關(guān)于我國財(cái)政分權(quán)制度的研究

周瑩瑩

摘要：自改革開放以來，我國在經(jīng)濟(jì)上取得高速發(fā)展，在30多年市場化經(jīng)濟(jì)改革的進(jìn)程中，財(cái)政體制改革占有重要地位。本文對我國財(cái)政分權(quán)體制的改革進(jìn)程、發(fā)展?fàn)顩r、今后的進(jìn)展方向進(jìn)行了探討，重點(diǎn)探究了中央和地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的劃分，以及分稅制改革前后的變化。在以上基礎(chǔ)上，本文對今后我國財(cái)政體制的完善與發(fā)展提出了建議。

關(guān)鍵詞：財(cái)政分權(quán)；分稅制；經(jīng)濟(jì)增長

一、引言

財(cái)政分權(quán)，指中央政府給予地方政府的一定的支出責(zé)任范圍和稅收權(quán)，允許地方政府自主決定其預(yù)算支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)，從而使地方政府能夠自由進(jìn)行財(cái)政決策并積極參與社會(huì)管理。其預(yù)期結(jié)果是地方政府能夠更有效地提供當(dāng)?shù)鼐用袼枰牡胤焦残晕锲放c服務(wù)。

財(cái)政分權(quán)是一個(gè)全面綜合的體系，從縱向來看，包括中央和地方政府之間的分權(quán)、地方政府之間的分權(quán)。地方政府，指的是管理一個(gè)國家行政區(qū)事物的政府組總稱，是與中央政府對應(yīng)的概念。在我國，地方政府指的是省級及省級以下的政府。地方政府之間，是指省、市、縣、鄉(xiāng)這幾級政府之間。從橫向來看，財(cái)政分權(quán)包括財(cái)權(quán)和市全在各級政府之間的分配。原則上，按分職至事貼近管理原則、受益范圍原則和效益原則劃分事權(quán)并按事權(quán)來界定財(cái)權(quán)，使事權(quán)和財(cái)權(quán)相匹配。但在實(shí)際操作中，事權(quán)與財(cái)權(quán)的界定容易存在模糊地帶，使財(cái)政分權(quán)中的財(cái)權(quán)事權(quán)相沖突。多級財(cái)政體需要設(shè)置不同級別擁有各自事權(quán)和財(cái)權(quán)的政府，在中央政府對地方政府的活動(dòng)進(jìn)行協(xié)調(diào)的同時(shí)，地方政府也需要擁有一定的自主權(quán)來決定其公共支出的安排并保證相應(yīng)的收入。財(cái)權(quán)集中與分散的程度主要取決于各地方政府安排其收支權(quán)的大小，但無論財(cái)權(quán)集權(quán)程度如何，中央政府始終履行著協(xié)調(diào)地方政府間關(guān)系并提供全國性公共產(chǎn)品與服務(wù)的職能。

二、我國財(cái)政分權(quán)改革的發(fā)展?fàn)顩r

在分稅制改革初期，地方財(cái)政支出與地方財(cái)政收入的變化不一樣。地方政府財(cái)政收入占國家預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入的比重基本持平，而地方政府財(cái)政支出占國家預(yù)算內(nèi)財(cái)政支出的比重僅1994年就比1993年下降了33.7%，中央集中了大部分的財(cái)權(quán)。在后來分稅制不斷改革的過程中，地方財(cái)政收入比重仍然保持較低水平，并無較大提升，而地方財(cái)政支出的比重持續(xù)擴(kuò)大，到2010年地方財(cái)政支出比重達(dá)到82.2%。這表明，分稅制改革加重了地方政府財(cái)政支出的負(fù)擔(dān)，也嚴(yán)重削弱了地方政府財(cái)政收入和支出的能力，地方財(cái)政收入和支出的差距越來越大，地方政府增加收入、壓縮支出的壓力也不斷增大，地方財(cái)政困難逐步顯現(xiàn)。

