地方債問題如何標(biāo)本兼治

改革開放以來特別是應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)沖擊以來，我國地方債急劇膨脹，已經(jīng)引起各方面廣泛關(guān)注。地方債既涉及財(cái)稅體制，也涉及金融體制，不僅是經(jīng)濟(jì)問題，而且也是社會(huì)和政治問題。

地方債究竟有沒有風(fēng)險(xiǎn)、有多大風(fēng)險(xiǎn)？如何化解地方債風(fēng)險(xiǎn)、防范引發(fā)各種危機(jī)？這一切問題，都需要我們給出回答。

地方債存在的問題

過分依賴融資平臺(tái)。

在現(xiàn)有法律禁止性規(guī)定下，中國的地方政府不能編列赤字、不能發(fā)行債券、不能為融資提供擔(dān)保。這些年來，為了緩解資金缺口，地方政府普遍繞過法律限制，搭建各種類型的融資平臺(tái)。融資平臺(tái)以土地抵押、項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)、政府甚至人大違規(guī)承諾或者變相提供擔(dān)保等方式，向金融機(jī)構(gòu)借款，發(fā)行企業(yè)債或項(xiàng)目債，或者通過信托、私募基金、券商資產(chǎn)管理計(jì)劃甚至P2P網(wǎng)絡(luò)借貸融資等方式間接融資，還有一些地方國有獨(dú)資或控股企業(yè)也演變成為地方政府融資平臺(tái)。據(jù)國家審計(jì)署2013年審計(jì)結(jié)果，從舉借主體看，投融資平臺(tái)公司借款形成政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)超過4萬億元，幾乎占地方債的半壁江山。據(jù)有關(guān)專家估算，目前各類投融資平臺(tái)公司超過1.1萬家，許多地方投融資平臺(tái)與地方政府責(zé)權(quán)利關(guān)系不明確，法人治理結(jié)構(gòu)不完善，缺乏必要的規(guī)制，債務(wù)信息缺乏透明度。

過分依賴金融機(jī)構(gòu)貸款。

這些年來，地方債的資金主要來自銀行等金融機(jī)構(gòu)貸款，債券等直接融資所占比例很小。在應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)過程中，以國有銀行為代表的金融機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府及其信用擔(dān)保的信賴為銀（行）政（府）合作奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，適度寬松的貨幣政策和相對(duì)充裕的流動(dòng)性為地方債提供了雄厚的資金。據(jù)國家審計(jì)署2013年審計(jì)結(jié)果，銀行貸款在地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)、可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)中的比重分別為50.8%、71.6%、61.9%。以銀行貸款為主的結(jié)構(gòu)不僅使地方債透明度低，也增加了銀行的風(fēng)險(xiǎn)。近兩年來，由于銀行收緊了信貸管道，地方債又開始通過銀行理財(cái)、信托產(chǎn)品、證券投資、保險(xiǎn)投資、融資租賃、建設(shè)-移交（BT），以及私募基金、財(cái)務(wù)公司、小額貸款公司、典當(dāng)行等多種渠道融資，“影子銀行”占地方債余額比例劇增，使得地方債構(gòu)成更加復(fù)雜，并且難以準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)和有效管控。

