試論政府在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化管理中的職能作用

史佳莉

摘要：本文針對(duì)一些地方政府在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化管理中的做法提出了自己的看法，并提出政策建議。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)一體化；農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化；政府職能作用

一、地方政府在城鄉(xiāng)一體化中的職能定位

（一）政策職能

城鄉(xiāng)一體化是指在大力發(fā)展生產(chǎn)力的過(guò)程中，促進(jìn)農(nóng)村人口城市化，逐步縮小城鄉(xiāng)差別，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的和諧發(fā)展，使城鄉(xiāng)共享現(xiàn)代文明。從內(nèi)容來(lái)看，城鄉(xiāng)—體化主要包括城鄉(xiāng)規(guī)劃布局、城鄉(xiāng)資源配置、城鄉(xiāng)戶籍管理、城鄉(xiāng)利益保障一體化四個(gè)方面。其中應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到城鄉(xiāng)一體化的過(guò)程，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展劍一定程度的必然選擇，是量的擴(kuò)張向質(zhì)的提高轉(zhuǎn)變的過(guò)程。因此，地方政府職能主要體現(xiàn)在客觀調(diào)控政策上。圍繞城鄉(xiāng)規(guī)劃布局、城鄉(xiāng)戶籍管理、城鄉(xiāng)利益保障一體化三個(gè)方面制定相關(guān)政策，同時(shí)制定相應(yīng)的傾斜農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)城鄉(xiāng)資源向農(nóng)村流動(dòng)。根據(jù)本地實(shí)際情況，研究扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的財(cái)政、稅收政策。研究有助于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的行政規(guī)章并逐步法制化，并根據(jù)國(guó)家有關(guān)法律規(guī)范市場(chǎng)、企業(yè)和個(gè)人行為，取消保護(hù)地方、部門利益的行政規(guī)章、文件。保留下來(lái)的與法律相一致的有關(guān)行政規(guī)章，要在范圍和內(nèi)容上簡(jiǎn)化、明確。要探索完善龍頭企業(yè)和農(nóng)民之間的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，重點(diǎn)引導(dǎo)“訂單農(nóng)業(yè)”發(fā)展，規(guī)范與訂單農(nóng)業(yè)相關(guān)的市場(chǎng)行為。

（二）協(xié)調(diào)職能

城鄉(xiāng)一體化涉及農(nóng)業(yè)、醫(yī)療、社保、財(cái)政、金融、工商、稅收、公安、教育等多個(gè)部門。那種條塊分割、部門壁壘的管理體制，顯然不適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化的要求，并在一定程度上阻礙城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。因此，政府應(yīng)加強(qiáng)綜合服務(wù)職能和協(xié)調(diào)職能，按照城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的要求，消除舊體制障礙，弱化部門壁壘和管理職責(zé)，打破行業(yè)界限和條塊分割，逐步走向管理的一體化。政府各部門之間要密切配合，協(xié)調(diào)解決征用土地、稅收、醫(yī) 療保健、社會(huì)保障、戶籍 、教育等方而的問(wèn)題要建立適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化的體制，促進(jìn)城鄉(xiāng)政策的統(tǒng)一，要注意各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，綜合規(guī)劃、綜合改革、綜合協(xié)調(diào)，以利持續(xù)地產(chǎn)生綜合效應(yīng)，政策必須符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律。

（三）調(diào)控職能

對(duì)城鄉(xiāng)一體化而言，政府的調(diào)控職能包括財(cái)政、信貸、稅收等方面要向農(nóng)村傾斜，在財(cái)政方面，政府建立對(duì)農(nóng)村投入的約束機(jī)制，規(guī)定財(cái)政支農(nóng)支出 增長(zhǎng)比例，從而增加財(cái)政對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建沒(méi)資金和支持農(nóng)業(yè)資金的總量。研究財(cái)政資金對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的具體扶持內(nèi)容和方式，調(diào)動(dòng)各方資金支持產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，形成多元化的投資體系。在信貸方面，政府主要通過(guò)信貸資金的傾斜，支持優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整。在稅收方面，政府通過(guò)研究制定稅收優(yōu)惠政策，減輕龍頭企業(yè)負(fù)擔(dān)，對(duì)非公有制與公有制龍頭企業(yè)、內(nèi)外資企業(yè)一視同仁，平等納稅，實(shí)行國(guó)民待遇。

