城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度整合中的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險

熊宇虹等

[摘 要]本文以城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度整合的視角，介紹新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的內(nèi)部構(gòu)成要素，并分析各要素之間的配合程度，即制度內(nèi)部兼容性問題。這一問題的探討，對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的發(fā)展，有著建設(shè)性的理論意義。

[關(guān)鍵詞]城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老；農(nóng)村養(yǎng)老保險；制度兼容性問題

[中圖分類號]F842.6 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1005-6432（2014）37-0156-03

1 問題的緣起

1.1 新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度兼容性的含義

新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的制度兼容性，指新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度內(nèi)部諸要素之間以及新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度與其他養(yǎng)老保險制度之間的配合程度。新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度與其他養(yǎng)老保險制度之間的配合程度稱之為該制度的外部兼容性，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度內(nèi)部諸要素之間的配合程度，稱為該制度的內(nèi)部兼容性。

1.2 新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度兼容性問題的歷史源流

新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的建立以2009年9月1日國務(wù)院頒布《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》為標(biāo)志。該指導(dǎo)意見要求首先在全國覆蓋面10%的地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，并最終在2020年實(shí)現(xiàn)全國范圍內(nèi)的全覆蓋。2012年，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度已實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，提前8年完成了該指導(dǎo)意見提出的任務(wù)目標(biāo)。

在此基礎(chǔ)上，2011年6月7日國務(wù)院頒布《國務(wù)院關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度面向全國推廣，并已于2012年實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。

2014年2月21日，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見以下簡稱《意見》?！?，2月24日，人力資源與社會保障部、財(cái)政部印發(fā)了《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》以下簡稱《辦法》。，這兩個重要文件的印發(fā)，標(biāo)志著中國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度走上了統(tǒng)一制度框架之路。

1.3 新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度兼容性問題的復(fù)雜性

國務(wù)院提出統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的總體任務(wù)之后，我們必須清醒地認(rèn)識到，由于城鄉(xiāng)兩個居民養(yǎng)老保險制度的建立時間都不長，無論是兩個制度的內(nèi)部兼容性問題還是外部兼容性問題外部兼容性問題將另文專述。都尚未徹底解決。從完善中國社會保障制度總體框架的角度看，兩個制度的合并是非常必要的，但如果解決不好制度兼容性問題，勢必會嚴(yán)重影響合并后制度的總體效能。

在兩個制度合并之后，探討新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度兼容性問題似乎應(yīng)直接升格為探討統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的兼容性問題。但統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度目前尚在整合過程中，預(yù)計(jì)于2020年建成，因此，在兩個舊有居民養(yǎng)老保險制度合并、整合的過程中難免會存在各種各樣的沖突和不協(xié)調(diào)，亦即會面對不同程度的制度兼容性問題。本文僅探討內(nèi)部兼容性問題。

2 新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的制度框架及制度的內(nèi)部兼容性問題

2.1 整合前新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的制度框架

整合前新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度框架包括的三個組成部分。

第一，籌資機(jī)制。

新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度針對的對象是16歲以上未參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的農(nóng)村居民，其基金來源于三個主體：參保人、集體和政府。其中的參保人個人繳費(fèi)劃分為100到500五個年費(fèi)檔次，參保人可自愿選擇繳費(fèi)檔次。集體主要是有條件為參保人提供資助的村集體。政府對基金投入的原則是，中央政府和地方政府按照一定的規(guī)則共同補(bǔ)貼參保人。

第二，待遇機(jī)制。

上述來源所籌集的資金，除中央政府確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金外，其他資金全部進(jìn)入?yún)⒈Ｈ说膫€人賬戶，多繳多得，財(cái)產(chǎn)個人所有。對于已經(jīng)達(dá)到60歲的農(nóng)村老年居民，中央政府確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55元，地方政府可根據(jù)實(shí)際情況對長期繳費(fèi)的參保人加發(fā)養(yǎng)老金，加發(fā)部分的資金由地方政府出資。制度實(shí)施時，未享受城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險待遇的農(nóng)村老年人口，無須繳費(fèi)直接領(lǐng)取養(yǎng)老金。

第三，管理機(jī)制。

參保人信息統(tǒng)一納入社會保障信息管理系統(tǒng)（“金?！惫こ蹋?，由各地方社會保險管理部門統(tǒng)一管理?；饑?yán)格執(zhí)行收支兩條線管理原則，單獨(dú)記賬、核算，按照有關(guān)規(guī)定保值增值。管理部門的公務(wù)開支納入地方財(cái)政預(yù)算，不從同級基金中支取。

