邵鴻：大方向是破除“計劃教育”

一

長期以來，制約中國教育發(fā)展的主要是兩大問題：一個是“窮國辦大教育”，投入嚴重不足；一個是“計劃教育”，體制管得過死。

由于缺錢，中國教育投入曾長期嚴重不足。例如“普九”時期，仍需要大量通過欠債等方式來解決校舍建設(shè)和危房改造。但是隨著國家日益重視和財力不斷增強，教育投入偏少的局面已在較大程度上得到改變。當然，某些領(lǐng)域仍然投入不夠，比如職業(yè)教育、特殊教育、部分中西部地區(qū)的義務(wù)教育等，還需要進一步加大投入。但在某些領(lǐng)域比如高等教育，現(xiàn)在突出的問題已不是投入，而是怎樣提高經(jīng)費使用效益，避免浪費和腐敗。

現(xiàn)行教育管理體制基本上仍沿襲計劃經(jīng)濟時代的傳統(tǒng)，未有根本改變。我姑且參照“計劃經(jīng)濟”一詞，稱之為“計劃教育”。

這主要體現(xiàn)在兩方面：第一，目前中國教育的主體是公辦教育，公辦學校均屬教育行政主管部門的下級事業(yè)單位，書記、校長是上級黨委、行政委派的干部，有相應(yīng)行政級別，主管部門支配和控制學校的重要事務(wù)，學校辦學自主權(quán)不足。

第二，體制外成長起來的民辦教育至今還是一個較小的補充部分，不僅其政策待遇和公辦學校有巨大差別，政府的管理也并不寬松。在重視和支持民辦院校的背景下，政府反而因此管得更多，也更具體。

值得注意的是，當前民辦教育處在一個比較困難和分化重組的時期。就民辦職業(yè)教育和大專院校而言，近年來總體上招生困難，規(guī)模萎縮，事實上普遍存在的招生回扣趨高。招生回扣可視為民辦教育的景氣指數(shù)，二者成反比，回扣越高說明民辦教育越不景氣。我今年跑了十幾個民辦院校，招生數(shù)量大都在往下走，而且降幅很大。導致這一現(xiàn)象的直接原因是高考人數(shù)逐步減少，公辦院校招生錄取份額卻在不斷擴大，導致民辦學校辦學空間被不斷壓縮。另外，600所本科院校要轉(zhuǎn)變?yōu)閼?yīng)用型大學，也勢將進一步壓縮民校的生存空間。從更深層次看，國家在理念和立法、政策方面的滯后才是問題的根本所在。現(xiàn)在很多發(fā)展民辦教育所必須的政策遲遲得不到明確和落實，民辦學校硬件條件差、教師素質(zhì)低且流失率高、債務(wù)沉重、發(fā)展困難的現(xiàn)象較為普遍，實際上是“計劃教育”的體制使然。

總之，隨著教育投入問題逐步得到解決，目前制約中國教育發(fā)展的主要問題就是“計劃教育”體制。

二

改革開放以來，在高等教育領(lǐng)域“計劃教育”體制不但沒有削弱，反而有所強化，因而弊病尤為典型和嚴重。

一方面，政府對高校管得過死。各高校作為教育主管部門的下屬單位，從書記、校長的任命，到招生計劃指標、學科設(shè)置、學位授權(quán)點乃至某些課程的確定，再到各種各樣建設(shè)計劃和項目的申報審批，學校辦學受到很大約束，上世紀90年代制定的《高教法》的很多規(guī)定至今尚未完全落實。當年我在高校負責基建和后勤工作，有一度連衛(wèi)生間要不要進學生寢室教育部都有要求，如此細致具體，到了可笑的地步。

在這樣的約束下，哪里會有教育家辦學的足夠條件和空間？為什么當代中國大學普遍缺少特色，“千校一面”？為什么大學奉教育主管部門如上帝甚至也要“跑部錢進”？原因都在于此。

另一方面，大學內(nèi)部行政權(quán)力過大。學校的教學科研事務(wù)和資源分配不是教授說了算，而完全由行政權(quán)力所決定?，F(xiàn)在高校的文化生態(tài)，即使和十多年前相比也已大變，學校行政領(lǐng)導官員化，行政管理者處于強勢地位，并且往往憑借這種地位優(yōu)先獲得博導、課題負責人、各種表彰從而經(jīng)濟收入等種種好處；學術(shù)委員會和教師缺少決策權(quán)和話語權(quán)，各種標準化的業(yè)績考核盛行，踏踏實實坐冷板凳搞科研和認真教學的教師在學校里吃不開、邊緣化。