二、充分發(fā)揮政府職能作用的政策思考

（一）積極轉(zhuǎn)變政府職能，廢除不合理的制度，為城鄉(xiāng)一體化提供制度保證

1.建立全社會(huì)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度。社會(huì)保障是社會(huì)穩(wěn)定的“穩(wěn)壓器”，是政府工作的主要職責(zé)所在。在當(dāng)前，建立全社會(huì)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度是城鄉(xiāng)一體化首要的切入點(diǎn)。我們應(yīng)明確我們要建立的社會(huì)保障制度是全社會(huì)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度。全社會(huì)是指城鄉(xiāng)全體公民和全體勞動(dòng)者。農(nóng)民只要舉家遷入城市，便轉(zhuǎn)化為市民，應(yīng)享受和其他市民同等的社會(huì)保障。他們?cè)瓉?lái)社區(qū)集體公有的財(cái)產(chǎn)（包括耕地在內(nèi)）按勞動(dòng)力平均的份額應(yīng)折價(jià)歸他們個(gè)人所有，帶入城市一次性地交給政府作為社會(huì)保障金，計(jì)入中央政府社會(huì)保障金賬戶。農(nóng)民所在社區(qū)如果無(wú)力支付資產(chǎn)現(xiàn)價(jià)，原則上資產(chǎn)應(yīng)歸國(guó)家所有，由社區(qū)代為經(jīng)營(yíng)，每年向國(guó)家交租金。政府把這筆收入計(jì)入進(jìn)城農(nóng)民的社會(huì)保障之中。

2.盡快改革城鄉(xiāng)分割的戶籍制度。農(nóng)民進(jìn)城打工、安家落戶，在很長(zhǎng)一段時(shí)間卻受到體制和政策上的限制。戶籍制度改革的核心內(nèi)容就是剔除粘附在戶籍關(guān)系上的種種社會(huì)經(jīng)濟(jì)差別，使城鄉(xiāng)居民在機(jī)會(huì)面前人人平等，獲得統(tǒng)一的社會(huì)身份。同時(shí)，建立新的人口登記和管理制度，實(shí)行開(kāi)放式戶籍管理，即只要是合法公民，只要符合一定的條件和要求（如有穩(wěn)定的收入來(lái)源、居住時(shí)間達(dá)到一定年限等），就應(yīng)該依法獲得合法的居住身份，并依法享受相應(yīng)的權(quán)利和承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。

3.建立統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的勞動(dòng)力市場(chǎng)。建立一個(gè)統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序、城鄉(xiāng)一體的勞動(dòng)力市場(chǎng)，以公平、規(guī)范為原則，引導(dǎo)勞動(dòng)力市場(chǎng)健康發(fā)展，做到“企業(yè)自主用人，勞動(dòng)者自主擇業(yè)”，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)體系，切實(shí)維護(hù)進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民的合法權(quán)益，創(chuàng)造有利于農(nóng)民進(jìn)城安居樂(lè)業(yè)的良好環(huán)境。

4.積極探索土地管理制度改革。征地是工業(yè)化、城市化進(jìn)程中必然碰到的問(wèn)題，要嚴(yán)格按照保障農(nóng)民權(quán)益、控制征地規(guī)模的原則，嚴(yán)肅土地征用管理，完善征地程序，規(guī)范分配使用，嚴(yán)格用途管制，切實(shí)保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、土地征用費(fèi)分配權(quán)。妥善處理好保證必要的建設(shè)用地與嚴(yán)格保護(hù)耕地的關(guān)系，著力做到科學(xué)用地、集約用地，實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度。要按照“先社會(huì)保障，后分配建設(shè)”的要求，積極探索新型土地征用補(bǔ)償制度，加快建立規(guī)范平衡的土地征用費(fèi)補(bǔ)償分配和管理制度。要在維護(hù)集體土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上，積極探索農(nóng)民集體非農(nóng)用地和房產(chǎn)流轉(zhuǎn)制度，積極探索農(nóng)村宅基地集約流轉(zhuǎn)、有償調(diào)劑和有償退出制度。