在進(jìn)行分稅制改革后，地方政府的財(cái)政自給率，即地方政府的財(cái)政收入與支出之比大幅下降，僅有60%。而在1994年以前，地方財(cái)政自給率在較高水平，基本可以達(dá)到自給水平。這種顯著的下降的必然結(jié)果是地方財(cái)政收支的缺口越來越大，地方財(cái)政匱乏的問題越來越嚴(yán)重。為緩解地方財(cái)政的困難，地方政府對中央政府的依賴性加強(qiáng)，同時(shí)也在預(yù)算外獲取額外收入。

三、財(cái)政分權(quán)制度的完善建議

按照建立統(tǒng)一、規(guī)范、徹底的分稅分級財(cái)政體制的總體方向，今后一個(gè)時(shí)期，我國的財(cái)政分權(quán)應(yīng)在加快政治體制改革的前提下，大幅度調(diào)整和完善現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制，明確劃分政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)，建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，通過財(cái)政分權(quán)立憲加以法制化和規(guī)范化。

（一）明確界定政府的職能

首先，在界定政府職能時(shí)，要正確處理政府與市場的關(guān)系。一般來說，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)可以分為三大類。第一類是個(gè)人、企業(yè)等市場主體完全可以勝任的活動(dòng)，如消費(fèi)品、服務(wù)、競爭性領(lǐng)域的投資和經(jīng)營等。在這一領(lǐng)域，政府應(yīng)該讓市場發(fā)揮配置資源的基礎(chǔ)性作用。第二類是需要政府參與的活動(dòng)，如某些基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的提供。在這一領(lǐng)域，政府與市場應(yīng)該彼此配合，市場發(fā)揮主導(dǎo)作用。第三類是市場主體無力或不愿從事的活動(dòng)，如純公共產(chǎn)品的提供。政府應(yīng)該專注于這一類活動(dòng)，為社會(huì)生產(chǎn)和社會(huì)福利創(chuàng)造基礎(chǔ)條件。其次，在界定政府職能時(shí)，還應(yīng)該考慮政府履行職能時(shí)的收益和成本。與經(jīng)濟(jì)主體一樣，政府活動(dòng)也有收益和成本，只有當(dāng)政府活動(dòng)的收益超過成本，并且相對于其他主體（包括市場主體和非營利組織）政府具有比較優(yōu)勢時(shí)，由政府來承擔(dān)這項(xiàng)活動(dòng)才是合理的。政府活動(dòng)成本需要考慮政府行政管理成本，也包括由此引起的腐敗、官僚主義等所帶來的各種潛在損失和機(jī)會(huì)成本。最后，在界定政府職能時(shí)，還應(yīng)考慮政府機(jī)構(gòu)的能力，使政府承擔(dān)的職能與它的能力相適應(yīng)。因此，我國政府應(yīng)采取措施使政府承擔(dān)的職能與自身的能力相適應(yīng)，把政府支配的公共資源和政府能力首先集中于政府的核心職能，以避免由于履行職能過多而導(dǎo)致政府失靈，在此基礎(chǔ)上加快培育政府能力。

（二）科學(xué)劃分各級政府的財(cái)權(quán)

第一，適度的中央集權(quán)是必要的。我國是發(fā)展中國家，并且處在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期，目前市場機(jī)制尚未成熟。要達(dá)到經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)，我國中央政府還要加強(qiáng)整體宏觀調(diào)控，減少地區(qū)間的發(fā)展差距，提高公共服務(wù)的質(zhì)量。中央政府在適度集中財(cái)權(quán)的前提下，可以使人民生活得到保障，可以加快落實(shí)科學(xué)發(fā)展現(xiàn)，構(gòu)建和諧社會(huì)，加強(qiáng)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展均等化，有效規(guī)范地方政府行為。

