淺議我國養(yǎng)老保險制度走向“并軌”的路徑分析

王婷

[摘要]我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度采用的是機關(guān)、事業(yè)單位人員與企業(yè)人員兩種截然不同的退休養(yǎng)老金體系，被稱作“有中國特色的養(yǎng)老保險‘雙軌制”?；谌丝诖髧幕緡榧袄淆g化日漸加快的時代背景，我國養(yǎng)老保險“雙軌制”在實踐中遇到了越來越多的新挑戰(zhàn)，也暴露出諸多問題。從“雙軌”走向“并軌”，已成為我國養(yǎng)老保險制度未來發(fā)展的必然趨勢。

[關(guān)鍵詞]養(yǎng)老保險；“雙軌制”；“并軌制”；路徑分析

[中圖分類號]D922.24 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]1005-6432（2014）17-0067-03

1我國養(yǎng)老保險“雙軌制”的現(xiàn)狀分析

1.1我國養(yǎng)老保險的“雙軌制”

養(yǎng)老保險，是對社會基本養(yǎng)老保險基金的簡稱。它是實現(xiàn)“老有所養(yǎng)”的最可靠保障，同時也是社會保險五大險種的重要組成[1]。

著眼我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度，通常被稱為“有中國特色的養(yǎng)老保險‘雙軌制”。所謂“雙軌制”，顧名思義就是一種區(qū)別對待、兩種方法并舉的制度設(shè)計。簡而言之，它是指對不同工作性質(zhì)的機關(guān)、事業(yè)單位人員和企業(yè)退休人員實行兩種不同的退休養(yǎng)老金制度。

1.2“雙軌制”的形成與發(fā)展階段

事實上，我國養(yǎng)老保險“雙軌制”的形成也并非一蹴而就?？v觀我國養(yǎng)老保險制度從形成到確立的過程，也曾出現(xiàn)過“單軌”的時期。

自第一個五年計劃完成至改革開放的前期階段（即從1958年到1978年），我國養(yǎng)老保險制度一直施行的是單一的“一軌制”。尤其是國務(wù)院曾于1958年正式頒布的《關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》[2]，其中對機關(guān)、事業(yè)單位和企業(yè)所存在的兩種養(yǎng)老金制度進行了整合合并。

國務(wù)院于1991年6月頒布了《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，其中明確指出，“要逐步建立起養(yǎng)老保險與企業(yè)補充養(yǎng)老保險和個人儲蓄性養(yǎng)老保險相結(jié)合的制度[3]”。緊隨其后，在1997年頒布實施的《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，其中將“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合”的社會基本養(yǎng)老保險金制度模式正式確立起來[4]。

改革的不同步，逐步拉大了兩者之間的距離，機關(guān)、事業(yè)單位和企業(yè)在養(yǎng)老保險金這一制度上就形成了截然不同的“雙軌”模式。

1.3“雙軌制”的特點

第一，統(tǒng)籌方式和支付渠道不同。企業(yè)養(yǎng)老金的收繳是單位補貼一部分，職工本人再按一定的標(biāo)準(zhǔn)自愿繳納一部分，由自籌的個人賬戶進行支付，可稱作是“1+1”的組合模式，這樣的方式可以說是一種雙贏優(yōu)化的選擇。而機關(guān)、事業(yè)單位則采用財政統(tǒng)一撥付的方式，其工作人員不用承擔(dān)繳費的義務(wù)，因此也常被形象地形容為“吃皇糧”。

第二，計發(fā)的標(biāo)準(zhǔn)不同。企業(yè)退休人員的基本養(yǎng)老金與本人養(yǎng)老保險的實際繳費年限等多重因素掛鉤，調(diào)整次數(shù)多但總體幅度小。而機關(guān)、事業(yè)單位工作人員的退休養(yǎng)老金則根據(jù)其工齡長短和退休前所拿到的工資水平計發(fā)，調(diào)整的次數(shù)雖少卻波動很大。這也在一定程度上逐漸拉大著“雙軌制”的差距。

第三，養(yǎng)老金的替代率不同。養(yǎng)老金替代率可以較為直觀地衡量出勞動者退休前后生活水平的差異。機關(guān)、事業(yè)單位所發(fā)放的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)通常遠遠高于企業(yè)退休人員的標(biāo)準(zhǔn)，而且隨著經(jīng)濟發(fā)展，這個差距還在不斷拉大，也直接地反映出“雙軌制”下難以實現(xiàn)社會公平這一現(xiàn)實問題。

