農(nóng)業(yè)補貼新局

作為中國同業(yè)龍頭企業(yè)的雙匯發(fā)展，在收購完美國最大的肉類加工企業(yè)史密斯·菲爾德后，在其半年報中預計，中國國內(nèi)下半年的豬價將會上漲，預計年底會達到16元/公斤左右。它將增加進口美國豬肉，因其價格將會降至9元/公斤左右，價差將近一倍。

人工、管理差異外，飼料的巨大價差，是兩國價格差異的癥結所在。以9月初美國玉米為例：離岸價格相當于1096元/噸，運到中國完稅后價格漲到1652元/噸。同期，中國北方玉米收購價格多在2500元/噸，期貨價則為2400元/噸。

再追溯兩國玉米價差原因，除美國地多人少、生產(chǎn)規(guī)模化外，還有觀點認為是美國政府有意操縱其農(nóng)產(chǎn)品出口，給農(nóng)民巨額補貼。這一觀點可能存在偏頗。據(jù)農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心研究員彭超研究：美國農(nóng)業(yè)補貼目的是穩(wěn)定而非大幅度提高農(nóng)民收入。所謂補貼占農(nóng)民收入40%左右的說法，其計算依據(jù)是1999年-2001年補貼金額占農(nóng)業(yè)凈利潤的比例。該數(shù)字近年來持續(xù)下降，2010年后已降低到10%以下。

在2013年-2017年美國新農(nóng)業(yè)法案立法期間，主要基于預算緊張原因，共計236億美元的農(nóng)業(yè)開支將被削減。其中絕大部分為直接支付補貼，此外還包括反周期補貼以及平均作物收入選擇補貼等，它們都是美國政府給予農(nóng)民的傳統(tǒng)補貼門類。

綜合看來，中國農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、流通體系對農(nóng)產(chǎn)品價格的影響，內(nèi)因而非外因，才更值得考慮。而造成中國農(nóng)產(chǎn)品價格如此尷尬的重要內(nèi)因，則是與這兩個體系緊密聯(lián)系在一起的中國農(nóng)業(yè)補貼體系。

作為對建國后長期實施的“農(nóng)業(yè)反哺工業(yè)”、犧牲農(nóng)村優(yōu)待城市政策的糾正，中國農(nóng)業(yè)補貼具有合理性，政府也希望以此緩和城鎮(zhèn)化對農(nóng)村的沖擊。于是政府于2004年起將補貼擴展到全國。

經(jīng)過13年發(fā)展及逐步按照WTO對農(nóng)業(yè)補貼要求進行調(diào)整，中國目前廣義的農(nóng)業(yè)補貼體系，基本由兩大塊組成：

第一部分是核心旨在提高農(nóng)作物產(chǎn)量的“四補貼”（直接補貼、農(nóng)資綜合直補、農(nóng)機購置補貼、良種補貼），以及基礎設施建設、生態(tài)建設補貼等。就其規(guī)模來說，這一部分補貼總額已從2004年的116億元增長到2013年的1700.55億元。2014年的《政府工作報告》更是明確提出：“不管財力多么緊張，都要確保農(nóng)業(yè)投入只增不減。”

問題在于，中國仍在工業(yè)及城鎮(zhèn)化推進過程中，農(nóng)業(yè)進入高成本階段后，比較優(yōu)勢正在持續(xù)下降。從供給端來看，雖“四補貼”一直增加，但因人多地少及規(guī)模經(jīng)營主體尚未成熟，攤到每一經(jīng)營單位的補貼絕對量仍有限，大多數(shù)農(nóng)民將其作為收入進行消費，并未轉換成對生產(chǎn)的投入，對農(nóng)產(chǎn)品成本降低的助益并不多。此外，現(xiàn)有補貼已無法減緩農(nóng)民生產(chǎn)積極性的持續(xù)下降，一旦加大化肥、農(nóng)藥等物化投入維持增產(chǎn)的脆弱形勢被打破，會對維持中國一直強調(diào)的糧食高自給率造成相當大的沖擊。

再從流通角度來看，構成中國現(xiàn)有農(nóng)業(yè)補貼體系的另一部分，則是在缺乏大規(guī)模直補財力條件下，為提高農(nóng)民收入及增加其生產(chǎn)積極性，政府從2004年起采用的價格支持政策——設置進口配額、再對國內(nèi)糧食等農(nóng)產(chǎn)品實施年年提高的保底收購價或臨時收儲政策。