2.2 整合前新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的內(nèi)部兼容性問題

整合前，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度獨(dú)立運(yùn)行，由于制度框架要素的設(shè)計(jì)總體合理，制度的內(nèi)部兼容性較好，卻仍然存在一些兼容性問題。

第一，籌資機(jī)制方面。

村集體仍然被列為資金來源，不同的村集體對農(nóng)村居民的養(yǎng)老保險投入能力相差很大，這樣會使得生活于不同村集體的農(nóng)村居民未來在享受養(yǎng)老保險時出現(xiàn)待遇差別。比如，經(jīng)濟(jì)能力很強(qiáng)的村集體，對所屬村民的養(yǎng)老保險投入能力強(qiáng)，但卻往往缺乏動力，因?yàn)樗麄儠X得與其大規(guī)模向社會保障投入而被“被平均”不如自辦養(yǎng)老福利。而另一些村集體的經(jīng)濟(jì)能力很弱甚至負(fù)債累累，它們無力為所屬農(nóng)村居民做任何形式的投入，這就使得新型農(nóng)村養(yǎng)老保險很難在現(xiàn)實(shí)中秉持社會保障的公平原則。

同時，養(yǎng)老保險的政府投入主體為中央政府財(cái)政和地方政府財(cái)政。中央政府財(cái)政及時、足額投入資金的能力很強(qiáng)，而地方政府財(cái)政的投入能力各省市自治區(qū)、各地市縣的差別很大，一些財(cái)政能力不足的地方政府，無力全額投入又不得不完成投入。就會存在地方政府為新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度執(zhí)行過程中設(shè)限以降低給付壓力的可能，這就很難真正實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的全覆蓋了。

第二，待遇機(jī)制方面。

總體而言，中國農(nóng)村居民也有強(qiáng)烈的養(yǎng)老保險需求，但無論是農(nóng)民自身，還是政府和村集體，都無力為他們提供足以滿足其需求的養(yǎng)老保險待遇?，F(xiàn)實(shí)情況是，每個月55元甚至翻倍的養(yǎng)老保險待遇水平，也不能真正徹底地解決中國農(nóng)村居民的養(yǎng)老保險問題，農(nóng)民養(yǎng)老最終還是要很大程度上依靠傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老。也就是說，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的給付待遇與農(nóng)村居民的養(yǎng)老需求之間存在著短期內(nèi)無法跨越的兼容性鴻溝。

此外，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度設(shè)計(jì)中與繳費(fèi)水平掛鉤的待遇原則，這也在事實(shí)上造成了不同繳費(fèi)能力的農(nóng)村居民享受待遇上的差別。特別是制度設(shè)計(jì)中強(qiáng)調(diào)對于長期繳費(fèi)的農(nóng)村居民，有條件的地方政府可給予適當(dāng)補(bǔ)助的條款，在制度實(shí)行初期作為鼓勵農(nóng)村居民積極加入新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的手段是可行的，但如果長期保持下去，則會帶來很多負(fù)面作用。比如，部分農(nóng)村居民生活困難，繳費(fèi)能力弱，容易出現(xiàn)斷繳現(xiàn)象，也因?yàn)閿嗬U，就很難獲得地方政府的補(bǔ)助，這就會造成參保農(nóng)村居民盡了最大義務(wù)卻仍然不能享受同等待遇的事實(shí)上的歧視。

第三，管理機(jī)制方面。

新型農(nóng)村養(yǎng)老保險興辦時間較短，到目前，基金累積金額不高。但隨著時間的不斷延續(xù)，隨著基金累積金額越來越大，基金保值增值的壓力也會越來越大。2011年頒布的《中華人民共和國社會保險法》規(guī)定，基本養(yǎng)老金逐步實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，其他社會保險金逐步實(shí)行全省統(tǒng)籌。目前新型農(nóng)村養(yǎng)老保險基金尚不能做到全國統(tǒng)籌，在這一現(xiàn)實(shí)條件下，從基金管理角度說，很難實(shí)現(xiàn)規(guī)?；б妫又煌^(qū)、縣區(qū)分塊管理，比較容易出現(xiàn)混亂，保值增值目標(biāo)很難較好實(shí)現(xiàn)。