1.4“雙軌制”的弊端及產(chǎn)生的問題

一是籌資方式上存在著天然的不公。企業(yè)職工要承擔(dān)繳納一定養(yǎng)老保險費用的義務(wù)，而機關(guān)、事業(yè)單位的工作人員卻可以“吃皇糧”般坐等國家財政進行統(tǒng)一撥付，籌資方式上的天然差別必然會導(dǎo)致個人承擔(dān)繳費義務(wù)上的不公平，也難免會激起企業(yè)退休職工的不滿。二是在退休養(yǎng)老金的管理環(huán)節(jié)上差距顯著，企業(yè)養(yǎng)老保險金的收繳采取的是“統(tǒng)賬結(jié)合”的混搭模式[5]，會受到相關(guān)多重因素的影響。而機關(guān)、事業(yè)單位則采取的是依靠國家財政的現(xiàn)收現(xiàn)付模式，如此一來就可避免產(chǎn)生上述情形，繼而“高枕無憂”。三是待遇計發(fā)環(huán)節(jié)上欠缺公平分配。企業(yè)職工退休養(yǎng)老金待遇的發(fā)放，會隨物價上漲等因素積極作出適時地調(diào)整。而機關(guān)、事業(yè)單位工作人員的退休養(yǎng)老金待遇的浮動卻要與在職工作人員的工資增長標(biāo)準(zhǔn)保持一致，這難免會增加國家財政的負(fù)擔(dān)，帶來“雙軌制”下的不公分配，拉大與企業(yè)退休養(yǎng)老金的差距。

2從“雙軌制”到“并軌制”的制度探索與路徑探析

2.1從“雙軌制”走向“并軌制”的風(fēng)險與阻力

早在2008年年初，伴隨《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》[6]的頒布，上海、山西、浙江、重慶、廣東五個省市先后開展起事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度改革試點。然而三年過去，試點方案并沒有轟轟烈烈地得到開展，基本宣告失敗。

（1）缺乏一個行之有效的制度改革的設(shè)計方案。若要想真正實現(xiàn)“并軌”，就必須有一個行之有效的改革方案加以詳細(xì)指導(dǎo)。最重要的在于，這個方案不能只是“高喊口號”或者“流于形式”，而應(yīng)建立在對我國養(yǎng)老保險現(xiàn)行體制及實踐運行層面等諸多因素的深入探析之上，所做出的一個將宏觀指導(dǎo)與微觀施行相結(jié)合的具體方案，這樣才能為推行“并軌”改革鋪設(shè)道路。

（2）立法層面比較單一，缺乏更加嚴(yán)格的立法規(guī)制加以保障。我國現(xiàn)行對養(yǎng)老保險制度的規(guī)定主要見諸于《中華人民共和國社會保險法》（以下簡稱為《社會保險法》），其中第二章第十條明確指出，“公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員養(yǎng)老保險的辦法由國務(wù)院規(guī)定”。[7]除此之外，在《社會保險法》中還有好幾處出現(xiàn)過“具體辦法由國務(wù)院規(guī)定”等類似表述。這樣的表述看上去似乎給人一種“模糊”的感覺，這也正是立法上的缺陷所在，對推行“并軌”改革形成了一定的阻力。

（3）“雙軌制”下不同利益主體的利益需求呈現(xiàn)對立矛盾。身為國家公務(wù)員或事業(yè)單位的工作人員，在現(xiàn)行退休養(yǎng)老金制度下，用經(jīng)濟學(xué)的理念來說，就是以最少的投入收獲到了最大的福利保障。顯然，從他們的主觀出發(fā)，他們并不愿一改多年“吃皇糧”的特優(yōu)對待。而與之相對的是，企業(yè)單位的工作人員一直對養(yǎng)老金領(lǐng)取現(xiàn)狀頗感不滿，他們渴望能夠通過“并軌”來實現(xiàn)自己應(yīng)當(dāng)享有的公平對待?；诶娴牟煌霭l(fā)點，雙方存在著對“并軌”改革的對立主張，這無疑也在一定程度上加劇著社會矛盾，給社會維穩(wěn)制造困難。

（4）割裂機關(guān)、事業(yè)單位進行分步改革的主張缺乏可行性。一方面由于事業(yè)單位平時的待遇、福利往往參照公務(wù)員的標(biāo)準(zhǔn)，如果僅僅讓一向“養(yǎng)尊處優(yōu)”的事業(yè)單位比照企業(yè)看齊，讓他們放棄自己在現(xiàn)行體制中所享有的利益待遇，他們難免會產(chǎn)生不配合或消極應(yīng)對的情緒。另一方面，機關(guān)、事業(yè)單位在退休養(yǎng)老金制度上一直是比肩齊行，如果改革割裂了這兩個原本是同一利益戰(zhàn)線的主體，恰若之前的試點改革一樣，必然會因遭到一方的不滿而受阻停滯。