各國政府在開始對農(nóng)業(yè)進行補貼時，一般都傾向于首先選擇這一政策。因其操作簡便，且最初時主要成本由消費者買單，政府只需支付政策實施過程中的利息及倉儲費用。在國際農(nóng)產(chǎn)品價格上漲階段，中國采用這一政策的確起到過原先設想中穩(wěn)定生產(chǎn)的作用。當然，隨之也承擔了設想外的巨額成本：

政策持續(xù)十年后，隨著國內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品價差下降，一方面，執(zhí)行這一政策高價收儲入庫的農(nóng)產(chǎn)品無法售出，最終收購資金、倉儲費用、利息及折損等成本，全部仍需財政買單。如此一來，大量政策資金投入，最終卻沉淀在壟斷流通體系內(nèi)部，并未轉換成農(nóng)民廣泛受益，政策效率廣為遭人詬?。涣硪环矫?，則要么受宏觀調(diào)控影響，造成農(nóng)產(chǎn)品原料與產(chǎn)品價格倒掛，例如“稻強米弱”。要么像下游的豬肉產(chǎn)品一樣，國內(nèi)外價差接近一倍。

所以，當配額和關稅等這些符合WTO規(guī)則的調(diào)控手段，因國內(nèi)外價差增大逐漸失效后，中國開始年年上演“豐年進口”。以2014年為例，中國糧食“十一連增”已成定局，但以小麥為首的谷物進口量卻大幅度提速，前七個月同比激增八成。配額和關稅能擋住主糧合法入境，但對非法走私卻束手無策。此外，有些谷物是可以替代的，像高粱、大麥等可以作為替代物又沒有數(shù)量限制的谷物進口，就迅速增加起來。

在國際貿(mào)易中，可貿(mào)易品在國際市場的價格低于國內(nèi)生產(chǎn)，單以效率為準，進口并不存在問題。但逐漸增加的進口數(shù)字，卻是建立在國內(nèi)已有大量同類產(chǎn)品難以售出甚至積壓基礎之上時，相關政策顯然已是不得不改。

上述這些約束性條件，構成了從2014年初以目標價格試點啟動為顯著標志的、新一輪中國農(nóng)業(yè)補貼體系改革的宏觀背景。能否借此機會，協(xié)調(diào)理順以下多重關系，則是當下中國不得不應對的農(nóng)業(yè)嚴峻挑戰(zhàn)之一：

首先，如何處理農(nóng)作物產(chǎn)量、補貼額度、農(nóng)民收入三者之間的關系。參照同屬東亞地少人多的日韓等國歷史，中國農(nóng)業(yè)已進入土地細碎化、高成本化、農(nóng)民弱質化、農(nóng)戶兼業(yè)化階段，為保障糧食等農(nóng)作物供給安全，同時提高農(nóng)民收入，須加大對農(nóng)業(yè)的補貼支持。

中國的掣肘是，其在進行加入WTO組織談判時，自身農(nóng)業(yè)補貼的微量允許范圍，被限定在了8.5%的局促空間之內(nèi)，已喪失日韓等國在幾十年前的寬松補貼空間；而即使不考慮取消高補貼已成為WTO多哈回合談判主要任務的前提，中國現(xiàn)階段依然沒有能力照搬美、歐的補貼經(jīng)驗，必須找到最有效的同時提升農(nóng)作物產(chǎn)量及增加農(nóng)民收入的補貼方式和額度。

其次，政府和農(nóng)產(chǎn)品市場的最優(yōu)組合，是前者既不缺位也不越位，但中國尚未形成這一組合。在過去十余年的價格補貼實施過程中，讓同期進行的糧棉等重要農(nóng)作物的價格、流通市場化改革，在一定程度上開了倒車。近期市場化改革路徑被包括國務院、財政部在內(nèi)的多個權威部門重新屢屢提及，則至少基于兩層原因：第一，大量實證分析表明，因對真實市場供求變動的反應往往顯著滯后，政府部門對供求頻繁多變的行政干預，最終放大了供求波動；第二，對于棉花、大豆等農(nóng)產(chǎn)品來說，下游產(chǎn)品已基本實現(xiàn)按供需市場化定價，上游原料價格仍未聯(lián)動，是引發(fā)整條產(chǎn)業(yè)鏈一系列矛盾的根本原因。