第二，加強(qiáng)各級政府之間財(cái)政收入合理劃分。財(cái)政收入中的稅源分布、稅種劃分及管理上，應(yīng)與不同稅種對經(jīng)濟(jì)的影響程度、征管成本及效應(yīng)相結(jié)合。對各級政府的征稅范圍進(jìn)行合理規(guī)范的界定。將涉及國家經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和再分配的稅種及流動(dòng)性強(qiáng)、波動(dòng)幅度大、地域分布不均勻的稅種，作為中央政府或省級政府的固定收入，將稅收來源穩(wěn)定并均勻分布的稅種作為縣級政府的固定收入，這樣可以保證縣級政府有一個(gè)穩(wěn)定和相對獨(dú)立的、能維持所需的基本的稅收水平。此外，增加盡可能多的固定收入，減少共享收入的比重，擴(kuò)大直接稅的征收范圍，改變縣級政府無主體稅種和共享稅種比重較大的情況。

逐步健全財(cái)政稅收體制，合理劃分稅源結(jié)構(gòu)，規(guī)范稅收規(guī)模，靈活地方稅體系的運(yùn)作機(jī)制，節(jié)約財(cái)政資源，使基層財(cái)政困難有所緩解，財(cái)政機(jī)制正常運(yùn)行。在此基礎(chǔ)上，承擔(dān)起基層財(cái)政的職能。

第三，將非稅收入納入預(yù)算管理，實(shí)現(xiàn)預(yù)算收入的完整性。應(yīng)加強(qiáng)非稅收收入管理，特別是將其全部納入到預(yù)算內(nèi)統(tǒng)一管理。統(tǒng)一財(cái)權(quán)、增強(qiáng)政府汲取收入能力、加強(qiáng)政府的非稅收收入預(yù)算管理，是促進(jìn)政府收入體系建設(shè)和財(cái)權(quán)適度集中的重要步驟?？茖W(xué)界定非稅收入基本范疇，實(shí)施分類規(guī)范管理。行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金應(yīng)遵循收費(fèi)管理改革的要求，將不反映政府公共管理和公共服務(wù)職能的收費(fèi)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營服務(wù)性收費(fèi)，治理并取消不合規(guī)范的收費(fèi)項(xiàng)目，繼續(xù)積極推進(jìn)稅制改革。

（三）完善轉(zhuǎn)移支付制度

中國的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀是：整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限，區(qū)域性經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)差距較大。如果從發(fā)達(dá)地區(qū)集中太多的財(cái)政資源，勢必會(huì)影響到發(fā)達(dá)地區(qū)的積極性。欠發(fā)達(dá)地區(qū)依賴性的提高會(huì)使得整個(gè)經(jīng)濟(jì)失去活力。因此，要重視地區(qū)間的均衡發(fā)展，完善轉(zhuǎn)移支付制度，在扶持貧困地區(qū)發(fā)展的同時(shí)完善轉(zhuǎn)移支付制度，提高地方政府的稅收積極性，打消依賴性。在不同的時(shí)期，基本公共服務(wù)有著不同的具體項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)。考慮到我國現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的側(cè)重點(diǎn)，社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生保障、保障性住房項(xiàng)目、教育發(fā)展等應(yīng)該是地區(qū)間均衡發(fā)展和社會(huì)和諧發(fā)展的重要組成部分，也是轉(zhuǎn)移支付重點(diǎn)補(bǔ)助的對象。

（四）以法律制度保障財(cái)政分權(quán)

我國現(xiàn)存的法律法規(guī)制度對于政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分缺乏明文規(guī)定，導(dǎo)致政府間財(cái)政關(guān)系不穩(wěn)定，影響中央政府權(quán)威并降低地方政府積極性。因此，應(yīng)該在相關(guān)法律條款中增加關(guān)于我國各級政府間財(cái)權(quán)事權(quán)劃分的規(guī)范條約，逐步使中央政府與地方政府的經(jīng)濟(jì)、行政和立法方面的職責(zé)權(quán)限、財(cái)政支出責(zé)任及其財(cái)權(quán)有憲法上的明確規(guī)定和原則上的劃分。

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（作者單位：云南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與經(jīng)濟(jì)學(xué)院）