過分依賴土地收入償債。

這些年來，地方經(jīng)濟(jì)增長方式逐步形成了以地方政府為主導(dǎo)、以土地資本化以及房地產(chǎn)業(yè)為中心的經(jīng)濟(jì)增長格局，產(chǎn)生了所謂“土地財(cái)政”，形成了直接依賴土地出讓收入償還地方債的基本格局。據(jù)國家審計(jì)署數(shù)據(jù)，截至2010年底，在全國地方政府負(fù)有償還責(zé)任的6.71萬億元債務(wù)余額中，承諾用土地出讓收入作為償債來源的為2.55萬億元，這一數(shù)額占到當(dāng)年地方土地出讓金的四分之三。截至2012年底，11個(gè)省級(jí)、316個(gè)市級(jí)、l396個(gè)縣級(jí)政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額3.49萬億元，占省、市、縣三級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額的37.23%。到2013年6月，土地批租收入占地方財(cái)政收入的比重從2010年不到20%提高到35%以上，有的省市甚至超過50%。一些地區(qū)大量債務(wù)靠土地抵押融資、靠轉(zhuǎn)讓土地出讓收入還本付息，必然會(huì)加劇征地拆遷矛盾，很容易引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。一旦房地產(chǎn)市場發(fā)生大幅波動(dòng)，地方政府土地出讓收入減少，相關(guān)稅費(fèi)收入也明顯減少，就會(huì)出現(xiàn)地方債無法兌現(xiàn)的困局。

地方債積累的風(fēng)險(xiǎn)

地方債的風(fēng)險(xiǎn)問題，首先引出的話題是，地方債究竟有沒有風(fēng)險(xiǎn)？

這可以從兩個(gè)方面判斷：一方面，地方債風(fēng)險(xiǎn)總體上可控。

僅從債務(wù)規(guī)模角度難以判斷地方債有沒有風(fēng)險(xiǎn)，判斷的依據(jù)應(yīng)是地方政府的債務(wù)償還能力。我國國民經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入已保持了30多年的快速增長，地方政府財(cái)政實(shí)力不斷增強(qiáng)。2001年-2013年間，我國GDP、財(cái)政總收入、地方財(cái)政收入的平均增長率分別為10%、20%、20%左右，無論是中央還是地方政府綜合財(cái)力的強(qiáng)勁增長勢頭并未減弱。近兩年我國對(duì)地方債存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)相當(dāng)重視，出臺(tái)了相關(guān)管理規(guī)定，總體風(fēng)險(xiǎn)有所控制。對(duì)照歐盟“馬斯特里赫特條約”兩個(gè)臨界值指標(biāo)，我國政府債務(wù)余額占GDP 的比重沒有超過60%，財(cái)政赤字占GDP 的比重沒有超過3%。

另一方面，地方債急劇膨脹帶來的風(fēng)險(xiǎn)隱患不容忽視。

據(jù)國家審計(jì)署數(shù)據(jù)，2008年地方債余額約為3.2萬億元，2010年增加到10.7萬億元，2013年6月底更是達(dá)到17.89萬億元，如此巨大的償債規(guī)模使地方政府面臨巨大的債務(wù)壓力。這還沒有包括2009年-2014年中央代地方每年發(fā)行的債券（2009年-2011年，每年額度2000億元，2012年增至2500億元，2013年增至3500億元，2014年增至4000億元）還本付息，沒有考慮我國總債務(wù)水平，也沒有考慮當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)增長的下行壓力。

據(jù)中國社科院課題組研究，2012年末我國非金融企業(yè)部門債務(wù)余額72.12萬億元，占GDP的比重為139%，超過經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織國家90%的閾值。2007年-2011年，我國總負(fù)債從119萬億元增加到242萬億元。2012年全社會(huì)債務(wù)規(guī)模達(dá)到110多萬億元，占當(dāng)年GDP的215%，總債務(wù)水平比其他金磚國家不包括南非都要高。由于我國各地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r差異較大、部分地方政府信用意識(shí)不足，有的省市負(fù)債率和債務(wù)率已經(jīng)偏高，有的市縣依靠本級(jí)財(cái)政能力很難按期履行償還責(zé)任，局部地區(qū)和個(gè)別融資平臺(tái)局部違約風(fēng)險(xiǎn)有所加劇。在經(jīng)濟(jì)形勢向好情況下，地方債沒有問題。如果經(jīng)濟(jì)形勢下滑過多，地方債風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)凸顯出來。

