調(diào)控的協(xié)調(diào)性、針對性和有效性。在這兩組產(chǎn)品中，稻谷、小麥、玉米、棉花、食糖是重合的。對這些農(nóng)產(chǎn)品，尤其要統(tǒng)籌運用邊境措施與國內(nèi)支持措施、生產(chǎn)性扶持措施與市場干預措施。

其次，對頂破第二層“天花板”、與第三層“天花板”尚有較大距離的農(nóng)產(chǎn)品，可繼續(xù)實行托市收購，但要完善配額發(fā)放和進口轉儲辦法。當國內(nèi)價格頂破第二層“天花板”時，會自動觸發(fā)進口配額的使用。隨著國內(nèi)價格高于進口到岸稅后價幅度的提高，進口套利的空間就會增大，進口量也將快速增長。尤其應注意的是，要及早為主要糧食品種進口增長做好應對準備。

同時，對頂破第三層“天花板”的農(nóng)產(chǎn)品，以價差補貼替代托市收儲。這就是此次國務院常務會議提出的從大豆和棉花入手將最低收購價、臨時收儲和農(nóng)業(yè)補貼政策逐步向農(nóng)產(chǎn)品目標價格制度轉變的原因。