5.建立規(guī)范的農(nóng)民培訓(xùn)體系。逐步建立現(xiàn)代“知識(shí)農(nóng)民”培訓(xùn)教育系統(tǒng)。政府要有充足的專項(xiàng)資金保證農(nóng)民培訓(xùn)的實(shí)施，把提高農(nóng)民就業(yè)技能作為推動(dòng)農(nóng)村勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的重大舉措來(lái)抓，大力實(shí)施“農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)培訓(xùn)”工程，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的技能培訓(xùn)，提高其就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。

（二）政府要重點(diǎn)制定區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策

城鄉(xiāng)一體化是使農(nóng)民的生活方式和社會(huì)屬性最終發(fā)生由“農(nóng)民”向“市民”的轉(zhuǎn)變。為此，我們必須把產(chǎn)業(yè)政策地區(qū)化，促使城鄉(xiāng)、城間分工體系的發(fā)展。沒(méi)有城鄉(xiāng)、城間的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異，就沒(méi)有要素流動(dòng)的可能性，我們要進(jìn)一步完善城市體系規(guī)劃，明確農(nóng)村、城市的功能定位，明確各自產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)。政府一定要抓住對(duì)城市功能具有定性作用的重大項(xiàng)目的定點(diǎn)權(quán)，克服地方的盲目性。每個(gè)城市有特色、每個(gè)地區(qū)有特色，才能形成區(qū)域性和全國(guó)性統(tǒng)一市場(chǎng)；利用財(cái)政金融政策落實(shí)產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃，促進(jìn)工業(yè)企業(yè)適度集中：在人口密度大、資源特色不突出 、產(chǎn)銷市場(chǎng)潛力大的地區(qū)，政府應(yīng)適當(dāng)扶持勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，指導(dǎo)當(dāng)?shù)爻鞘写罅Πl(fā)展和居民生活消費(fèi)密切相關(guān)的產(chǎn)業(yè)，增加教育投資，發(fā)展與教育相關(guān)的第三產(chǎn)業(yè)。

（三）政府應(yīng)該通過(guò)政策強(qiáng)力引導(dǎo)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是城市化的重要推動(dòng)力。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，必然使經(jīng)濟(jì)發(fā)展追求規(guī)模效益，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置，這就不可避免地要求農(nóng)業(yè)工業(yè)化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的企業(yè)化，規(guī)范管理，規(guī)模經(jīng)營(yíng)，形成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集團(tuán)，并派出大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為之服務(wù)。政府政策引導(dǎo)推動(dòng)以農(nóng)產(chǎn)品為原料的食品等工業(yè)的發(fā)展，使食品工業(yè)成為經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，而相關(guān)工業(yè)的發(fā)展則增加了農(nóng)產(chǎn)品的附加值，擴(kuò)大了農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)，調(diào)整了農(nóng)產(chǎn)品的供需，為農(nóng)村創(chuàng)造了大量的就業(yè)機(jī)會(huì)，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)的發(fā)展，加快了城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。政府應(yīng)在財(cái)政、特別是稅收上給予能吸納農(nóng)民工比例大的農(nóng)產(chǎn)品和食品加工業(yè)企業(yè)更大的稅收優(yōu)惠，吸引資源向農(nóng)產(chǎn)品和食品加工業(yè)集中，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

（四）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)一體化

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)一體化。按照優(yōu)化城鄉(xiāng)生產(chǎn)力和人口布局的要求，把城鄉(xiāng)社區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境作為一個(gè)整體進(jìn)行規(guī)劃和建設(shè)，著力形成中心城市、縣城、中心鎮(zhèn)、中心村一體化的規(guī)劃體系。通過(guò)改造城中村、撤并小型村、拆除空心村、縮減自然村，加快建設(shè)中心村和農(nóng)村新社區(qū)。進(jìn)一步加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)投入，大力開(kāi)展村莊環(huán)境整治，推動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，形成城鄉(xiāng)一體化的公共交通、供水、供電、通信郵電、垃圾處理、污染治理、環(huán)境保護(hù)。