地方債規(guī)模巨大帶來的第二個(gè)問題是，究竟有什么風(fēng)險(xiǎn)？這突出表現(xiàn)在三個(gè)方面。

一是期限錯(cuò)配嚴(yán)重。據(jù)國家審計(jì)署數(shù)據(jù)，截至2013年底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額中逾期債務(wù)10513億元；2014年到期應(yīng)償債務(wù)23970億元，占地方債余額的21.89%，是償債壓力最重的一年。2015年-2016年地方債到期比重則分別為17.06%和11.58%，今后三年需償還超過一半（50.53%）。

按照銀監(jiān)會(huì)統(tǒng)計(jì)，地方政府貸款中54%的期限在五年以上，大量地方債將進(jìn)入還本付息期。以2010年地方債為例，2014年到期償還占9.28%，2015年占7.48%，2016年后占30.21%。有專家根據(jù)模型預(yù)測，地方政府2014年后將出現(xiàn)資金缺口（地方可支配收入-地方支出-還本付息）；2015年后將會(huì)出現(xiàn)絕對(duì)的資金缺口（地方可支配收入+新增債務(wù)融資-地方支出-還本付息）。據(jù)國家審計(jì)署2014年6月24日?qǐng)?bào)告，2013年6月底至2014年3月底，九個(gè)省本級(jí)為償還到期債務(wù)舉借新債579.31億元，但仍有8.21億元逾期未還。

二是個(gè)別地方債臺(tái)高筑現(xiàn)象普遍。據(jù)國家審計(jì)署數(shù)據(jù)，至2010年底，在省、市、縣三級(jí)政府，除54個(gè)縣（區(qū)）沒有政府性債務(wù)外，全國其他地方政府均有政府性債務(wù)。至2012年底，有3個(gè)省級(jí)、99個(gè)市級(jí)、l95個(gè)縣級(jí)、3465個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%；其中，有2個(gè)省級(jí)、31個(gè)市級(jí)、29個(gè)縣級(jí)、l48個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)2012年政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的借新還舊率（舉借新債償還的債務(wù)本金占償還債務(wù)本金總額的比重）超過20%。截至2013年6月底，全國省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)政府負(fù)債分別為3.42萬億元、7.29萬億元、5.04萬億元、0.36萬億元，其中市、縣兩級(jí)政府負(fù)債超過12萬億元，占地方債總量的80%以上。在地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額中，逾期債務(wù)1.15萬億元，逾期債務(wù)率超過10%。

三是地方債風(fēng)險(xiǎn)傳染效應(yīng)更為明顯。前兩年，由于傳統(tǒng)銀行信貸收緊和土地出讓收入減少，一些地方政府開始嘗試通過銀行表外業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)公司、信托公司、保險(xiǎn)公司、基金公司、金融租賃公司，甚至民間集資等“影子銀行”渠道融資，地方政府除了顯性債務(wù)外，實(shí)際上還存在著較多隱性債務(wù)，目前已進(jìn)入集中兌付期。相比傳統(tǒng)銀行信貸，此類融資成本更高（通常比從銀行舉債成本高10%以上）、產(chǎn)品設(shè)計(jì)復(fù)雜、直接債權(quán)人分散，“剛性兌付”現(xiàn)象突出，風(fēng)險(xiǎn)防范化解手段不足。一旦出現(xiàn)償付困難，地方債局部違約風(fēng)險(xiǎn)傳染效應(yīng)更強(qiáng)、波及面更廣，化解地方債風(fēng)險(xiǎn)的難度更大、成本更高。

地方債的第三個(gè)問題，是地方債究竟有多大風(fēng)險(xiǎn)？地方債的風(fēng)險(xiǎn)在我看來，主要集中在三個(gè)領(lǐng)域。