因此，要想打破改革的堅冰，就要雙管齊下，打出一套“組合拳”。

2.2從“雙軌”走向“并軌”的路徑分析

眼下社會保障事業(yè)的發(fā)展進程，也是黨和中央尤為關(guān)心的重要議題。在“十八屆三中全會”上通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》[8]（以下簡稱為《重大決定》）中的第十二項“推進社會事業(yè)改革創(chuàng)新”，就對養(yǎng)老保險制度改革給予了關(guān)注。其中明文指出，要積極推進機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度改革。

（1）退休養(yǎng)老金改革要在機關(guān)、事業(yè)單位同步開展。吸取試點改革的教訓(xùn)，未來退休養(yǎng)老金改革應(yīng)當(dāng)在機關(guān)、事業(yè)單位同時展開。第一步，要在機關(guān)、事業(yè)單位內(nèi)部，盡快建立起公職人員的基本養(yǎng)老金制度，讓公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員也要相應(yīng)承擔(dān)一部分的繳費義務(wù)。第二步，要把機關(guān)、事業(yè)單位工作人員的退休養(yǎng)老金分解成基本養(yǎng)老保險金與職業(yè)年金兩部分，以職業(yè)年金的發(fā)放形式補充。第三步，改革退休養(yǎng)老金的計發(fā)模式，使機關(guān)、事業(yè)單位職工退休養(yǎng)老金統(tǒng)一向企業(yè)看齊，實現(xiàn)“多繳多得”的激勵機制。

（2）改革要堅持“具體問題具體分析”的根本原則。推行“并軌”改革事實上是一個徹頭徹尾的巨大革新，其間涉及的利益主體眾多，這給改革的推進帶來了挑戰(zhàn)。針對這一挑戰(zhàn)，我們應(yīng)當(dāng)采用“老人老辦法，新人新辦法，中人過渡辦法”的方式，即“并軌”前的退休員工，都依然沿用改革前的退休養(yǎng)老金制度，以此最大限度地保障制度改革前利益主體的待遇需求；對于“并軌”改革后的新員工，都應(yīng)一視同仁地參加改革后的退休養(yǎng)老金制度，自覺承擔(dān)繳費義務(wù)；此外，對待身處改革過渡階段的工作人員，既不能過于保守，也不能貿(mào)然激進，而要對之進行相應(yīng)的補償和激勵，實現(xiàn)平穩(wěn)地過渡，繼而保障養(yǎng)老保險“并軌制”改革得以真正地貫徹。

（3）推進改革要從細(xì)節(jié)著手，構(gòu)建多元化的養(yǎng)老保險體系。改革要覆蓋全局，既要有高瞻遠矚的意識，更要有強化細(xì)節(jié)的落實。主要注意以下四個方面：

一是要實現(xiàn)中央統(tǒng)籌，逐步構(gòu)建起一個全國統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險制度[9]。二是要做好個人賬戶的建立和維護，尤其是對職業(yè)年金、企業(yè)年金的良好補充。三是要積極構(gòu)建起多元化、多層次、全方位的養(yǎng)老保險體系，調(diào)動起勞動者的積極性、主動性。四是要將公務(wù)員、事業(yè)單位公職人員納入到社保體系的范圍中來，實行公平、平等的制度對待。

（4）要建立和完善“廉潔年金”、“職業(yè)年金”與“企業(yè)年金”制度。早在“十八屆三中全會”召開前夕，國務(wù)院發(fā)展研究中心就曾公開過“383”改革方案，其中就借鑒新加坡等國“高薪養(yǎng)廉”的做法，提出要建立完善公務(wù)員“廉潔年金”制度，即公職人員在職期間如未犯重大錯誤或未發(fā)現(xiàn)腐敗行為，在其退休后方可領(lǐng)取“廉潔年金”以資激勵，以此構(gòu)建起一個“不能貪、不敢貪、不愿貪”的嚴(yán)格防腐機制[10]。

與此同時，還要建立完善“職業(yè)年金”制度，即將公職人員現(xiàn)有的一部分工資轉(zhuǎn)移到退休后領(lǐng)取，是職工工資延期支付的一種方式。借此給予職工福利待遇方面的激勵，有利于調(diào)動起事業(yè)單位公職人員的工作積極性，也可以借此吸引和挽留住一些優(yōu)秀人才，意義深遠。

