銀行業(yè)監(jiān)管政策工具研究述評與展望

摘要：工具取向的銀行業(yè)監(jiān)管政策研究對于全球新監(jiān)管體系的實(shí)施具有重要意義。已有文獻(xiàn)數(shù)量相當(dāng)有限，基本將之等同于宏觀審慎監(jiān)管政策工具研究，并且對政策工具的構(gòu)成缺乏全面、統(tǒng)一的分類，對政策工具的選擇、優(yōu)化等問題研究不夠。建議按工具的識(shí)別和分類、工具特性及其適用情境、工具選擇與優(yōu)化的思路進(jìn)一步深化我國這一領(lǐng)域的研究，為銀行業(yè)監(jiān)管實(shí)踐服務(wù)。

關(guān)鍵詞：銀行業(yè)監(jiān)管；政策工具；宏觀審慎；公共政策

一、 引言

全球金融危機(jī)之后，各國普遍加強(qiáng)了金融體系特別是銀行業(yè)的監(jiān)管，以《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》和美國金融監(jiān)管改革法案為代表的新監(jiān)管政策體系的出臺(tái)，標(biāo)志著全球金融監(jiān)管進(jìn)入了新的時(shí)代，然而相關(guān)政策如何有效實(shí)施，各國政府尚無經(jīng)驗(yàn)可循。政策工具作為研究公共政策實(shí)施的重要領(lǐng)域，隨著20世紀(jì)80年代“新公共理論”和“政府再造”運(yùn)動(dòng)在西方各國的興起，逐步成為政策科學(xué)研究的焦點(diǎn)之一，其理論成果也為諸多專門政策研究領(lǐng)域所運(yùn)用。從金融政策看，以三大操作工具為代表的貨幣政策工具研究早已出現(xiàn)且數(shù)量頗豐，而金融監(jiān)管政策領(lǐng)域工具取向的研究卻非常少，僅散見于宏、微觀審慎監(jiān)管政策的一般論述當(dāng)中。本文的目的就是期望通過對國內(nèi)外銀行業(yè)監(jiān)管政策工具研究的梳理和歸納，綜合分析先前研究待完善之處，并在借鑒政策學(xué)研究成果的基礎(chǔ)上，提出深化我國銀行業(yè)監(jiān)管政策工具研究的建議，為完善政府監(jiān)管“工具箱”服務(wù)。

二、 銀行業(yè)監(jiān)管政策工具概念及分類

1. 銀行業(yè)監(jiān)管政策工具概念。一般認(rèn)為，政策工具是指公共政策制定主體特別是政府選擇用來執(zhí)行公共政策，達(dá)成政策目標(biāo)，從而解決政策問題的途徑和手段。但已有研究中，鮮有對監(jiān)管政策工具的內(nèi)涵和外延進(jìn)行界定。因此，借鑒政策工具概念，本研究認(rèn)為所謂銀行業(yè)監(jiān)管政策工具是指公共部門為執(zhí)行監(jiān)管政策，達(dá)成銀行業(yè)監(jiān)管目標(biāo)而選擇和運(yùn)用的途徑和手段。按照何種標(biāo)準(zhǔn)來劃分這些途徑和手段，直接決定了監(jiān)管政策工具的種類、數(shù)量和性質(zhì)，進(jìn)而決定了監(jiān)管政策工具的選擇和運(yùn)用。