一是爆發(fā)區(qū)域性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

很多人認(rèn)為地方各級(jí)政府掌握大量國有資產(chǎn)、資源，在目前財(cái)政體制下，地方政府又不能破產(chǎn)清算，中央財(cái)政不可避免成為“最后支付人”。這未免有點(diǎn)盲目樂觀?？紤]到舉債地區(qū)的普遍性、部分地方債務(wù)負(fù)擔(dān)的嚴(yán)峻性，以及償債來源對(duì)土地財(cái)政的高度依賴性，地方政府負(fù)債的償付風(fēng)險(xiǎn)以及由此誘發(fā)的金融風(fēng)險(xiǎn)和政府信用風(fēng)險(xiǎn)仍不可小覷。受宏觀經(jīng)濟(jì)增速放緩、地方財(cái)政增速回落以及房地產(chǎn)市場調(diào)整等因素影響，一旦累積的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)超過地方財(cái)政承受能力，信用鏈條就有可能斷裂，爆發(fā)區(qū)域性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

二是引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

地方債主要來源于銀行等金融機(jī)構(gòu)的間接融資，地方債與銀行等金融體系風(fēng)險(xiǎn)直接關(guān)聯(lián)程度較高。債務(wù)違約和兌付危機(jī)最終都會(huì)形成銀行等金融機(jī)構(gòu)的不良資產(chǎn)，區(qū)域性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)互為因果、交織關(guān)聯(lián)、循環(huán)影響、疊加蔓延。當(dāng)?shù)胤絺?guī)模和“借新還舊”展期超過一定極限后，金融危機(jī)的“多米諾骨牌”就會(huì)倒塌。巨大債務(wù)不僅使地方政府陷入財(cái)政困局和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)當(dāng)中，還不可避免轉(zhuǎn)化為區(qū)域性、系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

三是誘發(fā)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政治風(fēng)險(xiǎn)。

可以毫不夸張地說，目前，地方債風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為威脅我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和政治安全的重要因素。如果嚴(yán)格金融規(guī)則，不少地方債已經(jīng)無法依靠“借新還舊”展期。如果按市場化要求，一些地方政府實(shí)際上已經(jīng)破產(chǎn)。過高的地方債直接推高土地和樓市價(jià)格，難以償付的地方債也給銀行等金融機(jī)構(gòu)帶來不良資產(chǎn)等風(fēng)險(xiǎn)敞口。巨額地方債的背后，實(shí)際上是政府信用的隱性擔(dān)保，地方舉債融資普遍不考慮償付責(zé)任以及所造成的后果，“只管借，不管還”。企業(yè)和事業(yè)單位把最終償付責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給政府，下級(jí)政府把最終償付責(zé)任轉(zhuǎn)移給上級(jí)政府，地方政府把最終償付責(zé)任轉(zhuǎn)推給中央政府，上屆政府又把最終償付責(zé)任延遲給下屆政府，“擊鼓傳花”。一旦地方債風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)，只能廉價(jià)變賣國有資產(chǎn)、或者由上級(jí)政府乃至中央政府兜底，最后只能通過債務(wù)重組、貨幣貶值轉(zhuǎn)嫁債務(wù)負(fù)擔(dān)，由全國人民集體買單。因此，地方債風(fēng)險(xiǎn)集聚、積累到一定程度，地區(qū)性風(fēng)險(xiǎn)就有可能演變?yōu)閰^(qū)域性、全局性、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，就有可能損害政府公信力，惡化社會(huì)信用環(huán)境，誘發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)和社會(huì)信任危機(jī)，最終拖累經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、影響社會(huì)穩(wěn)定、威脅政治安全。這絕不是危言聳聽！

化解地方債的治標(biāo)之策

無論多大的問題，都要尋找解決方案。首先，要解決“怎么借”的問題。建立嚴(yán)格的債務(wù)控制體系，加強(qiáng)源頭規(guī)范，遏制地方政府過度舉債。