所以，中國農(nóng)業(yè)補貼政策新一輪調(diào)整要達到較為理想狀態(tài)，至少要滿足三重核心要求：一、對下游產(chǎn)品定價已市場化的產(chǎn)品，補貼不能影響原料定價基本實現(xiàn)市場化，應兼顧生產(chǎn)及使用雙方利益；二、在國內(nèi)生產(chǎn)成本優(yōu)勢越加縮小之時，補貼要實現(xiàn)讓農(nóng)民收入穩(wěn)定提升，保障糧食等重要農(nóng)作物自給率雙重作用；三、原有低效補貼造成的財政負擔不增加或縮減，新形式的補貼增加，要在WTO微量允許的范圍內(nèi)。

如是三重要求，彼此間并非沒有沖突，可能存在無法同時兼顧的難題。為應對考驗，中國怎樣破題、如何取舍，政策層面的改革思路并不清晰。而就此梳理目前國內(nèi)政學兩界可見的主流意見，大致可分為三類：

其一，盡快理清中國農(nóng)業(yè)補貼現(xiàn)狀，進一步在WTO農(nóng)業(yè)補貼規(guī)則允許范圍內(nèi)，更有針對性地向新型規(guī)模經(jīng)營主體、機械化生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)基礎設施等領域給予充分補貼。核心旨在提高中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化及規(guī)?；?，以此增加其不可替代性及經(jīng)濟效益。

其二，除減少或穩(wěn)定價格支持政策外，本期報道中提及的正在進行的目標價格改革，以及與之相輔相成的目標收益保險。在理想狀態(tài)中，目標價格可滿足終端產(chǎn)品市場化定價要求，農(nóng)民在產(chǎn)品銷售后可實現(xiàn)收入基本穩(wěn)定。按照多位相關高官的近日表態(tài)，這一政策有可能成為中國未來一段時間內(nèi)解決農(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)外價差的一種主要手段，在試點成功后，可能會在國內(nèi)其他地區(qū)、其他農(nóng)作物中展開。

但目標價格受制于實施過程復雜、政策受黃箱政策限制總量有限、農(nóng)民的生產(chǎn)積極性可能無法進一步提升等局限，目標價格的積極實施者美國近年來也逐漸放棄了這一政策。以此作為經(jīng)驗教訓，中國未來可能的政策發(fā)展重點，將是扶持屬于綠箱政策范疇中的目標收益保險。

其三，還有傾向于在全球范圍內(nèi)配置農(nóng)業(yè)資源的學者則指出，目標價格本身存在著無法調(diào)和產(chǎn)業(yè)鏈上下游的先天性缺陷。對于已喪失競爭優(yōu)勢的國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品，國家一方面應減少補貼，另一方面對同類產(chǎn)品進口則應削減貿(mào)易限制。以此減少對國內(nèi)不同產(chǎn)業(yè)門類不同競爭優(yōu)勢的“取長補短”。

“從更為廣闊的背景看，農(nóng)業(yè)自由化改革是影響21世紀經(jīng)濟全球化制度建設成敗的重要議程。從中國資源稟賦結構和東亞等地區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗來看，隨著經(jīng)濟快速追趕和人民幣實際匯率升值趨勢的展開，其他農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力也已經(jīng)相對下降并出現(xiàn)進口增長趨勢，正在引發(fā)農(nóng)業(yè)政策向保護主義方向轉變的更強大壓力。從這一角度觀察，中國棉花補貼乃至貿(mào)易政策調(diào)整方向，將具有某種指標意義?！北本┐髮W教授盧鋒在一篇有關棉花補貼改革的論文中寫道。

資 料

WTO對于各國給以農(nóng)業(yè)和農(nóng)民補貼，包括農(nóng)產(chǎn)品價格補貼都屬于國內(nèi)支持政策。有關國內(nèi)支持政策又分為“綠箱”和“黃箱”政策。所謂“綠箱”是指對生產(chǎn)和貿(mào)易不造成扭曲的政策，主要政府的對農(nóng)業(yè)（棉花）生產(chǎn)提供的一般性服務，如基礎設施建設、病蟲害防治、培訓、技術推廣咨詢、檢驗等等；“黃箱”政策是指對生產(chǎn)和貿(mào)易有直接扭曲作用的政策。與價格有關的政策基本屬于“黃箱”政策，但是“黃箱”政策中，中國可以采用8.5%的微量允許標準，即可以補貼的額度是上年產(chǎn)值的8.5%。