我們的大學之所以鮮有大師，原始創(chuàng)新和高端科研成果不多，以致有“錢學森之問”，原因很簡單：大學不是按照教育科研的規(guī)律去組織和管理，成為官場和名利場，做學問的人處于被支配、被壓抑的地位，這樣的環(huán)境怎么可能孕育重大成果和高端人才？

以上兩方面的弊病，也就是通常人們所說的“行政化”，這是中國高等教育最大的問題。行政化是“計劃教育”的必然結(jié)果和集中體現(xiàn)，正是它導致中國大學與以自主辦學和學術(shù)主導為特征的現(xiàn)代大學制度相去甚遠。因此，去行政化，理順政府和學校、學校內(nèi)部行政和學術(shù)權(quán)力的關(guān)系是中國高等教育改革的必由之路。“去行政化”已經(jīng)寫進了國家中長期教育規(guī)劃綱要和多個文件，中共十八屆三中全會也再次明確提出了這一目標，令人鼓舞。但是實質(zhì)性的改革難度很大，因為既有大的制度環(huán)境的制約，也有利益相關(guān)者的抵制。

三

中共十八屆三中全會制定了全面深化改革的總體方案，現(xiàn)在必須按照三中全會《決定》的有關(guān)要求，切實推進教育改革。

首先是教育行政主管部門要按照中央要求切實部署實施。近幾年，教育部出臺了一系列文件，在減少審批事項、制定大學章程、實施高校信息公開、規(guī)范和強化學術(shù)委員會和教代會職能、大幅度提高省屬地方院校生均撥款、放寬中外合作辦學等方面都邁出了步伐，值得肯定，但這些還不夠，要把有關(guān)要求真正落到實處也仍需努力。

其次學校也要實實在在地起而行之。習總書記今年5月在北京師范大學視察時強調(diào)，高等院校要走在教育改革的前列，很有針對性。

事實上，目前學校方面普遍對改革缺乏動力，積極性不高。比如在高校有一種議論頗為流行，認為行政化是大環(huán)境決定的，社會不改，高校也沒法改。這個話既站不住腳，也很有害，其要害是改革不能自我開始?？诳诼暵曇蛧H接軌，創(chuàng)造“世界一流大學”，并自詡大學的主要功能之一就是引領(lǐng)社會文明，可是一談到“去行政化”卻如此抵觸，借用毛澤東的一句話，這和葉公好龍有什么兩樣？

教育改革絕對不是教育界本身的事情，也必須要有其他力量來推動。我認為，最重要的是要發(fā)揮全國人民代表大會的作用。人大作為最高權(quán)力機構(gòu)，理應(yīng)在保障教育改革與發(fā)展方面發(fā)揮基本作用。按照法律規(guī)定，人大負有教育立法、教育行政主管部門主要人事任命和重大事項決定、實施監(jiān)督等方面的職責，如果人大真正履行了這些職責，理順政府、學校和社會的關(guān)系，有效監(jiān)督政府依法管理和學校自主辦學，才有根本的保證和可能性。

舉一個例子，現(xiàn)在大學章程由學校自己制定，教育主管部門審批生效，章程并非學校和政府之間的契約，根本不可能約束政府部門，也就解決不了自主辦學的問題。這樣的大學章程，其價值和意義必然大打折扣。但如果交由人大審議通過，大學章程就不僅是高校的內(nèi)部規(guī)范，也是政府與學校關(guān)系的規(guī)范，章程的效用和學校自主辦學的權(quán)利也就有了保障。

總而言之，中國教育的方向和出路，還是通過不斷改革，破除“計劃教育”傳統(tǒng)，建立符合教育規(guī)律和社會主義市場經(jīng)濟要求的現(xiàn)代教育制度體系。

教育在很大程度上屬于公共產(chǎn)品，當然需要政府在經(jīng)費投入、規(guī)范保障、考核監(jiān)督等方面發(fā)揮作用，但正如經(jīng)濟改革的大方向是放權(quán)搞活一樣，教育改革的大方向也應(yīng)該是放權(quán)搞活。必須在制度上給教育的主體——學校簡政放權(quán)，讓各類學校具有更大的辦學自主權(quán)和自由度，從而為教育家按照教育規(guī)律辦學提供空間和舞臺。

與之相配套，學校內(nèi)部亦應(yīng)加強制度建設(shè)，確立學術(shù)主導和民主管理。二者是一體兩翼，缺一不可，同時又是相互促進，相互保障。只有這樣，中國教育才有可能實現(xiàn)現(xiàn)代化而擁有光明的前景。

作者為九三學社常務(wù)副主席、國家教育咨詢委員會委員、中國教育30人論壇成員