一是設(shè)置債務(wù)規(guī)模上限。根據(jù)地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)力承受能力、資產(chǎn)負(fù)債表狀況審核合格舉債主體名單，設(shè)置債務(wù)規(guī)模特別是新增債務(wù)規(guī)模限額，對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高的地方實(shí)行債務(wù)逐筆審批機(jī)制。二是拓寬直接融資渠道。創(chuàng)新金融服務(wù)和產(chǎn)品，多渠道推動(dòng)股權(quán)融資。對(duì)有一定收益的公益性事業(yè)主要通過發(fā)行市政債券融資，擴(kuò)大地方政府“自發(fā)自還”債券試點(diǎn)，完善地方投融資平臺(tái)公司債、企業(yè)債市場，提高直接融資比重。三是放寬市場準(zhǔn)入。凡是民營企業(yè)能做的事情盡量讓民營企業(yè)去做，鼓勵(lì)社會(huì)資本通過公私合作伙伴（PPP）、建設(shè)-經(jīng)營-移交（BOT）、建設(shè)-移交（BT）、特許經(jīng)營等方式參與基礎(chǔ)設(shè)施、城市公用設(shè)施的投資和運(yùn)營。

二要解決“怎么管”的問題。實(shí)施分類管理和限額控制，規(guī)范地方債管理。一是強(qiáng)化金融監(jiān)管約束。設(shè)置金融機(jī)構(gòu)地方債比重上限，強(qiáng)化政府信用評(píng)級(jí)，完善覆蓋城投債、基建信托、金融租賃等表外融資監(jiān)管的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，嚴(yán)格限制與地方政府有重大關(guān)聯(lián)關(guān)系金融機(jī)構(gòu)投資，降低區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)。二是強(qiáng)化分類管理和限額控制。建立地方債風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控和預(yù)警機(jī)制，統(tǒng)籌債務(wù)余額控制指標(biāo)（負(fù)債率、債務(wù)率、償債率等）、增量債務(wù)控制指標(biāo)（新增債務(wù)率、赤字率、借新還舊率等），加強(qiáng)對(duì)債務(wù)存量跟蹤監(jiān)管和增量債務(wù)及時(shí)預(yù)警。完善地方債信息披露機(jī)制，及時(shí)將發(fā)行主體、綜合財(cái)力、資產(chǎn)負(fù)債情況、債務(wù)水平及結(jié)構(gòu)、債務(wù)資金使用情況、償債資金來源、項(xiàng)目收益情況等詳細(xì)情況予以公布，保證債務(wù)管理過程的公開和透明。三是建立債務(wù)追蹤審查機(jī)制。強(qiáng)化地方債預(yù)算管理和審計(jì)監(jiān)督工作，加快建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，編報(bào)地方政府資產(chǎn)負(fù)債表，逐步把地方債收支分門別類納入全口徑預(yù)算管理，接受地方人大以及社會(huì)的監(jiān)督。

第三，解決“怎么用”的問題。嚴(yán)格限制地方債用途，著力提高地方債資金的使用效益。

一是加強(qiáng)對(duì)地方債投向的審查。逐步把發(fā)債權(quán)下沉到建設(shè)資金缺口加大、償債能力較強(qiáng)的城市政府，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。債務(wù)資金只能用于基礎(chǔ)性和公益性投資項(xiàng)目，不能用于政績工程和市場化項(xiàng)目。完善地方債決策機(jī)制和投資項(xiàng)目審批流程，提高投資效益。

二是強(qiáng)化對(duì)地方債使用的監(jiān)督。探索建立政府中長期資本支出規(guī)劃和“社會(huì)經(jīng)濟(jì)成效—債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平”的聯(lián)動(dòng)考核機(jī)制，根據(jù)輕重緩急和現(xiàn)有財(cái)力確定投融資方案，有序開工建設(shè)，防止盲目投資造成資源浪費(fèi)。

