我國(guó)耕地保護(hù)的困境及解決對(duì)策

陶澤良

［摘要］ 隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展，我國(guó)大量耕地被建設(shè)占用，耕地減少的態(tài)勢(shì)難以遏制，同時(shí)，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)也對(duì)耕地保護(hù)帶來(lái)了壓力，因此，耕地保護(hù)面臨諸多困難。為“守住18億畝耕地紅線”，應(yīng)采取以下措施：走新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化道路，節(jié)約集約利用土地；增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼，提高農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性；引導(dǎo)農(nóng)民退出宅基地，加強(qiáng)農(nóng)村土地綜合整治；增加農(nóng)業(yè)投入，完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。

［關(guān)鍵詞］ 耕地保護(hù)；糧食安全；工業(yè)化；城鎮(zhèn)化

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 13. 056

［中圖分類號(hào)］F301.21［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號(hào)］1673 - 0194（2014）13- 0090- 02

長(zhǎng)期以來(lái)，耕地日益減少困擾著世界各國(guó)，特別在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的當(dāng)今中國(guó)尤為如此。據(jù)有關(guān)資料顯示，英國(guó)在１９９８－２００５年間年均減少耕地６．０２萬(wàn)公頃，日本從１９７３－２０００年間年均減少耕地３．３萬(wàn)公頃，美國(guó)的農(nóng)業(yè)大州密歇根州１０年間減少耕地１６．７萬(wàn)公頃［１］。與這些國(guó)家相比，我國(guó)耕地減少規(guī)模較大：２０００－２０１３年，我國(guó)耕地減少１ ２１０．９萬(wàn)公頃，年均減少達(dá)１００．９萬(wàn)公頃。耕地是保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的一項(xiàng)戰(zhàn)略資源，關(guān)系到糧食安全和生態(tài)保護(hù)等重大戰(zhàn)略問(wèn)題，然而我國(guó)人口仍然不斷增長(zhǎng)、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、生態(tài)環(huán)境建設(shè)迫在眉睫，諸多現(xiàn)實(shí)條件決定了我國(guó)耕地保護(hù)任重道遠(yuǎn)，困難重重。

1我國(guó)耕地保護(hù)狀況

1.1 耕地?cái)?shù)量保護(hù)狀況

我國(guó)耕地總量大，但人均占有量少。中國(guó)耕地總量占世界耕地總量的７．８％，僅次于美國(guó)、印度和俄羅斯。然而， 中國(guó)龐大的人口基數(shù)使得人均耕地資源稀缺。２０１２年底，我國(guó)人均耕地為０．０８９公頃，僅為世界平均水平０．２４公頃的３８．２％。

一般來(lái)說(shuō)，耕地減少的主要原因是建設(shè)占用和生態(tài)退耕，其次是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和災(zāi)害損毀。耕地增加的原因主要是土地開發(fā)、土地整理和土地復(fù)墾。由于可供開發(fā)的未利用地已經(jīng)很少， 通過(guò)土地開發(fā)補(bǔ)充耕地已沒(méi)有余地，土地整理主要是規(guī)整田面、完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施，因此幾乎不增加耕地面積。只有廢棄工礦地和農(nóng)村宅基地復(fù)墾才能增加耕地，然而受工業(yè)化歷史的限制，可用于復(fù)墾的廢棄工礦地?cái)?shù)量也有限，農(nóng)村宅基地復(fù)墾受制度限制。

1.2 耕地質(zhì)量保護(hù)狀況

我國(guó)耕地總體質(zhì)量不高，且后備資源不足，我國(guó)中低產(chǎn)田土和不適宜耕作的土地占耕地總量的５８．７％。耕地中水田較少，占耕地總量的２３．１１％，旱地較多，占耕地總量的７６．９％，坡耕地占耕地總量的３５．１％［2］。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)中低產(chǎn)田土改造的力度也不夠，從質(zhì)量提高的效果來(lái)看，由于耕地質(zhì)量提高所致的產(chǎn)量提高幅度較小。

2我國(guó)耕地保護(hù)面臨的困境

盡管長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)政府高度重視對(duì)耕地資源的嚴(yán)格保護(hù)，強(qiáng)調(diào)“守住１８億畝（120萬(wàn)平方千米）耕地紅線”不放，然而耕地減少的趨勢(shì)仍無(wú)法遏制。事實(shí)上，在很多省區(qū)，每一輪總體規(guī)劃確定的耕地保護(hù)目標(biāo)任務(wù)都難以完成。

2.1 人口仍將不斷增長(zhǎng)

改革開放以來(lái)，中國(guó)人口年均增長(zhǎng)１ ２００萬(wàn)人，盡管增長(zhǎng)速度不斷減緩，然而由于人口基數(shù)大，今后很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)人口增長(zhǎng)的趨勢(shì)仍將延續(xù)。從第二輪土地利用總體規(guī)劃實(shí)施的第一年即１９９６年至第三輪土地利用總體規(guī)劃實(shí)施的第八年即２０１３年， 人均耕地面積由０． １１公頃減少到０．０８公頃，由占世界平均水平的４１．２％下降到３７．６％。根據(jù)《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（２００６-２０２０年）》預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)，２０２０年中國(guó)人口總量將達(dá)到 １４．３億， ２０３０年前后將突破１５億。隨著人口增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國(guó)糧食需求將不斷增長(zhǎng)。因此， 人口總量及糧食需求不斷增長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)狀況對(duì)中國(guó)耕地保護(hù)及糧食安全提出更高要求。