2. 銀行業(yè)監(jiān)管政策工具類別。目前，國內(nèi)外學(xué)者從不同的角度對銀行業(yè)監(jiān)管政策工具類別進(jìn)行了劃分。沈坤榮、李莉把世界范圍內(nèi)曾經(jīng)和正在使用的銀行監(jiān)管工具歸納為三類，即法律工具（包括市場準(zhǔn)入限制、存款利息率上限和資本要求）、制度工具（即存款保險(xiǎn)）、政策工具（即監(jiān)管控制）。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)James R. Barth等人有關(guān)正式監(jiān)管權(quán)力的劃分，還可將監(jiān)管控制擴(kuò)展為監(jiān)管人員依據(jù)及時(shí)采取行動(dòng)權(quán)、勒令重組權(quán)和宣布資不抵債權(quán)三項(xiàng)權(quán)力所采取一系列政策行動(dòng)。OECD認(rèn)為，識(shí)別合適的政策工具是政府為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的關(guān)鍵任務(wù)，并將銀行業(yè)監(jiān)管的政策工具劃分為監(jiān)控（Surveillance），基于市場手段的道義勸說，管制，政府擔(dān)保，再貸款，補(bǔ)貼，許可和特定項(xiàng)目，政府控股或接管等7種。全球金融危機(jī)以后，為加強(qiáng)銀行業(yè)監(jiān)管，開發(fā)新的監(jiān)管工具，宏觀審慎監(jiān)管理論開始引人關(guān)注，這一階段銀行業(yè)監(jiān)管政策工具的探討基本局限于對宏觀審慎監(jiān)管政策工具的研究，宏觀審慎監(jiān)管政策工具和微觀審慎監(jiān)管政策工具的二分法，也就理所當(dāng)然地成了銀行業(yè)監(jiān)管政策工具主流的分類形式。其中，巴曙松等人在闡述審慎性監(jiān)管時(shí)提到，監(jiān)管當(dāng)局對銀行的監(jiān)管可以分為限制性監(jiān)管和審慎性監(jiān)管，按這一說法，銀行業(yè)監(jiān)管政策工具還可以分為限制性監(jiān)管工具和審慎性監(jiān)管工具兩類。

三、 宏觀審慎監(jiān)管政策工具研究

1. 宏觀審慎政策監(jiān)管工具分類研究。FSB、BIS和IMF將宏觀審慎監(jiān)管政策工具分為旨在控制或降低金融體系順周期性的時(shí)間維度的政策工具和旨在控制或降低某一時(shí)點(diǎn)金融機(jī)構(gòu)關(guān)聯(lián)性和共同風(fēng)險(xiǎn)敞口的跨行業(yè)維度的政策工具。李文泓、黃亭亭和巴曙松等人根據(jù)國際最新研究動(dòng)態(tài)，將這種分類下的工具總結(jié)為逆周期資本調(diào)節(jié)、動(dòng)態(tài)撥備、杠桿率調(diào)整、對系統(tǒng)重要性銀行實(shí)施更審慎監(jiān)管和完善金融基礎(chǔ)設(shè)施等多種手段。耿楠?jiǎng)t結(jié)合FSB的研究報(bào)告，將實(shí)踐中常用的宏觀審慎監(jiān)管政策工具歸納為避免信用過度擴(kuò)張和資產(chǎn)價(jià)格泡沫所形成的金融不穩(wěn)定的工具、解決與杠桿率有關(guān)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)被放大問題的工具和減少金融系統(tǒng)結(jié)構(gòu)脆弱性和限制在危機(jī)時(shí)期溢出效應(yīng)的工具三種，該分類項(xiàng)下的宏觀審慎監(jiān)管政策工具還可以細(xì)分為10余種具體手段（見表1）。

Landau則認(rèn)為，宏觀審慎監(jiān)管包括兩個(gè)組成要素（component）即系統(tǒng)性和宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境，將這兩個(gè)組成要素與兩種選擇機(jī)制即自動(dòng)穩(wěn)定器和監(jiān)管當(dāng)局的自由裁量（將在下文詳述）進(jìn)行結(jié)合，可以構(gòu)成對宏觀審慎監(jiān)管政策工具的如下分類（見表2）。

2. 宏觀審慎政策監(jiān)管工具特性研究。田寧指出，資本充足率、動(dòng)態(tài)撥備率、杠桿率、流動(dòng)性比率四大宏觀審慎政策監(jiān)管工具本身具有較好地涵蓋主要風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)和操作、測量簡便易行兩方面優(yōu)勢，同時(shí)又具有可能引發(fā)商業(yè)銀行流動(dòng)性與盈利性之間的權(quán)衡問題、可能強(qiáng)調(diào)硬性的數(shù)量化指標(biāo)而忽略某些軟性因素和可能導(dǎo)致監(jiān)管要求產(chǎn)生罰優(yōu)獎(jiǎng)劣的政策誤導(dǎo)三方面劣勢。王剛、劉嘉則從工具內(nèi)在特性的角度出發(fā)，研究了貸款成數(shù)作為宏觀審慎監(jiān)管政策工具的優(yōu)缺點(diǎn)、可行性以及具體設(shè)計(jì)的要點(diǎn)和機(jī)制。于春濤認(rèn)為撥備作為宏觀審慎主要政策工具之一，關(guān)鍵在于撥備以審慎計(jì)提的形式將預(yù)期損失計(jì)入商業(yè)銀行的經(jīng)營成本，從而成為風(fēng)險(xiǎn)承受形式的特性。