三是探索債務(wù)籌措與使用掛鉤機(jī)制。優(yōu)先組織本地居民募集基金和信托資金投資自來水、污水處理、垃圾處理、地方電力、收費(fèi)交通等有長期穩(wěn)定現(xiàn)金預(yù)期并有較大價(jià)格調(diào)整空間的項(xiàng)目，在此基礎(chǔ)上建立公眾作為投資人廣泛參與的良好公司治理結(jié)構(gòu)，使本地普通居民能夠享受優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)帶來的長期收益。

最后，集中解決“怎么還”的問題。隨著市場化改革的深入，地方政府必須有足夠的現(xiàn)金流，才能按時(shí)償還既有債務(wù)。一是建立有效的償債機(jī)制。按照“誰舉債、誰收益、誰償還”的原則，明確舉債主體的責(zé)任，建立地方政府償債準(zhǔn)備金制度，實(shí)行專戶管理，確保資金專門用于政府債務(wù)清償，確保地方政府成為最終的償債主體。二是強(qiáng)化地方政府償債能力。推動(dòng)資產(chǎn)證券化，促進(jìn)地方政府通過出售、轉(zhuǎn)讓或證券化國有資產(chǎn)（如基礎(chǔ)設(shè)施、房地產(chǎn)項(xiàng)目）， 允許高負(fù)債地方資不抵債的投融資平臺(tái)公司、地方控股企業(yè)、城市銀行破產(chǎn)、兼并或重組，使償債責(zé)任落實(shí)到實(shí)處。三是指導(dǎo)督促有關(guān)地方制定風(fēng)險(xiǎn)化解方案。增強(qiáng)借債者的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，切實(shí)采取措施逐步降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，防止損失惡化，避免個(gè)別地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)跨地區(qū)、跨領(lǐng)域傳遞蔓延。

化解地方債的治本之道

化解地方債問題，僅有治標(biāo)之策還不夠，還需要從根本上解決那些導(dǎo)致地方債蔓延的原因，如此才能從根本上解決和化解地方債的暫時(shí)性和永久性危機(jī)。這就需要對(duì)準(zhǔn)一些機(jī)制問題進(jìn)行突破和改革。

第一，改革事權(quán)與支出責(zé)任劃分制度。理順中央與地方關(guān)系，推進(jìn)財(cái)政稅收體制改革創(chuàng)新，健全各級(jí)政府之間財(cái)力與事權(quán)相匹配、事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，重構(gòu)公共財(cái)政的基本框架。一是逐步下放財(cái)權(quán)。理順中央和地方收入劃分，完善地方稅體系，培育地方主體稅種（如新增房地產(chǎn)稅、資源稅、環(huán)境保護(hù)稅、遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅），擴(kuò)大地方稅基，增加地方財(cái)力，確保地方政府能有穩(wěn)定收入來源。二是適當(dāng)上移事權(quán)。以基本公共服務(wù)均等化為導(dǎo)向，合理確定各級(jí)政府在教育、基本醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)方面的事權(quán)和支出責(zé)任，明晰不同級(jí)次政府的職責(zé)范圍。三是完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)補(bǔ)貼辦法，促進(jìn)各級(jí)各地政府縱向和橫向財(cái)力格局基本均衡。

第二，合理界定政府與市場邊界。理順政府與市場之間的關(guān)系，合理劃分和界定政府職責(zé)與市場作用的界限。

一是推進(jìn)市場化改革。盡可能創(chuàng)造市場化的風(fēng)險(xiǎn)化解制度，培育和促進(jìn)形成市場力量自主管理風(fēng)險(xiǎn)。

二是轉(zhuǎn)變政府職能。堅(jiān)持有所為有所不為，將地方政府從全能型政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拚?，從以?jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的公司化政府轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鐣?huì)管理為中心的公共服務(wù)型政府。