2.2 工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加速發(fā)展

目前中國(guó)正處于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展階段， ２０１３年底城鎮(zhèn)化水平為５３．７％，城鎮(zhèn)化水平不高，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化對(duì)工礦用地和城鄉(xiāng)建設(shè)用地的需求將在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)保持較高水平，大量耕地被占用將不可避免。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)表明，最近１５年中，城鎮(zhèn)化水平年均增加１．１個(gè)百分點(diǎn)， 耕地總量年均減少 ４５．６萬(wàn)公頃。從相關(guān)分析可以看出，中國(guó)的耕地?cái)?shù)量與城鎮(zhèn)化發(fā)展呈負(fù)相關(guān)，即隨著城鎮(zhèn)化水平的不斷提高， 耕地總量將不斷減少。到２０２０年，中國(guó)的城鎮(zhèn)化水平將達(dá)６０％，盡管今后的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化是新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化，對(duì)土地資源節(jié)約集約利用，然而對(duì)耕地的大量占用是不可避免的，“１８億畝的耕地紅線”很難不被突破。

2.3 生態(tài)退耕仍將繼續(xù)

我國(guó)是世界上水土流失最嚴(yán)重的國(guó)家。在西北地區(qū)和華北北部，荒漠化面積不斷擴(kuò)大，每年擴(kuò)展面積已超過(guò)４８．８萬(wàn)公頃。在西南地區(qū)，坡耕地比例比較大，石漠化比較嚴(yán)重，僅貴州２５°以上的耕地就有９．４萬(wàn)公頃，耕地中有１５．６萬(wàn)公頃與石漠化土地混合。為了確保生態(tài)安全，今后仍將進(jìn)行大規(guī)模的生態(tài)退耕和石漠化治理。

3我國(guó)耕地保護(hù)的對(duì)策

3.1 走新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化道路，節(jié)約集約利用土地

工業(yè)化和城鎮(zhèn)化是耕地減少的主要原因。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)土地利用比較粗放，今后應(yīng)盤活存量土地，提高土地利用強(qiáng)度。加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃的權(quán)威性，土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施中城市土地利用在空間上不能越界，在類型上不能混淆。只有這樣，才能有效控制城市用地蔓延，促進(jìn)建設(shè)用地節(jié)約集約利用。

3.2 增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼，提高農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性

由于農(nóng)業(yè)、尤其是糧食生產(chǎn)的利益比較低下， 農(nóng)民存有改變農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)的傾向， 甚至拋荒耕地， 從而導(dǎo)致耕地減少。必須利用經(jīng)濟(jì)手段， 提高農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性。農(nóng)戶實(shí)施耕地保護(hù)， 一方面為生態(tài)環(huán)境保護(hù)作出了貢獻(xiàn)， 另一方面也放棄了改變用途而獲得的更高收益。因此， 應(yīng)從耕地生態(tài)價(jià)值及發(fā)展權(quán)價(jià)值考慮， 對(duì)保護(hù)耕地的農(nóng)戶進(jìn)行合理補(bǔ)償。

3.3 引導(dǎo)農(nóng)村宅基地退出，加強(qiáng)農(nóng)村土地綜合整治

工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中有大量農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷移，國(guó)家一方面應(yīng)改變現(xiàn)行戶籍制度，使大量進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民身份得到順利轉(zhuǎn)變，另一方面應(yīng)著力解決他們的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，在此基礎(chǔ)上激勵(lì)、引導(dǎo)農(nóng)民退出農(nóng)村宅基地，并對(duì)宅基地進(jìn)行復(fù)墾，對(duì)田、水、路、林、村進(jìn)行綜合整治，通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤使農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)到城鎮(zhèn)使用，以及用于補(bǔ)充建設(shè)占用的耕地。

3.4 增加農(nóng)業(yè)投入，完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件

在耕地總量減少難以避免的現(xiàn)實(shí)條件下，提高耕地質(zhì)量是確保糧食安全的良策，政府應(yīng)進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)投入，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大力改造中低產(chǎn)田土，提高耕地產(chǎn)出。

主要參考文獻(xiàn)

［１］Ｈｍｉｉｙａｍａ Ｙ． Ｔｈｅ Ｂｕｂｂｌｅ Ｅｃｏｎｏｍｙ ａｎｄ Ｌａｎｄ－ｕｓｅ Ｃｈａｎｇｅ ｉｎ Ｊａｐａｎ［J］． Ｇｅｏｓｃｉｅｎｃｅ Ｐｒｏｇｒｅｓｓ，２００６，２１（２）：１２０－１３０.

［2］龔子同，陳鴻昭，等． 耕地保護(hù)：?jiǎn)栴}、癥結(jié)和途徑——談我國(guó)１．２億公頃耕地的警戒線［J］．生態(tài)環(huán)境，2007（5）.