對于企業(yè)來講，要完善“企業(yè)年金”制度，與機關(guān)事業(yè)單位的“廉潔年金”、“職業(yè)年金”形成合力，繼而推動我國養(yǎng)老保險“并軌制”改革的真正施行。

（5）“延遲退休”政策要逐步推進?！吨卮鬀Q定》中還提出，要“研究制定漸進式的延遲退休年齡政策”，如何讓“延遲退休”政策得以貫徹施行也是當(dāng)下備受關(guān)注的熱門話題。

人社部（“人力資源和社會保障部”的簡稱）于2014年1月24日召開的新聞發(fā)布會上，強調(diào)“延遲退休是必然選擇”，與此同時將研究建立養(yǎng)老金調(diào)整機制。

顯然，“延遲退休”政策不能夠一步到位，我們要為之做好一系列的鋪墊和準(zhǔn)備。其中，我們或許可以從俄羅斯國家杜馬剛剛通過的有關(guān)養(yǎng)老制度改革的一攬子法案有所借鑒。這些法案對退休金的計算和發(fā)放辦法進行了全新的規(guī)定，將采用積分制，以此鼓勵公民在達到退休年齡后如有能力者可以繼續(xù)工作，并獲得額外的積分，繼而根據(jù)積分來增加養(yǎng)老金待遇。

對于我國而言，“延遲退休”政策一定要目光長遠。我們可以從俄羅斯的“鼓勵積分制”中獲得啟發(fā)，建立起一個比較完備的激勵機制，要實現(xiàn)逐步地過渡，對于達到延遲退休年齡仍有余力繼續(xù)工作的，要通過增加其養(yǎng)老金的積點加以鼓勵，這樣既可以調(diào)動勞動者的積極性，又可以提高工作的效率，最終實現(xiàn)社會勞動力資源的優(yōu)化配置和合理利用。

3實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度“并軌”的重要意義

3.1保障社會維穩(wěn)事業(yè)

雙軌制下，盡管企業(yè)養(yǎng)老金在2014年1月進行了十連漲，卻依然對公務(wù)員、事業(yè)單位員工的養(yǎng)老金望塵莫及。如果順利實現(xiàn)“并軌”，減緩和縮小兩者之間的差距便指日可待，這樣就極大地維護了社會的穩(wěn)定與和諧。

3.2加強人才交流

一旦實現(xiàn)“并軌”，公務(wù)員與企業(yè)職工的退休養(yǎng)老金差距便逐步縮小，在一定程度上可以緩沖畢業(yè)生們對“公務(wù)員”、“事業(yè)編制”的狂熱追逐，避免“千軍萬馬擠獨木橋”的現(xiàn)象出現(xiàn)，并有助于人才的流動。

3.3促進社會公平與效率的統(tǒng)一

“并軌”旨在縮小退休養(yǎng)老金因“不同工作性質(zhì)”而產(chǎn)生的差距，有助于逐步實現(xiàn)社會公平。同時，公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員不再因“吃皇糧”而坐享其成，有助于促進其工作效率的提高，繼而實現(xiàn)社會公平與效率的有機統(tǒng)一。

3.4實現(xiàn)資源優(yōu)化配置

從“雙軌”向“并軌”的過渡，將減少國家財政的部分支出，減輕經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，在人才流動、工作效率提高的前提下，資源將得到有效的優(yōu)化配置，減少對社會資源、經(jīng)濟資源、勞動力資源的浪費。

3.5重建對政府的信心

“并軌制”的制度設(shè)計，打破了機關(guān)、事業(yè)單位與企業(yè)的天壤之別，從而有效地規(guī)避優(yōu)待，一視同仁，這樣便可極大地恢復(fù)民眾對政府的期待與信心，重塑起政府的公信力。

4結(jié)論

本文旨在對我國現(xiàn)行養(yǎng)老保險“雙軌制”的弊端與問題展開深入分析，指出走向“并軌”乃是大勢所趨，是時代發(fā)展的必然要求。在“十八屆三中全會”的報告中，明確指出要“推進社會事業(yè)改革創(chuàng)新”。推進養(yǎng)老保險制度從“雙軌”走向“并軌”，這既是落實和貫徹“十八屆三中全會”精神的現(xiàn)實要求，也是構(gòu)建和諧社會的“正能量”，對國家的長治久安、對社會的穩(wěn)定發(fā)展、對社會保障事業(yè)的穩(wěn)步推進都具有極為深遠的重要意義。

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