3. 宏觀審慎政策監(jiān)管工具選擇研究。與上文Landau的觀點(diǎn)類似，黃亭亭認(rèn)為，逆周期操作有基于規(guī)則和相機(jī)抉擇兩種選擇方法，前者可通過自動(dòng)穩(wěn)定器機(jī)制來實(shí)現(xiàn)，即設(shè)置一個(gè)明確的數(shù)字目標(biāo)或政策目標(biāo)偏離某一參考價(jià)值的閥值，當(dāng)觸發(fā)這個(gè)閾值時(shí)，則啟動(dòng)逆周期操作；而相機(jī)抉擇的方法是指宏觀審慎當(dāng)局“自上而下”的干預(yù)，實(shí)際就是監(jiān)管的自由裁量。對系統(tǒng)重要性銀行的識(shí)別和監(jiān)管工具的選擇，他強(qiáng)調(diào)應(yīng)考慮各國金融體系和監(jiān)管安排的差異性。劉志洋則指出，經(jīng)濟(jì)與金融體系的發(fā)展階段、匯率政策和沖擊的類型等因素會(huì)對宏觀審慎監(jiān)管政策工具選擇過程產(chǎn)生影響。

4. 宏觀審慎政策監(jiān)管工具實(shí)施研究。Yellen指出，宏觀審慎政策監(jiān)管工具實(shí)施過程中應(yīng)兼顧基于規(guī)則與自由裁量的平衡，他強(qiáng)調(diào)應(yīng)以基于規(guī)則為主，而給監(jiān)管者自由裁量留下適度空間。Lim、Columba等人則重點(diǎn)分析了宏觀審慎政策監(jiān)管工具實(shí)施中必須充分考慮的五方面問題（見表3）。耿楠認(rèn)為，由于市場數(shù)據(jù)本身就存在順周期性問題，基于市場數(shù)據(jù)對系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)貢獻(xiàn)進(jìn)行估計(jì)的方法很難使空間維度和時(shí)間維度的順周期性問題同時(shí)解決，宏觀審慎監(jiān)管政策工具實(shí)施有很大難度，同時(shí)這些工具在不同國家、不同部門之間實(shí)施的差異性加大了監(jiān)管套利的可能性。多部門間協(xié)調(diào)機(jī)制沒有落實(shí)，也會(huì)影響宏觀審慎監(jiān)管政策工具實(shí)施的效果。王忠生、黃倫章還提出，宏觀審慎的監(jiān)管工具、構(gòu)建宏觀審慎監(jiān)管新框架以及新框架下政策的協(xié)調(diào)配合給個(gè)體金融機(jī)構(gòu)和監(jiān)管當(dāng)局帶來的高成本也是宏觀審慎監(jiān)管工具實(shí)施過程中面臨的挑戰(zhàn)。

5. 宏觀與微觀審慎監(jiān)管政策工具關(guān)系研究。一般認(rèn)為資本充足率、大額風(fēng)險(xiǎn)暴露、撥備覆蓋率、不良貸款等監(jiān)測指標(biāo)是比較典型的微觀審慎監(jiān)管政策工具，它們是宏觀審慎監(jiān)管政策工具的基礎(chǔ)。對于兩者的關(guān)系，李文泓認(rèn)為，宏觀審慎監(jiān)管和微觀審慎監(jiān)管所使用的政策工具并沒有本質(zhì)區(qū)別，只是政策工具的著眼點(diǎn)和具體運(yùn)用有所差異。而項(xiàng)莉、潘凌遙和王忠生、黃倫章等人則指出，宏觀審慎監(jiān)管所使用的工具實(shí)際是部分或全部微觀審慎的工具之和，其實(shí)質(zhì)是將這些微觀審慎監(jiān)管工具通過建立一個(gè)宏觀審慎框架來減小系統(tǒng)的整體穩(wěn)定性受到威脅。耿楠的看法是，目前國際上設(shè)計(jì)和運(yùn)用的宏觀審慎政策工具仍然停留在微觀層面，與宏觀審慎政策目標(biāo)不夠匹配，而政策工具的“宏觀性”應(yīng)體現(xiàn)在運(yùn)用宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)或宏觀經(jīng)濟(jì)政策與微觀層面的監(jiān)管措施的配合，來實(shí)現(xiàn)宏觀審慎監(jiān)管的政策目標(biāo)。