三是完善政績考核體系。對(duì)地方政府進(jìn)行全方位考評(píng)，從根本上解決長期以來側(cè)重以經(jīng)濟(jì)增長速度為考核導(dǎo)向的弊端，引導(dǎo)地方政府轉(zhuǎn)變行政方式，避免現(xiàn)任官員只管借錢、不管還錢的道德風(fēng)險(xiǎn)。四是硬化預(yù)算約束。加強(qiáng)對(duì)地方債余額變化、資金使用、還本付息等環(huán)節(jié)的會(huì)計(jì)核算和動(dòng)態(tài)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測工作，防止地方政府不切實(shí)際盲目融資，競相鋪攤子、上項(xiàng)目，搞政績工程、形象工程。五是嚴(yán)格問責(zé)制度。把領(lǐng)導(dǎo)干部任內(nèi)借債作為一個(gè)硬指標(biāo)納入考核，責(zé)任到人，離任要審計(jì)，終身要負(fù)責(zé)，嚴(yán)肅查處和追究違規(guī)違法行為。

第三，完善土地、資源和融資平臺(tái)管理制度。地方債成因十分復(fù)雜，從根本上解決地方債問題需要各項(xiàng)制度改革和創(chuàng)新。一是完善土地征用制度。制定更為科學(xué)、公開透明的土地利用規(guī)劃，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，逐步形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。二是完善資源出讓制度。將目前一次批租50年或70年土地使用權(quán)、一次賣掉礦產(chǎn)資源開采權(quán)、一次出讓公共資源使用權(quán)改變?yōu)椤澳曜庵啤?，設(shè)立公共收益特別賬戶，構(gòu)建土地和資源出讓收入管理和儲(chǔ)備制度，實(shí)現(xiàn)土地、資源收益的代際平衡。三是完善融資平臺(tái)管理制度。加強(qiáng)對(duì)地方政府融資平臺(tái)公司的規(guī)范治理，消除政府對(duì)融資平臺(tái)的行政干預(yù)，完善法人治理結(jié)構(gòu)，建立產(chǎn)權(quán)明晰、政企分開的現(xiàn)代企業(yè)制度，建立良好的內(nèi)控機(jī)制。統(tǒng)一整合不同性質(zhì)、不同種類的融資平臺(tái)，清理、核實(shí)，并妥善處理融資平臺(tái)遺留債務(wù)，規(guī)范融資平臺(tái)行為。推動(dòng)融資平臺(tái)資產(chǎn)證券化，盤活地方政府融資平臺(tái)資產(chǎn)，拓寬融資管道，增強(qiáng)融資平臺(tái)實(shí)力，提高運(yùn)行效率。

第四，奠定地方債管理法治基礎(chǔ)。長期以來地方債管理缺乏一套行之有效的法律制度框架做保障。引導(dǎo)地方債走上制度化、法治化軌道，就需要進(jìn)一步強(qiáng)化立法和執(zhí)法約束，保障和促進(jìn)地方政府依法舉債、依法管債、依法用債、依法還債。一是完善法律框架。從法律層面頂層設(shè)計(jì)科學(xué)合理的地方債管理制度。修訂《預(yù)算法》有關(guān)地方政府債券發(fā)行的條款，賦予地方政府有限度的、有控制的舉債融資權(quán)。建立以債券為主體的地方政府舉債融資制度，在地方自發(fā)自還試點(diǎn)基礎(chǔ)上研究制定“公共債務(wù)法”或“地方政府債券管理?xiàng)l例”，對(duì)地方債的主體、舉債方式、舉債程序、規(guī)模限制、資金使用、償還機(jī)制、預(yù)算監(jiān)管、信息披露、法律責(zé)任等作出明確規(guī)定，將地方債關(guān)進(jìn)法律的籠子。二是嚴(yán)格實(shí)行法治。不斷強(qiáng)化法律法規(guī)實(shí)施，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，強(qiáng)化行政監(jiān)管特別是監(jiān)察監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督，強(qiáng)化人大、政協(xié)和公眾的監(jiān)督，逐步將地方債管理及其風(fēng)險(xiǎn)防控化解納入法治軌道。

作者為全國人大常委會(huì)委員、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任委員