2.3 城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的制度框架

2014年2月21日《意見》中明確提出了對舊有兩種居民養(yǎng)老保險制度框架的改進(jìn)和整合意見。

2.3.1 籌資機(jī)制

在舊有兩個居民養(yǎng)老保險制度的基礎(chǔ)上，提出進(jìn)一步的改進(jìn)措施：

第一，參保人個人年費(fèi)繳費(fèi)檔次進(jìn)一步劃分為100到2000十二檔。

第二，關(guān)于集體資助主體。對農(nóng)村居民，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險原有的村集體的資助主體地位繼續(xù)保留；對全體城鄉(xiāng)居民，明確提出了鼓勵公益慈善組織和其他經(jīng)濟(jì)組織成為資助主體。

第三，政府鼓勵參保人多繳年費(fèi)，對年費(fèi)繳費(fèi)500元以上檔次的城鄉(xiāng)居民，補(bǔ)貼不低于每人每年60元。

2.3.2 待遇機(jī)制

在舊有兩個居民養(yǎng)老保險制度的基礎(chǔ)上，提出進(jìn)一步的改進(jìn)措施：

第一，中央確定基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)，建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)正常調(diào)整機(jī)制，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物價變動等情況，適時調(diào)整全國基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)。

第二，鼓勵有條件的地方政府可以結(jié)合本地實(shí)際探索建立喪葬補(bǔ)助金制度。

2.3.3 管理機(jī)制

《意見》中對舊有的兩種居民養(yǎng)老保險制度的管理機(jī)制做出的最大改變是專門頒布的《辦法》，提出允許合并后的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險可以跨地區(qū)轉(zhuǎn)移。

2.4 整合后新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的內(nèi)部兼容性問題

整合后的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險，從制度設(shè)計(jì)角度說，已經(jīng)不再是獨(dú)立的養(yǎng)老保險項(xiàng)目，而成為了居民養(yǎng)老保險的一個組成部分。就當(dāng)前情況而言，整合過程還在進(jìn)行之中，整合程度不高，還未完全形成真正統(tǒng)一的城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度。這一整合過程，按照《意見》規(guī)定，將在2020年完成。

整合后的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，并沒有徹底改變既往的內(nèi)部兼容性問題，而且還造成了一些新的問題。比如，雖然《辦法》提出允許農(nóng)村居民養(yǎng)老保險金可以跨地區(qū)轉(zhuǎn)移，但因?yàn)閼艏贫鹊戎T多方面因素的制約，實(shí)際較難實(shí)現(xiàn)。

3 新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度建設(shè)的展望

新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度從設(shè)計(jì)并推行至今區(qū)區(qū)5年就與城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險合并成為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度。在中國社會保障制度建設(shè)的總體格局中，這是具有里程碑意義的一件事。

新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度設(shè)計(jì)層面不存在明顯缺陷，但卻在與現(xiàn)實(shí)結(jié)合方面表現(xiàn)出了一些不適應(yīng)、不匹配的內(nèi)部兼容性問題。在這些內(nèi)部兼容性問題里，有些是短期內(nèi)容易解決的問題，比如基金管理領(lǐng)域的統(tǒng)籌層次提高問題，這主要是個技術(shù)性問題，假以三五的時日，相對容易解決。而另一些問題則是在短期當(dāng)中很難解決的問題，比如，農(nóng)民收入差別導(dǎo)致農(nóng)民繳費(fèi)能力和享受待遇差別的矛盾等問題，就很難在短期內(nèi)解決。

展望新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度乃至整合后的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的發(fā)展前景，不難得出如下結(jié)論。

第一，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度以及整合后的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的制度設(shè)計(jì)層面沒有明顯的設(shè)計(jì)缺陷，但從執(zhí)行層面上看，制度落實(shí)與農(nóng)村居民的現(xiàn)實(shí)需求呈現(xiàn)一定程度的脫節(jié)。

第二，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度及整合后的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度建設(shè)中存在的部分問題，只有依靠農(nóng)業(yè)的發(fā)展、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平的提高才能徹底解決，這已經(jīng)超出了該制度本身的范疇。

第三，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度及整合后的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度在未來的建設(shè)中能夠多大程度上反過來促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村社會的發(fā)展，取決于該制度能夠多大程度上解決現(xiàn)實(shí)的農(nóng)村居民養(yǎng)老需求。