四、 研究結(jié)論與展望

縱觀已有文獻(xiàn)，工具取向或者工具途徑的銀行業(yè)監(jiān)管研究，大體可以全球金融危機(jī)為界分為前后兩個(gè)階段，前一階段文獻(xiàn)數(shù)量相當(dāng)有限，后一階段與世界各國對金融危機(jī)的反思和加強(qiáng)金融監(jiān)管的實(shí)踐相一致，圍繞宏觀審慎監(jiān)管政策工具這一主題有所展開。從文獻(xiàn)數(shù)量占比看，基本上可以把宏觀審慎監(jiān)管政策工具研究等同于銀行業(yè)監(jiān)管政策工具研究。

實(shí)際上，政府用以實(shí)施銀行業(yè)監(jiān)管的“工具箱”中，遠(yuǎn)非只有以通過設(shè)置謹(jǐn)慎經(jīng)營規(guī)則，借助各類指標(biāo)或比率監(jiān)測、預(yù)警和控制進(jìn)行監(jiān)管的審慎工具。具有強(qiáng)制性的管制工具、以窗口指導(dǎo)為代表的勸說工具、通過信息公開從而影響金融機(jī)構(gòu)決策的自愿類工具等等，都是政府常用的銀行業(yè)監(jiān)管政策工具。但已有文獻(xiàn)基本局限于審慎監(jiān)管政策工具研究，這種研究視角上的缺陷，根本在于對政府或公共政策主體所能運(yùn)用的政策工具的內(nèi)涵和外延認(rèn)識(shí)不一，對“工具箱”中的工具缺乏系統(tǒng)、全面的分類，即使個(gè)別研究者列舉了與審慎監(jiān)管工具并列的其它政策工具，但并沒有引起足夠重視，缺少跟進(jìn)研究。宏觀審慎監(jiān)管政策工具研究，盡管文獻(xiàn)數(shù)量開始增多，但基本停留在工具分類、組成和特性的靜態(tài)分析層次，不同監(jiān)管目標(biāo)及其對政策工具的決定性，以及政府在差異化監(jiān)管情境下政策工具的動(dòng)態(tài)選擇等問題都有待進(jìn)一步深入研究。

以防范和化解銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)存款人和社會(huì)公眾合法利益為宗旨的銀行業(yè)監(jiān)管政策與貨幣政策、財(cái)政政策一樣，是政府公共政策的重要組成部分。公共政策視角下往往以政策工具的識(shí)別、分類、構(gòu)造和特性研究為基礎(chǔ)，重點(diǎn)探討工具的選擇問題，原因在于政策工具的選擇是理論和實(shí)踐的交會(huì)點(diǎn)。具體到銀行業(yè)監(jiān)管而言，政策工具研究就是要探討監(jiān)管機(jī)關(guān)面對不同的監(jiān)管問題和情境，如何從完備的“工具箱”中選擇合適的政策工具以解決監(jiān)管問題。為此，建議未來我國銀行業(yè)監(jiān)管政策工具研究可按照工具的識(shí)別和分類、工具特性及其適用情境、工具選擇與優(yōu)化這一思路（見圖1）展開系統(tǒng)研究。

遵循這一思路，未來可重點(diǎn)探討以下問題：（1）我國銀行業(yè)監(jiān)管的政策工具到底有哪些，如何分類。（2）各類政策工具的內(nèi)在特性是什么，適用于什么樣的監(jiān)管情境，運(yùn)用政策工具的內(nèi)外部條件是什么。（3）針對不同的情境，監(jiān)管機(jī)關(guān)如何選擇監(jiān)管政策工具，具體機(jī)制有哪些。（4）在此基礎(chǔ)上，可結(jié)合具體政策實(shí)踐，按照一定原則和標(biāo)準(zhǔn)對監(jiān)管政策工具的績效進(jìn)行評價(jià)，提出優(yōu)化選擇的建議。

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作者簡介：雍冀慧，法學(xué)博士，天津大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)部工商管理博士后流動(dòng)站博士后，就職于中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)天津監(jiān)管局。

收稿日期：2013-12-20。